姬昱昕

(四川大學(xué) 外國語學(xué)院，成都 610064)

美國是一個(gè)移民國家，美國的移民政策經(jīng)歷了“自由移民時(shí)代”和“限制移民時(shí)代”兩個(gè)階段。從1607年第一批歐洲移民登陸北美大陸一直到19世紀(jì)末，這段時(shí)期稱為“自由移民時(shí)代”，美國對(duì)外國移民基本不加限制。1882年共和黨參議員約翰·米勒提交了一個(gè)排華性法案，認(rèn)為華人勞工的進(jìn)入降低了本地勞動(dòng)者的薪酬，國會(huì)審議并通過了這個(gè)法案，成為美國歷史上第一個(gè)以國籍或種族禁止某類移民入境的聯(lián)邦法案，自此美國進(jìn)入“限制移民時(shí)代”。隨著美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外國移民的不斷涌入，美國政府越發(fā)重視移民問題，不斷出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)移民數(shù)量加以控制。而非法移民問題正是在此背景下產(chǎn)生的，自20世紀(jì)60年代以來這一問題越發(fā)突出，逐漸成為美國各屆政府施政的重點(diǎn)之一。美國政府主要從“外部”和“內(nèi)部”兩方面來治理非法移民。外部治理是指通過邊境控制防范非法移民進(jìn)入；內(nèi)部治理主要包括遣返、移民合法化等方案。其中，以“抑制”為導(dǎo)向的邊境控制和遣返政策雖然耗費(fèi)大量資源但進(jìn)展緩慢，而以“鼓勵(lì)”為導(dǎo)向的非法移民合法化政策既能提供一條成為美國公民的合法通道，也能滿足美國對(duì)人才和勞動(dòng)力的需求，因此歷屆美國政府均做出了嘗試和努力。

一、非法移民產(chǎn)生的原因

盡管美國政府采取了一系列嚴(yán)厲措施防范和治理非法移民，但非法移民卻 “禁而不止”，造成這一結(jié)果的原因可以從以下兩方面來分析。

勞動(dòng)力的供需關(guān)系?！巴评碚摗笔欠治龇欠ㄒ泼癞a(chǎn)生原因的重要理論，美國需要大量勞動(dòng)力的“拉力”和非法移民渴望改善生活狀況的“推力”共同推動(dòng)了非法移民的增長。以墨西哥移民為例，“20 世紀(jì) 80 年代初，美國非法移民人數(shù) 400-900 萬，來自拉美地區(qū)的約占 75%，其中絕大多數(shù)是墨西哥人?！盵1]造成這一結(jié)果的原因除了地緣優(yōu)勢(shì)之外，兩國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利方面的差距是眾多墨西哥非法移民鋌而走險(xiǎn)的原因。雖然美國政府出臺(tái)了很多政策限制非法移民進(jìn)入美國，但這種“推力”并未因政府的限制而減弱。與此同時(shí)，較低的工資要求也使得他們成為雇主青睞的對(duì)象，尤其對(duì)于農(nóng)場(chǎng)主而言，本國較高的人力成本使得他們不得不轉(zhuǎn)向非法移民勞動(dòng)力市場(chǎng)。

再次移民成本降低。移民網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為在遷移過程中，遷入地與遷出地之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)一旦形成，就會(huì)引發(fā)更大規(guī)模的人口遷移。[2]也就是說，移民網(wǎng)絡(luò)的形成相當(dāng)于一種資源鏈的形成，可以為后來者的遷移提供良好的基礎(chǔ)，從而使遷移網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。以墨西哥移民為例，他們的移民過程一般是通過親屬網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來策劃安排的，他們的一個(gè)重要特點(diǎn)是在美國的地理分布集中?！澳鞲缫泼裰械?0%-70%集中分布在西南地區(qū)的六個(gè)州:加州約250-300萬；德州約200-250萬；伊利諾伊州有25-30萬；科羅拉多州有15-20萬；亞利桑那州有9-10萬；新墨西哥州有6-9萬。”[3]今天一半以上的墨西哥移民住在美國西南部，并且這種地理分布上的集中有增無減，其中最重要的原因就是移民網(wǎng)絡(luò)理論下非法移民再次移民的成本降低。

二、非法移民合法化的必要性

以“抑制”為導(dǎo)向的政策無法徹底解決非法移民問題。從《1986年移民改革與控制法》到《1996年非法移民改革與移民責(zé)任法》，再到布什和奧巴馬政府不斷加強(qiáng)的邊境執(zhí)法和境內(nèi)遣返，都無法徹底解決非法移民問題。2008年，因遣返計(jì)劃約有43000名外國人被拘捕；2011年，美國共遣返約39.6萬名非法移民，創(chuàng)下了移民與海關(guān)執(zhí)法局成立以來的歷史最高紀(jì)錄。[4]117-118雖然自“2007年以來，美國非法移民數(shù)量有一定程度的減少，從1240萬人下降到2010年的1120萬人，但與2000年的840萬人相比仍處于凈增長狀態(tài)”。[4]115-116因此，為非法移民提供一條成為美國公民的通道，是美國政府不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，非法移民合法化之后能夠?yàn)槊绹慕?jīng)濟(jì)、財(cái)政和社會(huì)安定帶來益處。

在經(jīng)濟(jì)方面，能夠擴(kuò)充勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上文的推拉理論中的“拉力”已經(jīng)說明了美國農(nóng)場(chǎng)主對(duì)非法移民的需求。事實(shí)上，非法移民對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)還遠(yuǎn)不止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面。以墨西哥非法移民為例，目前約有“13.3%的墨西哥移民仍在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域工作，36.2%的人從事第二產(chǎn)業(yè)的工作，50.5%從事服務(wù)業(yè)”。[5]這些非法移民拿著相對(duì)低廉的工資，支撐著美國勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而將更多的高素質(zhì)人才解放出來，從事高經(jīng)濟(jì)附加值產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。在財(cái)政方面，非法移民合法化之后，非法移民群體的收入從“灰色地帶”進(jìn)入正常稅收體系，數(shù)量龐大的非法移民將會(huì)帶來可觀的財(cái)政收入。在社會(huì)安全方面，“9·11事件”之后，美國開始加強(qiáng)對(duì)非法移民的防范和控制。非法移民合法化能夠?qū)⒎欠ㄒ泼竦膫€(gè)人信息曝光在政府的合理監(jiān)控范圍之內(nèi)，為防范恐怖事件提供一定幫助。

三、《夢(mèng)想法案》代表了未來非法移民合法化的出路

(一)美國非法移民合法化政策變遷

美國政府曾提出過很多關(guān)于非法移民合法化的政策。其中影響最深遠(yuǎn)的是《1986年移民改革與控制法》中的“大赦”①政策，該政策規(guī)定：(1)給予在1972 年 1月 1 日前進(jìn)入美國并一直生活在美國境內(nèi)的合法或非法入境者永久居留權(quán)；(2)在 1982 年 1 月 1 日前進(jìn)入美國境內(nèi)并一直居住在美國的持有非法移民臨時(shí)居住證的移民者，18 個(gè)月以后，如果移民者能證明其擁有基本的英語能力，并對(duì)美國歷史和美國政府有初步的了解，又或者能證明其曾經(jīng)進(jìn)修過上述課程，即可以申請(qǐng)永久居留權(quán)；(3)在 1982 年 1 月 1 日前進(jìn)入美國境內(nèi)并一直居住在美國的古巴和墨西哥難民可以申請(qǐng)永久居留權(quán)。[6]23-24該政策實(shí)施后非法移民的數(shù)量在短期內(nèi)減少了，但從長期來看非法移民數(shù)量并沒有得到控制，且引起了非法移民對(duì)下一次“大赦”的期待，激起了美國社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。

在此背景下，1994年加利福尼亞州通過了“187法案”(California Proposition 187)，禁止非法移民使用教育和醫(yī)療資源。“9·11”事件之后，美國上下對(duì)移民特別是非法移民多持抵制態(tài)度，但這并沒有阻止非法移民合法化相關(guān)政策推進(jìn)的步伐。參議院在2006年通過了《全面移民改革法》，允許在美國居住5年及以上的非法移民繼續(xù)停留和工作，最終可申請(qǐng)成為美國公民，但必須滿足一定條件。該法案在2007年被重新修訂，但參眾兩院未取得一致意見最終該法案并未實(shí)施。而從2001年就被提出的《夢(mèng)想法案》②則在挫敗中不斷前進(jìn)。2007年小布什重提《夢(mèng)想法案》，遭到參議院否決；奧巴馬上臺(tái)之后積極推進(jìn)《夢(mèng)想法案》，于2009年在眾議院提出，并在2010年獲得通過，但卻遭到參議院否決。2012年，奧巴馬政府繞開參眾兩院，宣布符合以下條件的年輕人不再遣返：年齡不得超過30歲，并在13歲之前就來到美國，在美國連續(xù)居住5年以上，正在上學(xué)或已取得高中以上文憑，或在美軍中服過役，這些非法移民還必須沒有受到過重罪起訴或多次輕罪起訴，不被認(rèn)為對(duì)國家安全或公共安全構(gòu)成威脅。自此，《夢(mèng)想法案》邁出了實(shí)質(zhì)性一步。

(二)對(duì)比分析《夢(mèng)想法案》和1986年“大赦”

美國聯(lián)邦政府頒布的非法移民合法化政策，真正付諸實(shí)踐并帶來現(xiàn)實(shí)影響的只有1986年“大赦”和《夢(mèng)想法案》，從合法化思路，受益對(duì)象以及對(duì)美國文化的沖擊三方面對(duì)比分析這兩項(xiàng)政策，可以看出《夢(mèng)想法案》代表了未來非法移民合法化的出路。

合法化思路。首先，“大赦”政策只以年限作為篩選條件，一刀切地將符合條件的非法移民全部合法化；而《夢(mèng)想法案》則是根據(jù)實(shí)際情況選擇符合條件的特定對(duì)象。從范圍上而言，《夢(mèng)想法案》比“大赦”政策要小，也更為謹(jǐn)慎。其次，從合法化策略上而言，《夢(mèng)想法案》更為科學(xué)?！按笊狻闭咂谕麑⑺蟹欠ㄒ泼窈戏ɑ螅ㄟ^嚴(yán)格的邊境控制防止新的非法移民產(chǎn)生，從而一勞永逸地解決非法移民問題，但結(jié)果卻事與愿違；而《夢(mèng)想法案》則循序漸進(jìn)，非法移民能否最終取得美國公民資格，除了滿足時(shí)間條件之外，更取決于他們?cè)谖磥硪欢螘r(shí)間的持續(xù)表現(xiàn)。最后，在遴選條件上“大赦”要求非法移民提供歷史材料證明其滿足規(guī)定的時(shí)間要求，由于歷史事實(shí)很難逐一核對(duì)，造成了在實(shí)際執(zhí)行過程中的腐敗和欺詐現(xiàn)象；而《夢(mèng)想法案》要求非法移民滿足未來要求，欺詐可能性較低。在降低鑒定成本的同時(shí)，也有利于非法移民獲得合法身份后更好地融入美國社會(huì)。

受益對(duì)象。從受益對(duì)象數(shù)量而言，“大赦”政策頒布時(shí)“受益的非法移民數(shù)量約為300萬”[7]，而《夢(mèng)想法案》的受益對(duì)象數(shù)量只有80萬[8]，并且還取決于這些人今后的表現(xiàn)是否能夠?yàn)樽约籂幦〉匠蔀槊绹竦馁Y格。不僅如此，“大赦”對(duì)非法移民的處理方式和處理態(tài)度，給更多的非法移民以期望，造成越來越多的非法移民涌入美國，期待下一次“大赦”。從受益對(duì)象年齡結(jié)構(gòu)上而言，“大赦”的受益對(duì)象多為青壯年勞動(dòng)力，文化層次較低，這些人定居美國之后會(huì)通過直系親屬簽證和合法移民相關(guān)政策，將更多的低素質(zhì)移民帶入美國；《夢(mèng)想法案》的受益對(duì)象多為青少年，從小在美國接收教育，整體素質(zhì)更優(yōu)秀，而且法案規(guī)定他們?cè)谙喈?dāng)長的時(shí)間內(nèi)不能為親屬申請(qǐng)合法身份。

對(duì)美國文化的沖擊。文化多樣性是美國引以為豪的宣傳標(biāo)語，但本質(zhì)上還是要以白人文化作為主導(dǎo)。不斷增加的非法移民持續(xù)沖擊著美國的主體文化，他們的美國化速度和程度決定了對(duì)美國文化的沖擊程度。美國著名學(xué)者塞繆爾·亨廷頓名噪一時(shí)的《文明的沖突與世界秩序的重建》和《我們是誰？——美國國家特性面臨的挑戰(zhàn)》所提出的困惑和質(zhì)疑,實(shí)際上折射出美國人內(nèi)心深處對(duì)于美國社會(huì)正在呈現(xiàn)的文化碎片現(xiàn)象的擔(dān)憂。通過“大赦”政策合法化的非法移民美國化程度比《夢(mèng)想法案》的受益對(duì)象要低很多。以墨西哥非法移民為例，移民網(wǎng)絡(luò)理論已經(jīng)說明他們會(huì)以集聚的方式生活，這樣他們就能夠保留自己原來的語言、飲食和生活習(xí)慣，同時(shí)由于這些人的價(jià)值觀和生活方式相對(duì)固化，改變起來相對(duì)困難，因此美國化的進(jìn)程自然非常緩慢。而《夢(mèng)想法案》的受益對(duì)象多是青少年，他們從小在美國接受教育，或者就出生在美國，剖去“非法移民”身份的外衣，他們本質(zhì)上就是美國人，因此甚至可以說這些人不存在所謂的美國化問題，對(duì)美國文化的沖擊相對(duì)小很多。

四、《夢(mèng)想法案》的實(shí)施建議

雖然《夢(mèng)想法案》代表了美國未來非法移民治理的方向，但該法案從2001年提出到奧巴馬政府邁出實(shí)質(zhì)性一步，經(jīng)歷了很多挫折和爭議，從另一個(gè)側(cè)面證明了該法案本身仍可繼續(xù)完善。對(duì)于《夢(mèng)想法案》的政策制定和實(shí)際執(zhí)行，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

作為綜合移民改革的一部分。盡管《夢(mèng)想法案》作為單個(gè)法案取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但從本質(zhì)上而言，這只是非法移民治理的一種策略，脫離了其他政策的協(xié)同配合，《夢(mèng)想法案》也很難走到最后。包括嚴(yán)格邊境控制和雇主制裁的全面改革法案對(duì)實(shí)現(xiàn)非法移民中青少年的合法化是至關(guān)重要的。參眾兩院遲遲未對(duì)《夢(mèng)想法案》達(dá)成一致性意見，如果《夢(mèng)想法案》仍作為單一法案提交，很難避免再遭挫敗的厄運(yùn)。但美國政府和美國民眾在移民改革上至少達(dá)成了一個(gè)共識(shí)：改革勢(shì)在必行。如果將《夢(mèng)想法案》作為綜合移民改革中的一部分，那么立法者在考慮時(shí)就會(huì)更加慎重。

基于州層面推廣。盡管非法移民從本質(zhì)上來說是聯(lián)邦層面的問題，但各州的非法移民數(shù)量、財(cái)政狀況及對(duì)待非法移民的態(tài)度差異較大，基于各州的實(shí)際情況來推行可以讓《夢(mèng)想法案》的推行阻力更小，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)也能取得更好的效果。盡管在最普遍意義上，州的法律只能夠完成聯(lián)邦層面《夢(mèng)想法案》的部分任務(wù)，但是正如雷爾州長所說，也并不意味著各州非得等到聯(lián)邦的《夢(mèng)想法案》出臺(tái)，各州可以基于自身的財(cái)政情況制定符合各州利益的非法移民治理策略。[9]

嚴(yán)格執(zhí)法。一方面，“大赦”政策失敗的原因之一就是邊境執(zhí)法的腐敗和非法移民的欺詐?！耙泼窬窒聦俚倪叿姥策夑?duì)常常收受蛇頭和非法入境者的賄賂，故意為非法移民放行。隨著偽造證件技術(shù)的完善，巡邏隊(duì)越來越難以判別證件的真假，而移民局并沒有提供專門的證件檢測(cè)工具，巡邏隊(duì)面對(duì)大批混雜在合法移民中的非法入境者也就無能為力了”。[6]32因此，《夢(mèng)想法案》在實(shí)施過程中應(yīng)吸取教訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕腐敗和欺詐。另一方面，政府應(yīng)改變?cè)谝泼駟栴}上的曖昧態(tài)度，減少政策執(zhí)行過程中的搖擺?！懊绹环矫媸芑萦诖罅糠欠畠r(jià)的勞動(dòng)力，一方面卻假惺惺的要驅(qū)逐他們”[10]，如果說美國歷次移民政策中有什么共同點(diǎn)的話，那就是虛偽。政府政策應(yīng)堅(jiān)持連貫性，減少和杜絕在執(zhí)行過程中的搖擺。

奧巴馬從2008年競(jìng)選開始，就承諾出臺(tái)一部新的移民法來應(yīng)對(duì)美國的移民問題。他上臺(tái)之后，積極推進(jìn)新的移民法出臺(tái)，宣布符合條件的年輕人不再遣返，將《夢(mèng)想法案》提上議程。雖然《夢(mèng)想法案》代表了美國未來非法移民合法化的思路和方向，但美國國情的復(fù)雜性和政府、民間對(duì)合法化政策態(tài)度的差異，注定《夢(mèng)想法案》的實(shí)施依然任重道遠(yuǎn)，非法移民實(shí)現(xiàn)他們的 “美國夢(mèng)”和“美國人夢(mèng)”仍有很長的路要走。

注釋：

①《1986年移民改革與控制法》中的合法化政策，給予符合條件的非法移民永久居留權(quán)。

②全稱是“The Development, Relief, and Education for Alien Minors Act”，即《少數(shù)族裔移民的發(fā)展、解救和教育法案》，因首字母組合“Dream”而得名。

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