馬永喜，沈滿洪，王娟麗，王 堯

（1.浙江理工大學，a.經(jīng)濟管理學院，b.生態(tài)文明研究中心，杭州310018；2.浙江水利水電學院經(jīng)管學院，杭州310018；3.浙江大學管理學院，杭州310058）

浙江省農(nóng)村基層水利管理模式研究

馬永喜1a，b，沈滿洪1b，王娟麗2，王 堯3

（1.浙江理工大學，a.經(jīng)濟管理學院，b.生態(tài)文明研究中心，杭州310018；2.浙江水利水電學院經(jīng)管學院，杭州310018；3.浙江大學管理學院，杭州310058）

為提升農(nóng)村水利的公共服務(wù)能力，提高基層水利組織管理效率，改革和健全農(nóng)村基層水利管理模式已成為當前迫切需要解決的現(xiàn)實問題。通過在浙江各地的實地調(diào)研并根據(jù)機構(gòu)設(shè)置形式的不同，將浙江省農(nóng)村基層水利管理模式劃分為“水利站”模式、“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式和“村級水利員”模式三種類型。然后，從機構(gòu)設(shè)置、職能界定、組織決策、技術(shù)支撐和經(jīng)費保障等方面對這三種模式運行的利弊進行比較研究。提出要將水利站作為縣（市）水行政管理部門的延伸，推行“縣（市）鄉(xiāng)共管，以縣（市）為主”的管理體制，并在實踐中培養(yǎng)和引進“一專多能”的水利建設(shè)和管理人才和加強公共財政對基層水利組織的經(jīng)費保障力度等政策建議。

浙江省；水利管理；管理模式；公共服務(wù)；比較研究

引 言

近年來，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的推進，基層水利服務(wù)組織結(jié)構(gòu)和管理模式發(fā)生了重大變化，原有的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站被并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)部門，而出現(xiàn)了職能界定模糊、水利人員減少、業(yè)務(wù)經(jīng)費不足、技術(shù)力量弱化和人員結(jié)構(gòu)老化等問題，明顯地削弱了農(nóng)村基層水利組織的服務(wù)能力，導致基層水利工程建管脫節(jié)、工程老化失修和服務(wù)效益衰減等嚴重后果。

水利工作其所具有的公共性和公益性等特征，使得其市場配置的成本很高。水利服務(wù)對象的需求又具有分散性和不穩(wěn)定性，彼此協(xié)調(diào)困難，合作成本很大，因此需要完備的制度建設(shè)，以降低合作成本，保障公共產(chǎn)品的合理有效供給。而農(nóng)村基層水利公共服務(wù)屬于公共服務(wù)的范疇，其消費的非排他性和非競爭性導致其供給既存在市場失靈又存在著政府失靈［1］。

國內(nèi)外學者主要從公共事務(wù)治理角度對于如何構(gòu)建合理有效的基層水利服務(wù)管理模式做了不少的研究。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出人類社會中大量的“公共池塘資源”既不是依賴國家也不是通過市場來解決的，人類社會中的自我組織和自治實際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排［2］。Gheblawi也指出把過去由政府包攬的管理職責部分或全部移交給農(nóng)民協(xié)會或其他私人部門，是水利這種公共事務(wù)管理的有效途徑［3］。政府灌溉管理部門將其原有的權(quán)利和責任向農(nóng)民用水者和一些私人組織移交可以減輕國家財政負擔，提高水資源的利用率和水利工程的利用效率，緩解農(nóng)業(yè)用水緊張態(tài)勢［4］。雖然，國外學者對于公共服務(wù)的途徑提出了諸如農(nóng)民參與式管理或向私人部門移交等實現(xiàn)方式，然而對其中政府（尤其是基層政府）職能部門在轉(zhuǎn)變職能提供公共服務(wù)方面并沒有提供太多的建議。在國內(nèi)，對于如何構(gòu)建合理有效的農(nóng)村基層水利服務(wù)管理模式研究還相對比較少。陳菁等［5］運用關(guān)系鏈理論和物權(quán)理論對農(nóng)村水利管理模式進行研究，提出農(nóng)村水利必須走政府扶持指導下農(nóng)民自主管理的道路。而韓東從公共服務(wù)社會化的視角對基層水利管理進行研究，指出參與式灌溉管理就是公共服務(wù)社會化在農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域的具體實踐，政府應(yīng)從公共服務(wù)的直接提供者變成公共服務(wù)提供的協(xié)調(diào)和監(jiān)管者［6］。在實踐上農(nóng)村基層水利管理模式多種多樣，但我國還沒有形成適合市場經(jīng)濟體制和農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營農(nóng)田水利基本公共服務(wù)制度，需要創(chuàng)新農(nóng)田水利公共服務(wù)的制度安排［7］。國內(nèi)外研究現(xiàn)狀表明，國內(nèi)外學者對基層水利管理中農(nóng)民參與形式、參與績效和水利公共服務(wù)提供方式做了多方面的探討，取得了豐富的研究成果，然而對于不同基層水利管理模式在提供水利公共服務(wù)上究竟有何利弊以及如何完善水利公共服務(wù)的組織模式都還沒有進行深入的分析研究。

我國正步入公共需求快速增長和深刻變化時期，但農(nóng)村公共服務(wù)供給卻遠遠不夠［8］。在農(nóng)村水利建設(shè)和管理方面，改革和健全農(nóng)村基層水利管理模式，提升農(nóng)村水利公共服務(wù)能力，已成為當前迫切需要解決的現(xiàn)實問題。因而，通過對現(xiàn)有農(nóng)村基層水利管理模式的現(xiàn)狀剖析和比較研究，來分析現(xiàn)有各種管理模式的利弊優(yōu)劣并找出其在管理上所存在的問題，最后提出針對性的政策建議，以期提高基層水利服務(wù)能力和管理效率，保障基層水利服務(wù)體系的良性運轉(zhuǎn)和效能發(fā)揮。

一、制度背景與模式演化

20世紀80年代以前，我國的農(nóng)村水利一直由農(nóng)村集體組織管理，縣級政府部門的農(nóng)業(yè)科技人員對農(nóng)田水利建設(shè)和灌溉管理進行業(yè)務(wù)指導。農(nóng)田水利建設(shè)經(jīng)費由上級部門專項撥付，日常經(jīng)費由集體組織支付，政府財政支出和農(nóng)村水利基層組織運行成本相對較低。在實行農(nóng)村改革和聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，廣大農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性大為提高。但是伴隨著土地承包到戶，原有農(nóng)村水利工程村集體管理模式與農(nóng)村分戶經(jīng)營模式已逐步不相適應(yīng)，集體行動能力的弱化，導致出現(xiàn)“集體”虛設(shè)和所有者主體“缺位”的現(xiàn)象，農(nóng)村水利建設(shè)和維護遭到忽視甚至無人管理的局面［9］。針對這一問題，1986年國務(wù)院召開農(nóng)村水利工作座談會，做出了加強農(nóng)村水利經(jīng)營管理工作的指示，并肯定不少地方創(chuàng)造性地設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的經(jīng)驗。同年國家勞動人事部、水利部聯(lián)合頒發(fā)了《基層水利水土保持管理服務(wù)機構(gòu)人員編制標準》，明確提出在增加農(nóng)田水利基本建設(shè)投入的同時，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站“作為縣水利局的派出機構(gòu)”，實行雙重領(lǐng)導、“以條為主”的管理體制，組建以農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為主要形式的基層水利服務(wù)和管理體系。

二、浙江省農(nóng)村基層水利管理模式現(xiàn)狀分析

浙江自然地理條件復雜多樣，各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大，同時由于歷史原因，農(nóng)村基層水利管理體系不斷演變，農(nóng)村基層水利管理模式呈現(xiàn)出多種類型。為全面深入了解農(nóng)村基層水利管理模式的現(xiàn)狀及其存在的問題，筆者在浙江省15個縣（市）展開實地調(diào)研。通過對實地調(diào)研情況的歸納總結(jié)，根據(jù)機構(gòu)設(shè)置形式的不同，將浙江省農(nóng)村基層水利管理模式劃分為以下三種類型。

（一）“水利站”模式

目前，浙江實行“水利站”的管理模式的主要有龍游、龍泉和仙居等地。在該模式下，縣市水利局設(shè)有水利總站，按流域并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃分設(shè)立流域水利站。水利站的經(jīng)濟收入主要來自政府財政撥款、水費收入提成和多種經(jīng)營收入，水利員人員編制屬事業(yè)編制。水利站作為縣級水行政主管部門派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)水利服務(wù)提供工作支持，實行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制。

（二）“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式

農(nóng)村稅費改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，浙江省大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站被撤銷，并入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）。目前，浙江省大部分地區(qū)的農(nóng)村基層水利組織歸屬“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）”（或“農(nóng)業(yè)辦公室”）管理，縣市水利局僅對基礎(chǔ)水利服務(wù)進行業(yè)務(wù)指導，實行“以塊為主，條塊結(jié)合”的管理模式。在該模式下，基層水利服務(wù)的人、財、物歸由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，人員編制屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制。

（三）“村級水利員”模式

“村級水利員”模式，即通過政府引導，以農(nóng)民為主體，組建農(nóng)村水利員隊伍，實行村級管理。這是近年來浙江省金華市實施的一種新型基層水利服務(wù)模式。在“村級水利員”管理模式中，村委會任命村委會成員或選聘村民擔任水利員，水利員在村委會領(lǐng)導和縣市水利部門業(yè)務(wù)指導下開展本村水利管理工作，水利員人數(shù)根據(jù)各行政村水利設(shè)施狀況、人口和具體水利管理任務(wù)等因素進行合理配置。市縣（區(qū)）兩級財政建立相應(yīng)的補助制度和專項資金，對農(nóng)村農(nóng)民水務(wù)員隊伍建設(shè)給予一定的資金補助。

三、浙江省農(nóng)村基層水利管理模式比較分析

對照比較上述三種浙江省基層水利管理模式，可以發(fā)現(xiàn)它們在機構(gòu)設(shè)置、職能界定、組織決策、技術(shù)支撐和經(jīng)費保障等方面存在著諸多差別，在管理實踐上也相應(yīng)各有利弊。

（一）機構(gòu)設(shè)置

但事實上，張三爺?shù)奈涔Ω砣瓕嵲跊]有半點關(guān)系。張三爺武功高強，尤擅輕功。我們之前也介紹過輕功高明的人，比如杜心五能一躍上墻，比如孫祿堂能徒步追車，但從流傳下來的故事來看，單論輕功的話，張三爺恐怕還在這二位之上。因為他在這方面的傳說實在是奇之又奇。

“水利站”模式沿襲傳統(tǒng)的農(nóng)村水利管理組織結(jié)構(gòu)，將基層水利服務(wù)站作為縣（市）水利行政部門（縣市水利局）派出機構(gòu)，由水利行政機構(gòu)直接管理。這種模式較為符合水資源和水利工程管理的流域性特點，水利站可以基于其管理客體的自然屬性和流域性特征來具體設(shè)置。而“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式將基層水利管理組織劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬機構(gòu)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，試圖通過涉農(nóng)資金和人員的整合來提高農(nóng)村基層水利服務(wù)水平，這在一定程度上實現(xiàn)了“精兵簡政，減員增效”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革目的?！按寮壦麊T”模式是一種農(nóng)民自主管理模式，它是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和水利行政管理部門指導下由村委會成員直接對水利設(shè)施和水資源進行自主管理，它可以在一定程度上發(fā)揮農(nóng)民自我管理的主體作用，解決農(nóng)村基層水利服務(wù)主體缺位問題。

（二）職能界定

“水利站”模式職能界定較為明確，水利員的職責由水利行政部門確定并負責監(jiān)督，基層管理人員能夠集中精力開展水利管理工作。而“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式將基層水利管理機構(gòu)界定為農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)部門，承擔水利以及相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)。然而在實踐中，其水利管理職能由于眾多農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的干擾而趨于弱化，水利員經(jīng)常被抽調(diào)去做其他非水利職能工作，造成工作精力分散，真正從事水利業(yè)務(wù)的工作相對減少?！按寮壦麊T”模式中，水利員專門負責公共水利設(shè)施的日常管理和維護、農(nóng)村節(jié)水和水資源保護、農(nóng)村水利突發(fā)事件應(yīng)急處理和匯報等工作。村級水利員的職能界定也較為明確，能夠較為有效地完成本村范圍內(nèi)的水利管理工作。

（三）組織決策

在“水利站”模式中，水利行政主管部門可以在流域范圍內(nèi)從全局利益出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展水資源利用的統(tǒng)一利用和協(xié)調(diào)管理、水利資源的統(tǒng)一配置以及防汛抗旱的統(tǒng)一指揮，同時由于水利設(shè)施對農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性支持作用也可以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與水利工作的積極性和主動性。在“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式中，水利員編制和考核上均有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接負責，水利組織管理工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排和指派。但縣市水利行政部門無法根據(jù)水利發(fā)展需要統(tǒng)一調(diào)整和配備人員，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利人員被當作機動力量使用，編制被其他部門人員擠占，甚至一些業(yè)務(wù)知識欠缺的人員被安排從事水利管理工作，農(nóng)村水利建設(shè)與管理的任務(wù)難以得到有效的落實?！八尽蹦Ｊ胶汀稗r(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式在一定程度上都存在面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和水利行政機構(gòu)的雙重領(lǐng)導問題，在管理決策上存在一定的沖突矛盾，容易造成任務(wù)沖突和責任不清。但相對而言，“水利站”模式中由于其管理人員職責明確，因而決策效率較高。“村級水利員”模式在決策上由村民參與自主決策，這種決策方式可以在一定程度上調(diào)動農(nóng)民自主管理的積極性，使得村級水利管理較為便利高效。

（四）技術(shù)支撐

“水利站”是由水利行政機構(gòu)設(shè)置，一般都配備較為齊全的專業(yè)性的水利建設(shè)設(shè)備；同時水利員由水利行政機構(gòu)選聘，一般都具有較為專業(yè)的水利建設(shè)和維護技術(shù)，可以為水利設(shè)施建設(shè)和維護提供必要的技術(shù)支撐。但同時他們一般都缺乏其他農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的技能，難以靈活機動地參與到其他相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中去。而在“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”中大多是一些從事綜合農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的人員，具備通用農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)（包括水利技術(shù)）技能，能夠完成農(nóng)田水利基本建設(shè)和維護任務(wù)。但不少農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）缺乏專業(yè)水利技術(shù)人才以及專業(yè)性的水利建設(shè)設(shè)備（如水平儀、經(jīng)緯儀等），難以應(yīng)對較為復雜技術(shù)性要求較高的水利建設(shè)和管理任務(wù)。“村級水利員”模式中，專業(yè)性技術(shù)設(shè)備更為缺乏，水利員只能從事一些簡單的技術(shù)要求不高的水利建設(shè)和維護，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)村對于水利發(fā)展的要求。

（五）經(jīng)費保障

在“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將涉農(nóng)資金進行整合使用，能夠在一定程度上發(fā)揮資金使用的規(guī)模效應(yīng)，但水利建設(shè)和維護資金卻經(jīng)常容易被占用，忽視了水利建設(shè)的基礎(chǔ)性作用?！八尽蹦Ｊ交灸鼙ＷC水利建設(shè)經(jīng)費的?？顚Ｓ茫藛T經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費難以得到充足的保障。一些縣市水利行政部門經(jīng)從財政撥款小農(nóng)水經(jīng)費中列支的水利人員工資只能維持基本工資，而業(yè)務(wù)經(jīng)費未列入財政預(yù)算，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的工作條件與設(shè)施較差，缺乏必要的水利設(shè)備，有的甚至無固定辦公場所。而“村級水利員”沒有人員編制，更缺乏經(jīng)費保障，水利建設(shè)和維護經(jīng)費基本依靠農(nóng)民自主解決，使得不少地方的“村級水利員”的設(shè)立流于形式。

四、結(jié)論與政策建議

通過對浙江省農(nóng)村基層水利管理模式現(xiàn)狀分析和管理模式比較研究可以發(fā)現(xiàn)，“水利站”模式能夠較好地滿足水利和水資源流域化管理的需要，其組織職能界定明確，決策效率較高，人員專業(yè)性強，經(jīng)費能夠做到?？顚Ｓ?，能夠集中力量完成技術(shù)要求較高的水利建設(shè)和維護管理工作。但水利站的人員經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費常常得不到足夠的保障，人員使用上也缺乏一定的機動性。而“農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心”模式通過涉農(nóng)資金的整合運用和人員整合利用來提高資金的使用效率和政府機構(gòu)的工作效率，能夠靈活機動地使用涉農(nóng)資金和涉農(nóng)技術(shù)人員。但其水利員職能界定模糊，工作精力分散，難以完成專業(yè)性技術(shù)要求較高的水利建設(shè)和管理任務(wù)?！按寮壦麊T”模式作為基層水利管理的創(chuàng)新模式，它在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民參與水利自主管理的積極主動性，但其缺乏足夠經(jīng)費保障和專業(yè)設(shè)備，人員技術(shù)能力也較弱，難以進行較大規(guī)模的和技術(shù)要求較高的水利項目建設(shè)，目前還只能作為基層政府進行水利管理的輔助和補充。

基于農(nóng)村基層水利管理組織在提供公共服務(wù)上所具有公益性、流域性和專業(yè)性特征，為健全農(nóng)村基層水利服務(wù)組織體系，全面提高基層水利服務(wù)能力，本文提出以下幾點政策建議：a）在機構(gòu)設(shè)置上，建議以水利站為主體，推行“縣（市）鄉(xiāng)共管，以縣（市）為主”的管理體制。鑒于農(nóng)村水利的流域性特點，縣市水利部門應(yīng)以整合水利服務(wù)資源和提高服務(wù)能力為目標，按流域分片設(shè)立水利服務(wù)中心站。b）在職能界定上，將水利站作為縣（市）水行政管理部門的延伸，明確水利員具體崗位職責，做好專業(yè)性基礎(chǔ)性水利建管工作，為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供公益性的水利服務(wù)。c）在組織決策上，由縣（市）級水行政主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實施垂直領(lǐng)導，并負責人員配置與物資調(diào)撥，同時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)部門做好業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持配合下以流域為基礎(chǔ)開展水資源統(tǒng)一管理和水利工程的建設(shè)。d）培養(yǎng)和引進“一專多能”的水利建設(shè)和管理人才，以農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)為基礎(chǔ)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供專門性的水利技術(shù)支持。e）加強監(jiān)管切實保障水利建設(shè)經(jīng)費的?？顚Ｓ茫訌姽藏斦β男泄嫘月毮艿幕鶎铀M織的經(jīng)費保障力度，將人員經(jīng)費與辦公經(jīng)費納入縣級財政負擔，保障基層水利管理組織的健康可持續(xù)運行。

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Study on RuraI Grass-Roots Water Conservancy Management Mode in Zhejiang

MA Yong-xi1a，b，SHEN Man-hong1b，WANG Juan-li2，WANG Yao3
（1.Zhejiang Sci-Tech University，a.School of Economics and Management；b.Research Center for Eco-civilization，Hangzhou 310018，China；2.School of Economics and Management，Zhejiang University of Water Resources and Electric Power，Hangzhou 310018，China；3.School of Management，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China）

To improve public service ability of rural water conservancy and boost grass-roots water conservancy organization and management efficiency，it's urgent to reform and perfect rural grass-roots water conservancy management mode.Through field research in Zhejiang Province，rural grass-roots water conservancy management mode in Zhejiang province is divided into three modes according to different institutional setting forms：“water conservancy station”mode，“comprehensive agricultural service center”mode and“village water conservancy guard”mode.The advantages and disadvantages of the three modes are comparatively studied from the aspects of institutional settings，scope of functions，organizational decision-making，technical support and financial security.Finally，this paper puts forward some policy recommendations：to regard water conservancy station as the extension of county（city）water administrative department；to carry out the management system of“joint management by the county（city）and dominance by the county（city）”；to cultivator and introduce water conservancy construction and management personnel good at many things and expert in one；to enhance fund guarantee force of public finance on grass-roots water conservancy organizations.

Zhejiang province；water conservancy management；management mode；public service；comparative study

D616

A

（責任編輯：陳和榜）

1673-3851（2014）03-0183-05

2013-12-03

國家社科基金項目（13CGL093）

馬永喜（1977-），男，河南信陽人，講師，管理學博士，主要從事水資源管理等方面的研究。