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中日民辦(私立)高等教育法律政策的演變及啟示

2014-01-21 17:48鄧銀銀
關(guān)鍵詞:民辦大學(xué)私立學(xué)校辦學(xué)

楊 沙 鄧銀銀

(1.日本國立鳴門教育大學(xué),日本 德島 770-8571;2.武昌理工學(xué)院,湖北 武漢 430223)

中日民辦(私立)高等教育法律政策的演變及啟示

楊 沙1鄧銀銀2

(1.日本國立鳴門教育大學(xué),日本 德島 770-8571;2.武昌理工學(xué)院,湖北 武漢 430223)

通過中日私立大學(xué)發(fā)展歷程尤其是政策法律的比較發(fā)現(xiàn),日本私立大學(xué)由于得到政府積極的政策支持和法律保障而獲得較好的發(fā)展,為日本高等教育大眾化發(fā)展起到了積極作用。然而在中國,民辦高等教育直到改革開放以后才重獲新生,導(dǎo)致兩國間整體教育水平存在差距。日本這一發(fā)展歷程的經(jīng)驗,可為中國的高等教育尤其是民辦高等教育的發(fā)展提供有益的借鑒和啟示。

民辦高等教育;私立高等教育;民辦大學(xué);私立大學(xué);中國;日本

日本既是世界經(jīng)濟強國,也是教育強國,這是該國長期堅持教育立國的成果。在日本社會和經(jīng)濟的現(xiàn)代化發(fā)展過程中,私立教育尤其是私立高等教育的作用特別顯著。日本私立高等教育規(guī)模和功能的強大得益于中央政府強有力政策的支持和推動,值得我國借鑒。為此,本文在比較中日兩國民辦(私立)大學(xué)發(fā)展歷程中政策的確立及其功能的基礎(chǔ)上,總結(jié)可資借鑒之處和啟示。

一、日本私立大學(xué)的關(guān)聯(lián)法律

私立大學(xué)在日本國民教育體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計,1965年~2002年日本大學(xué)在校生總數(shù)從93.75萬人增加到278.60萬人,其中,私立高校在校生總數(shù)從66.08萬人增加到204.78萬人,占學(xué)生總數(shù)的73.5%。*王怡寧:《國外私立高等教育與高等教育大眾化》,《華北水利水電學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第3期,第151-153頁。由此可見,私立大學(xué)在實現(xiàn)日本高等教育大眾化過程中的作用十分顯著,這得益于日本政府制定的面向私立高等教育的完善法律。

(一)悠久的傳統(tǒng)和歷史緣由

早在德川幕府時期,日本私立高等教育開始萌芽,到19世紀70年代高等教育模仿德國模式后興起,二戰(zhàn)后進而演變成模仿美國并加以本土化改造,最終形成了以國(公)立大學(xué)為核心、以私立大學(xué)為主體的高等教育體系,前后經(jīng)歷了一個半世紀。*王幡:《簡論日本私立大學(xué)的發(fā)展及其特質(zhì)》,《日本學(xué)刊》2010年第3期,第105-118頁。明治維新后,日本開始走資本主義道路,私有制、私有化的逐漸盛行為私立大學(xué)的建立和發(fā)展提供了基本條件;二戰(zhàn)后更是施行美國式的教育改革,大力提倡私立教育;戰(zhàn)后初期日本國力衰減,但政府采取優(yōu)先發(fā)展教育尤其是鼓勵依靠民間力量發(fā)展私立教育的方針,為私立教育的興盛提供了良好機遇。

(二)完善的法律保障和政策支持

得益于日本政治、經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展,日本政府相繼制定了一系列規(guī)范私立教育的法規(guī)政策,這為日本私立大學(xué)的產(chǎn)生、發(fā)展和完善起到了保駕護航的作用。

日本政府于1899年頒布了該國歷史上第一個私立教育法規(guī)——《私立學(xué)校令》,該法規(guī)對私立學(xué)校的設(shè)置、辦學(xué)和管理作出了明確的規(guī)定。1918年頒布的《大學(xué)令》在法律上確立了私立高校的合法地位。1947年頒布的《學(xué)校教育法》和《教育基本法》,奠定了日本國立、公立和私立學(xué)校并舉發(fā)展的格局。1949年又頒布《私立學(xué)校法》,并在之后的半個多世紀里為適應(yīng)形勢的發(fā)展前后修訂了23次,對推動日本私立學(xué)校的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。同年,日本政府又頒布了《私立學(xué)校振興法》,使私立學(xué)校法人與國立、公立團體一樣作為舉辦者而獲得了平等的地位。1970年成立了日本私學(xué)振興財團,并頒布《日本私學(xué)振興財團法》,規(guī)定財團法人的資金全部由政府承擔(dān),加強了政府對私立高等教育的財政補助支持。隨后又于1975年制定并頒布了《私立學(xué)校振興援助法》,規(guī)定國家“對設(shè)置大學(xué)或高等專門學(xué)校的法人就該校的教學(xué)與研究上的經(jīng)常性費用,國家可以補助1/2以內(nèi)”。*陳立:《日本私立高等教育的發(fā)展與啟示》,《理工高教研究》2007年第1期,第15-18頁。日本政府同時采取長期低息融資以及減免稅收、無償或者部分無償提供建校地皮等種種物質(zhì)方面的優(yōu)惠政策,減輕私立高校所承受的經(jīng)濟壓力,支持它的發(fā)展。

特別需要指出的是,二戰(zhàn)后以《私立學(xué)校法》和《私立學(xué)校振興助成法》為基石的一系列私立學(xué)校專門法律法規(guī)的出臺與實施,為日本私立高等教育的良性發(fā)展搭建了一個穩(wěn)固的法律及政策平臺。*陳立:《日本私立高等教育的發(fā)展與啟示》,《理工高教研究》2007年第1期,第15-18頁。在這些法律法規(guī)中,私立學(xué)校與學(xué)校法人之定義等基礎(chǔ)性的概念,私立學(xué)校的自主性及其與政府之間的教育行政關(guān)系,私立學(xué)校的社會公共性及政府對私立教育的國庫補助之責(zé)任,私立學(xué)校的舉辦申請程序與內(nèi)部決策和管理體制,學(xué)校的關(guān)閉或解散程序及資產(chǎn)清算等微觀經(jīng)營項目,均有清晰的界定或闡釋,并在各自的政策范圍內(nèi)得到堅定的執(zhí)行。這些舉措,大大促成了日本高等教育大眾化的實現(xiàn)。

二、中國民辦大學(xué)發(fā)展歷程及其政策演變

私立大學(xué)和民辦大學(xué)兩詞的內(nèi)涵有所不同,但其核心內(nèi)容是相同的,主要都是以不使用財政資金為其辦學(xué)資源,故本文在此不作嚴格的區(qū)分。

(一)曲折的發(fā)展歷程

與日本私立大學(xué)相比,中國民辦高校起步并不算太晚。中國第一所現(xiàn)代民辦大學(xué)——東吳大學(xué),于1900年由基督監(jiān)理會在蘇州創(chuàng)辦。五四運動前后,中國高等教育一直主要由民辦大學(xué)來提供,由于大部分施行美國式的教育模式,所以學(xué)校擁有相當大的“自主權(quán)”。1929年民國政府陸續(xù)頒布了《大學(xué)組織法》《大學(xué)規(guī)程》和《私立學(xué)校規(guī)程》,將中國所有的民辦大學(xué)納入體制管理,民辦大學(xué)的“自主權(quán)”從此便被政府所抑制。1949年中華人民共和國成立后,中國大陸地區(qū)所有的民辦大學(xué)都被政府收歸成了公辦大學(xué),而大學(xué)的“自主權(quán)”也隨之被取消。直到改革開放后,政府才開始允許建立民辦大學(xué)。這期間由于受“文化大革命”和“四人幫”的影響,中國的教育事業(yè)在長達30多年的時間內(nèi)幾乎沒有得到大的發(fā)展?!拔幕蟾锩苯Y(jié)束后,1982年頒布的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》提出了“兩條腿”辦教育的方針。1985年5月中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》,指出“地方要鼓勵和指導(dǎo)國家企業(yè)、社會團體和個人辦學(xué)”,這個時期出現(xiàn)的民辦教育多是非學(xué)歷的文化補習(xí)性質(zhì)的培訓(xùn)機構(gòu)。1992年以后,伴隨著鄧小平的南方談話,中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會指出“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學(xué)和民間辦學(xué),改變國家包辦教育的做法”,并于1993年2月頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》,規(guī)定“改變政府包攬辦學(xué)的格局,逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”;“國家對社會團體和公民個人依法辦學(xué),采取積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理的方針”。民辦教育推進到中等、高等職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域。1997年,國務(wù)院頒布《社會力量辦學(xué)條例》,這標志著中國民辦教育進入了依法辦學(xué)、依法管理、依法行政的新階段。同年,中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會正式提出了“科教興國”戰(zhàn)略,政府加大了教育改革與發(fā)展的力度。在此期間分別于1995年與1998年頒布了《教育法》《高等教育法》,規(guī)定國家鼓勵企事業(yè)組織、社會團體及民間個人依法舉辦學(xué)校和高校,但同時《教育法》第二十五條規(guī)定了任何組織和個人不得以盈利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)。1999年召開的全國教育工作會議,提出“十五”期間要基本形成以政府辦學(xué)為主體,公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展的教育格局。在這段時期內(nèi),中國的民辦教育獲得了飛速的發(fā)展,也由此引發(fā)諸多問題。例如:學(xué)校產(chǎn)權(quán)不清、職能不明、辦學(xué)質(zhì)量不高、規(guī)模較小以及不能得到政府的公平對待等。全國人民代表大會將民辦教育的立法工作列入了立法規(guī)劃,于1999年會同政府有關(guān)部門組成了民辦教育立法領(lǐng)導(dǎo)小組,開始了法律起草工作。經(jīng)過近4年的調(diào)研、論證,終于在2002年底出臺了《民辦教育促進法》,而后國務(wù)院又在2004年頒布了《民辦教育促進法實施條例》。

(二)第一部規(guī)范民辦教育的法律

由于1997年國務(wù)院公布的《社會力量辦學(xué)條例》是一部行政法規(guī),不僅法律效力有限,而且?guī)в杏媱澖?jīng)濟色彩,這就大大限制了我國民間投資民辦教育的積極性。因此,有必要制訂一部具有法律地位的法律規(guī)范。

1.《民辦教育促進法》及其《實施條例》對民辦教育的發(fā)展有積極作用。第一,國家在法律上鼓勵并認可了非公有制單位(私人)辦學(xué)的合法性。第二,規(guī)范了民辦學(xué)校辦學(xué)的管理程序和基本制度。第三,變通地認可了民辦學(xué)校可以獲得“合理的回報”(盈利的合法性),這樣便對民間資本進入高等教育領(lǐng)域起到了極大的促進作用。

2.出現(xiàn)了變通式的民辦大學(xué)——獨立學(xué)院。即由普通本科高校按新機制、新模式與社會力量合作舉辦的具有獨立法人資格的本科層次的二級學(xué)院。根據(jù)《民辦教育促進法》制定的《關(guān)于規(guī)范并加強普通高等學(xué)校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》(2003年4月)和《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(2008年2月),這兩個行政章程施行后的積極作用有兩個:一是由于大學(xué)設(shè)置有較高的標準,民間人士很難完全具備,所以便有了私人與公辦大學(xué)合作的機會,大大提高了辦學(xué)效率并保證了辦學(xué)質(zhì)量;二是兼顧了申報方(公辦大學(xué))與出資人雙方的責(zé)任和權(quán)利以及短期和長期的利益,從而對推動中國民辦高校的發(fā)展起到了積極作用。

3.《民辦教育促進法》有承前啟后的作用。它既是對中國改革開放以來民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀的總結(jié)和肯定,也是對民辦教育進入新世紀后進一步發(fā)展的規(guī)范和推動。因此在2009年中國政府出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中,第四十三條強調(diào)了“大力支持民辦教育”,并認為“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”,還提出了“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”。

《民辦教育促進法》出臺以來,中國的民辦高等教育獲得了迅速發(fā)展,但總的來說還是規(guī)模和數(shù)量的外延型擴張,距離“有特色”和“高水平”的內(nèi)涵式發(fā)展要求還有很大的差距,原因之一在于資源投入不足。為此,國家教育部于2012年6月發(fā)布了《教育部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進入教育領(lǐng)域有利于民辦教育健康發(fā)展的實施意見》(簡稱“22條”)。這一行政規(guī)章的出臺雖然有利于解決民辦教育發(fā)展中的一些具體問題,但是對鼓勵民間資本進入民辦教育領(lǐng)域,社會的普遍反映是“難”,這是有深層次原因的。因為“22條”是一部下位法,與其上位法《民辦教育促進法》的某些規(guī)定不相協(xié)調(diào),從而難以推動民間資金進入教育領(lǐng)域。

4.《民辦教育促進法》尚需進一步完善?!睹褶k教育促進法》作為新中國第一部針對“私立”學(xué)校而制定的較為詳細的法律,為規(guī)范中國民辦教育發(fā)展起到了積極作用。但畢竟由于制定的時間較晚,也沒有長時間的法律積淀,其本身又借鑒了歐美、日本等國的相關(guān)法律,難免會出現(xiàn)“水土不服”的情況,其中最現(xiàn)實的問題就是“產(chǎn)權(quán)不清”。我國早在2002年初曾舉辦過“民辦教育法制建設(shè)座談會”,當時會上許多專家、學(xué)者的發(fā)言雖然已提出關(guān)于民辦學(xué)校身份不明和產(chǎn)權(quán)不清的一些問題,但是在當時的大環(huán)境下并未對立法者產(chǎn)生重大影響。當時的大環(huán)境有三大特點:第一,《民辦教育促進法》是在《社會力量辦學(xué)條例》的基礎(chǔ)上修改制定的。兩者相比,《民辦教育促進法》的許多內(nèi)容及其表述已有了很大的進步,如提出了“合理回報”。第二,當時民辦教育尤其是民辦高等教育正處于“機會需求”的順利發(fā)展時期。民間資本只要進入高等教育領(lǐng)域合法經(jīng)營,就能獲利豐厚,而管理層方面既要對民辦高校獲取“不當?shù)美边M行防控,也沒有經(jīng)驗可循,因而無法預(yù)期十年后會發(fā)生的問題。第三,當時公辦大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)還受到諸多限制,且國家財力投入也不足。因此,民辦大學(xué)具有“機制優(yōu)勢”,《民辦教育促進法》中存在的深層次問題并不突出。由此可見,《民辦教育促進法》存在不足是很自然的,也有必要作進一步修改。

(三)中國民辦大學(xué)發(fā)展環(huán)境的變遷

近十幾年來,由于公辦大學(xué)的擴招和民辦大學(xué)的擴張,中國民辦教育的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化,對民辦大學(xué)的健康發(fā)展構(gòu)成了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。這表現(xiàn)在:一是大學(xué)教育市場供求關(guān)系的變化。高等教育市場供求關(guān)系從過去的“求大于供”變成了現(xiàn)在的“供幾乎大于求”,這既是中國獨生子女政策效應(yīng)的顯現(xiàn),更是公辦大學(xué)和外資大學(xué)搶奪生源的顯現(xiàn)。另外,民眾對上大學(xué)的需求呈現(xiàn)由“上本科大學(xué)”向“上名牌大學(xué)”和“上外國大學(xué)”轉(zhuǎn)變。二是大學(xué)教育市場主體競爭力的變化。近年來隨著中國政府對公辦大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴大以及財政投入的增加,公辦大學(xué)的競爭力大大提高了。但民辦大學(xué)由于社會整體物價上漲,而學(xué)費收入由于國家的限制難以增加,收支平衡難度日甚。同時,也由于民辦大學(xué)的尷尬“身份”難以得到公共財政支持,“產(chǎn)權(quán)”不清難以吸引更多的社會資金,民辦大學(xué)陷入日趨邊緣化的困境——維持生存不易,健康發(fā)展更難。

好在中國政府已經(jīng)重視社會的反應(yīng),并對高等教育市場進行了全面調(diào)研,正在醞釀針對民辦教育現(xiàn)狀的相關(guān)政策及修改相關(guān)法律,以滿足《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的要求。

三、啟 示

通過對中日兩國民辦(私立)高等教育政策及發(fā)展歷程的比較,可體會到中國已經(jīng)和正在吸取日本的經(jīng)驗與教訓(xùn)。

第一,修改并完善相關(guān)法律。中國“科教興國”“人才強國”的國家發(fā)展戰(zhàn)略,注定要將民辦教育納入政府財政有限卻要實現(xiàn)高等教育大眾化的框架中,而且是十分重要的一部分。當前,我產(chǎn)要學(xué)習(xí)日本“教育法律是教育事業(yè)發(fā)展的支柱”的理念。日本曾對《私立學(xué)校法》和《私立學(xué)校振興法》作了23次修改,還配套了其他

法律。這對我國需要進一步修改和完善《民辦教育促進法》并制定與之相適應(yīng)的系列行政法規(guī),是一個有益的啟示。

第二,集中優(yōu)質(zhì)資源,致力于名牌大學(xué)的打造。就整體教育發(fā)展水平而言,中日兩國至少還有二三十年的差距,中國的高等教育剛進入“大眾化階段”,而日本已處于“后大眾化階段”。日本私立大學(xué)已經(jīng)出現(xiàn)“兩極分化”,這既是由于多年快速發(fā)展的積累,也是由于日本“少子化”的生育率。即生源向私立名牌大學(xué)集中,而一般私立大學(xué)則出現(xiàn)“過?!焙汀吧次C”。這是日本給我國的又一啟示。

第三,注意防止重學(xué)歷、學(xué)生身心發(fā)展不平衡以及劃一教育的弊端。日本高等教育進入“后大眾化階段”后,日本教育文化與東亞文化傳統(tǒng)的“三大問題”,諸如偏重學(xué)歷(尤其是名校學(xué)歷)、富裕中的貧困(學(xué)生身心發(fā)展不平衡)以及劃一教育的弊端更加突顯。這不僅在中國臺灣地區(qū)、韓國等普遍發(fā)生,就連在中國最發(fā)達的大城市和沿海發(fā)達地區(qū)也已突顯。這也許是更值得我國政府和社會關(guān)注、借鑒的最大啟示。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Evolution and Enlightenment of Non-governmental/PrivateHigher Education Laws and Policies in China and Japan

YANG Sha & DENG Yinyin

(1.NarutoUniversityofEducation,Tokushima, 7708571,Japan; 2.WuchangUniversityofTechnology,Wuhan,Hubei, 430223,China)

Comparing the development courses of private universities in China and Japan, especially in laws and policies, it found that Japanese private universities

positive policy support and legal protection which ensured a better development and played a positive role in the development of high education popularization in Japan. Whereas in China, non-governmental higher education was only reborn after the reform and opening up and this has led to a gap in the overall level of education between the two countries. Thus Japan’s development experiences can provide useful reference and inspiration for China’s higher education development, especially non-governmental higher education.

non-governmental higher education; private higher education; non-governmental institutions of higher learning; private universities; China; Japan

2013-12-29;

2014-06-11

楊沙,男,湖北荊州人,在讀碩士研究生。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.05.005

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