魏繼華

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450046)

“權(quán)利保障與權(quán)力制約是我們社會(huì)法律追求的兩大重要目標(biāo)，并將成為人類社會(huì)發(fā)展與法律制度文明中的永恒主題?！盵1]現(xiàn)代法治國(guó)家是以“保障公民權(quán)利，限制國(guó)家權(quán)力”為核心構(gòu)筑的。公民的權(quán)利即私權(quán)利，是相對(duì)于國(guó)家權(quán)力，即公權(quán)力而言的。公法產(chǎn)生與發(fā)展的初衷就是限制和規(guī)范國(guó)家公權(quán)力的行使，以達(dá)到保護(hù)公民私權(quán)利的目的?！肮駲?quán)利是國(guó)家權(quán)力的源泉，是國(guó)家權(quán)力的目的和界限，只有權(quán)利成為目的，權(quán)力成為手段的地方，才可能有法治?！盵2]《治安管理處罰法》，是一部與百姓生活休戚相關(guān)的重要的部門法，是憲法的重要實(shí)施法，對(duì)公民私權(quán)利的保障程度直接影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定程度。該法在立法方面有關(guān)公權(quán)力制約與私權(quán)利保障的有效規(guī)制，成了判斷該法立法成敗的關(guān)鍵因素。因此，探究《治安管理處罰法》中的私權(quán)利保障問(wèn)題對(duì)如何適用和完善這部法律有著重要的意義。

一、私權(quán)利保障在立法宗旨和原則中的體現(xiàn)

立法宗旨是立法者在立法時(shí)所應(yīng)堅(jiān)持的基本指導(dǎo)思想。一定程度上說(shuō)，立法宗旨對(duì)立法內(nèi)容起著重要的指導(dǎo)作用，有什么樣的立法宗旨就會(huì)有什么樣的立法內(nèi)容與之相適應(yīng)。立法宗旨和基本原則在一部法的總則部分占據(jù)主要內(nèi)容，對(duì)整個(gè)立法內(nèi)容的規(guī)范起著導(dǎo)向作用。立法宗旨體現(xiàn)著一部法律的價(jià)值取向與目標(biāo)，具體來(lái)講，它主要包括法的自由價(jià)值、法的平等價(jià)值、法的秩序價(jià)值和法的正義價(jià)值等。“法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序。”[3]“一個(gè)法律制度若不能滿足正義的要求，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，它就無(wú)力為政治實(shí)體提供秩序與和平?！盵3]“秩序就是法律的最低或基本的價(jià)值，正義就是法律的最高或終極價(jià)值?！盵3]《治安管理處罰法》涉及到的雙方當(dāng)事人為：一方是行政主體，另一方是行政相對(duì)人。具體為：一方是公安機(jī)關(guān)，另一方是受治安處罰的行政相對(duì)人。立法對(duì)二者關(guān)系的調(diào)整就能十分明確地反映出立法者的價(jià)值取向。但就治安處罰而論，處罰本身是對(duì)公民私權(quán)利和自由進(jìn)行的一種限制和剝奪，而追求自由是人類永恒的主題，“自由是對(duì)束縛、限制、強(qiáng)制的擺脫，是一種無(wú)限。而秩序恰恰是一種限制?！盵4]行政相對(duì)人私權(quán)利與行政主體公權(quán)力的沖突也是“自由”與“秩序”在價(jià)值取向上尋求平衡的反映。如何配置二者的關(guān)系便是本法的一個(gè)中心問(wèn)題。《治安管理處罰法》的立法宗旨和原則部分也具體體現(xiàn)了這樣的問(wèn)題。具體為：

(一)私權(quán)利保障在立法宗旨中的體現(xiàn)

《治安管理處罰法》在總則的第一條旗幟鮮明地宣示了該法的立法宗旨，就是保障公民的合法權(quán)益，這是該法的最終目的，也是該法的根本目的。第一條明確規(guī)定:“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定本法?！痹摲ǖ谝粭l所宣示的立法目的有以下兩個(gè)方面內(nèi)容：一方面，該法立法的直接目的是規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，防止其濫用職權(quán)；另一方面，該法立法的最終目的是維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從該法的立法宗旨而言，立法者采納了行政法上羅豪才平衡論的觀點(diǎn)，將規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)與切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，從而達(dá)到更好地“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的最終目的。該法對(duì)立法宗旨的規(guī)定所體現(xiàn)的立法理念有了實(shí)質(zhì)性的突破。這一結(jié)論通過(guò)對(duì)比可以一目了然。該法先前的1994年頒布的《治安管理處罰條例》的立法宗旨是這樣規(guī)定的:“為加強(qiáng)治安管理，維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全，保護(hù)公民的合法權(quán)益，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行”，該條例的立法宗旨將“保護(hù)公民的合法權(quán)益”與“保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行”并列規(guī)定，此規(guī)定有淡化保障公民私權(quán)利的效果，從而導(dǎo)致實(shí)踐中人們往往將保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行實(shí)際置于保護(hù)公民私權(quán)利之上。該條例立法宗旨中雖然也確立了“保護(hù)公民的合法權(quán)益”的立法宗旨，但它沒(méi)有規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)的規(guī)定，防止不了警察濫用職權(quán)。因而，要達(dá)到保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的最終目的也是難以實(shí)現(xiàn)的。

換言之，《治安管理處罰法》的立法宗旨旗幟鮮明地確立了“權(quán)利本位”的立法理念，徹底改變了原來(lái)處罰條例的“權(quán)力本位”的立法理念。

(二)私權(quán)利保障在立法原則中的體現(xiàn)

立法宗旨決定了立法原則。立法原則體現(xiàn)著《治安管理處罰法》的根本價(jià)值，是作為一種行政法治精神貫徹于整個(gè)治安管理處罰的全過(guò)程，同時(shí)它又通過(guò)具體的法律條文滲透于每一個(gè)法律規(guī)范之中。立法原則具有指導(dǎo)、約束、補(bǔ)充和解釋該法的功能。同時(shí)，立法原則作為基本準(zhǔn)則，對(duì)于準(zhǔn)確理解和適用治安管理處罰，具有十分重要的意義。

《治安管理處罰法》在原《治安管理處罰條例》《行政處罰法》等法有關(guān)立法原則方面的基礎(chǔ)上，繼承、發(fā)展、豐富了保障公民私權(quán)利的內(nèi)容。如《治安管理處罰法》第五條：“治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)。辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則?！北緱l是關(guān)于《治安管理處罰法》的基本原則的規(guī)定。具體而言，有以下四條基本原則，即過(guò)罰相當(dāng)原則、處罰公開(kāi)與公正原則、尊重和保障人權(quán)、保護(hù)公民人格尊嚴(yán)的原則以及堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則。除繼續(xù)沿襲原來(lái)《治安管理處罰條例》中僅有的一項(xiàng)原則，即第四條“公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理的人，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則”的規(guī)定以外，該法其他三項(xiàng)原則為新增加的原則。該法注重吸收了《行政處罰法》的相關(guān)內(nèi)容，如過(guò)罰相當(dāng)原則、處罰公開(kāi)與公正原則都是《行政處罰法》首先規(guī)定的，《行政處罰法》第四條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”《治安管理處罰法》中的立法原則是對(duì)《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定的繼承，是現(xiàn)代法治原則的要求，也體現(xiàn)了法治的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和公平性。治安管理處罰是具有強(qiáng)制性質(zhì)的制裁手段，因此，在適用治安管理處罰時(shí)，必須慎重、公平，畸輕畸重的處罰都不能達(dá)到良好的執(zhí)法目的。

此外，《治安管理處罰法》把“尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)”作為一條基本原則加以規(guī)定，有特別重要的意義。在治安案件辦理中尊重和保障人權(quán)具體包括兩個(gè)方面：一是保障守法公民的合法權(quán)益，如在扣押財(cái)物作為證據(jù)時(shí)，不得扣押屬于他人合法財(cái)產(chǎn)的物品；二是保障違反治安管理行為人的合法權(quán)益，如個(gè)人隱私，不得打罵、侮辱違反治安管理行為人等。

總之，該法與原《治安管理處罰條例》相比，新增加的三方面的基本原則，既是對(duì)公安機(jī)關(guān)及其警察行使治安管理處罰權(quán)“公權(quán)力”的規(guī)范和限制，又是對(duì)公安機(jī)關(guān)及其警察在行使治安管理處罰權(quán)時(shí)對(duì)公民私權(quán)利保障的法治要求。

二、私權(quán)利保障在具體條文和主要內(nèi)容中的體現(xiàn)

立法理念決定了立法目的和立法原則，立法目的和立法原則又決定了該法具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定。即具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定是立法宗旨和立法原則的具體化。任何具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定都必須以立法宗旨和立法原則為基礎(chǔ)，立法宗旨和立法原則也必須通過(guò)具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定來(lái)體現(xiàn)，兩者之間具有互相依存的內(nèi)在聯(lián)系。《治安管理處罰法》對(duì)私權(quán)利保障在具體條文和主要內(nèi)容中的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)、保護(hù)公民私權(quán)利這兩大方面。具體表現(xiàn)為：

(一)規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)

“行政法的各項(xiàng)制度都是圍繞行政權(quán)力的制約”[5]而進(jìn)行的?！霸谒袊?guó)家權(quán)力中，行政權(quán)力是最桀驁不馴的，它是唯一不需要借助程序就能行使的權(quán)力，有著極大的隨意性和廣闊的空間?！盵6]那么，對(duì)行政權(quán)力的制約就顯得十分合理且必要?！靶姓ǖ淖畛跄康木褪且ＷC政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民?！盵7]在行政權(quán)的設(shè)定上，要根據(jù)公民的需要框定行政權(quán)的范圍。“行政權(quán)既不能太大也不能太小。太大，會(huì)限制個(gè)人的自由空間；太小，不足以保障公民權(quán)利?！盵8]238“國(guó)家權(quán)力既是個(gè)人權(quán)利的保護(hù)神，又是個(gè)人權(quán)利的最大最危險(xiǎn)的侵害者?！盵9]在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)是保障權(quán)利和自由必不可少的力量，但為了切實(shí)保障權(quán)利和自由又必須對(duì)行政權(quán)實(shí)施控制。如何將二者之間的關(guān)系調(diào)整在合適的范圍內(nèi)，就必須在二者之間尋找合理的平衡點(diǎn)，《治安管理處罰法》立法時(shí)特別注意了對(duì)二者關(guān)系的調(diào)整，在規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)方面做出了一些針對(duì)性的規(guī)定。該法規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)的規(guī)定不僅體現(xiàn)在總則部分，而且體現(xiàn)在具體條文和具體內(nèi)容上。該法在賦予公安機(jī)關(guān)及其警察治安管理處罰權(quán)的同時(shí)，又從不同側(cè)面加強(qiáng)了對(duì)該權(quán)力較為充分地限制。主要表現(xiàn)在規(guī)制自由裁量權(quán)、程序和執(zhí)法監(jiān)督等方面，較為全方位地規(guī)制了公權(quán)力，從而達(dá)到保護(hù)公民私權(quán)利的目的。具體如下：

1.規(guī)制行政自由裁量權(quán)

“一部行政法的歷史，就是圍繞強(qiáng)化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長(zhǎng)或互相結(jié)合的歷史”[10]。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法的核心問(wèn)題，它猶如一把“雙刃劍”，用得好，能夠?qū)崿F(xiàn)法律正義；用得不好，會(huì)極大地侵害公民的私權(quán)利。《治安管理處罰法》賦予公安機(jī)關(guān)及其警察的治安管理處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，是行政自由裁量權(quán)中極易濫用的職權(quán)，也是公民私權(quán)利容易遭受侵犯的領(lǐng)域。所以,應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)記孟德斯鳩給予的誡訓(xùn)：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止?！盵11]對(duì)自由裁量權(quán)缺乏必要的監(jiān)督極可能導(dǎo)致專制,正如歷史學(xué)家阿克頓勛爵所說(shuō)：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地腐敗?！盵12]立法控制是防止自由裁量權(quán)被濫用的最根本手段，是防止治安管理處罰權(quán)濫用和防止公民私權(quán)利受到侵犯的制度保證。

《治安管理處罰法》在規(guī)定處罰的罰款幅度和拘留處罰天數(shù)等規(guī)定方面,注重縮小自由裁量權(quán)的范圍和幅度。

第一，拘留處罰幅度的規(guī)定。原《治安管理處罰條例》對(duì)拘留的處罰幅度規(guī)定跨度比較大：一日以上十五日以下。公安機(jī)關(guān)及其警察的自由裁量權(quán)就較大，執(zhí)法中隨意性較強(qiáng)。《治安管理處罰法》則把拘留處罰的幅度調(diào)整為一日以上五日以下，五日以上十日以下，十日以上十五日以下三個(gè)拘留處罰幅度，縮小了公安機(jī)關(guān)及其警察的自由裁量權(quán)，壓縮了治安管理處罰權(quán)濫用的空間，同時(shí)也避免了執(zhí)法中的隨意性。

第二，罰款處罰幅度的規(guī)定。原《治安管理處罰條例》對(duì)罰款處罰的規(guī)定，罰款的最高限額除涉及賭博、淫穢物品、罌粟等毒品原植物處罰為三千元以下、賣淫嫖娼等處罰為五千元以下外罰款的數(shù)額一般為二百元以下。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活水平的提高，二百元的罰款已遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到懲戒的作用。因此，《治安管理處罰法》提高了罰款的數(shù)額，并細(xì)化了罰款的幅度。該法明確規(guī)定，違反本法的相關(guān)規(guī)定，罰款分別為二百元以下、二百元至五百元、五百元至一千元的三個(gè)罰款幅度，縮小了自由裁量權(quán)，壓縮了自由裁量權(quán)濫用的空間。

第三，詢問(wèn)查證的時(shí)間規(guī)定。《治安管理處罰法》與原《治安管理處罰條例》相比，詢問(wèn)查證的時(shí)間從原來(lái)的一般12小時(shí)縮短為8小時(shí)。

第四，拘留合并執(zhí)行的規(guī)定。《治安管理處理法》規(guī)定，違反治安管理行為人有兩種以上違反治安管理的行為，行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長(zhǎng)不得超過(guò)二十日。這是對(duì)以往條例在拘留合并執(zhí)行處罰沒(méi)有上限規(guī)定方面的重大突破。所以，該法的上述規(guī)定，有效地規(guī)制了警察的自由裁量權(quán)，保護(hù)了公民的私權(quán)利。

2.規(guī)范程序的設(shè)置

《治安管理處罰法》對(duì)公安機(jī)關(guān)及其警察的治安管理處罰權(quán)的規(guī)制，不僅在實(shí)體方面體現(xiàn)得淋漓盡致，而且更多地表現(xiàn)在程序的設(shè)置上。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政立法，重實(shí)體輕程序，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中，程序更是變成了可有可無(wú)的花拳繡腿。原《治安管理處罰條例》對(duì)程序的規(guī)定比較簡(jiǎn)略，總共只有十條，并且還缺乏切實(shí)可行的可操作性，就是一個(gè)明顯的佐證。王名揚(yáng)教授認(rèn)為，“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！盵15]程序公正才是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的重要保證。因此，在行政立法方面，強(qiáng)化程序立法，加強(qiáng)程序監(jiān)督是我國(guó)行政法治建設(shè)的重中之重?！吨伟补芾硖幜P法》與原《治安管理處罰條例》相比，在處罰程序上的規(guī)定方面有了重大突破，在第四章專章規(guī)定了處罰程序，有關(guān)程序的規(guī)定達(dá)到了三十五條。這樣，克服了原來(lái)程序上的模糊的規(guī)定、缺乏可操作性的規(guī)定，增強(qiáng)了程序的可操作性，在一定程度上，起到了規(guī)制公安機(jī)關(guān)及其警察公權(quán)力、保障公民私權(quán)利的目的。其主要表現(xiàn)為：

第一，對(duì)搜查和人身檢查方面進(jìn)行了嚴(yán)格的程序限制和人性化的規(guī)定。《治安管理處罰法》第八十七條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對(duì)與違反治安管理行為有關(guān)的場(chǎng)所、物品、人身進(jìn)行檢查時(shí)，人民警察不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)出示工作證件和縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)開(kāi)具的檢查證明文件。對(duì)確有必要立即進(jìn)行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可當(dāng)場(chǎng)檢查，但檢查公民住所應(yīng)出示縣一級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)開(kāi)具的檢查證明文件。此外，檢查婦女的身體，應(yīng)由女性工作人員進(jìn)行?！?/p>

第二，在辦理治安案件期限方面也進(jìn)行了嚴(yán)格的程序規(guī)制?！吨伟补芾硖幜P法》第九十九條明確規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過(guò)三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三十日。”三十日至六十日的辦案期限的嚴(yán)格規(guī)制，便于督促公安機(jī)關(guān)及其警察對(duì)案件的及時(shí)處理，防止推諉拖拉進(jìn)而使公民私權(quán)利的保障變成空頭支票。

第三，在聽(tīng)證制度方面進(jìn)一步完善了程序的規(guī)定。《治安管理處罰法》第九十八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)在作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽(tīng)證；違反治安管理行為人要求聽(tīng)證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽(tīng)證?！痹摲ㄊ窃诶^承《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證制度規(guī)定的聽(tīng)證程序范圍的基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步的發(fā)展?！缎姓幜P法》第四十二條規(guī)定的聽(tīng)證制度及聽(tīng)證程序的適用范圍為：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證?！庇纱丝梢?jiàn)，《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的適用范圍還僅限于對(duì)行政相對(duì)人影響較大的行為罰和財(cái)產(chǎn)罰，罰款方面還僅限于“較大數(shù)額的罰款”的模糊規(guī)定，而沒(méi)有明確規(guī)定何為“較大數(shù)額的罰款”？而《治安管理處罰法》則明確規(guī)定了“二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽(tīng)證?！睋Q言之，《治安管理處罰法》則明確、具體地規(guī)定了“二千元以上罰款”為“較大數(shù)額的罰款”。這樣，執(zhí)法時(shí)就增強(qiáng)了聽(tīng)證程序適用范圍的可操作性。

概而總之，該法在聽(tīng)證制度和相關(guān)聽(tīng)證程序的適用范圍方面做了進(jìn)一步的發(fā)展和完善，為違反治安管理行為人發(fā)表意見(jiàn)、陳述情況、當(dāng)面質(zhì)證、對(duì)抗公安機(jī)關(guān)非法侵害以及維護(hù)自己合法權(quán)益[14]提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

第四，繼承并完善了告知程序的規(guī)定。知情權(quán)是行政相對(duì)人獲知行政行為信息的權(quán)利[15]，“沒(méi)有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權(quán)利便都可能毫無(wú)價(jià)值”。[16]《治安管理處罰法》第九十四條第一款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利?！蓖瑫r(shí)，該條的第二款、第三款還規(guī)定：“違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取違反治安管理行為人的意見(jiàn)，對(duì)違反治安管理行為人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；違反治安管理行為人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。公安機(jī)關(guān)不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰?！?其實(shí)，該法第九十四條的規(guī)定就是繼承和沿襲了《行政處罰法》第三十一條、第三十二條的告知程序規(guī)定的內(nèi)容?！缎姓幜P法》第三十一條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！钡谌l具體規(guī)定為：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！?/p>

相比較而言，《治安管理處罰法》第九十四條規(guī)定除了繼承并沿襲了《行政處罰法》有關(guān)告知程序的規(guī)定外，還發(fā)展完善了告知程序的規(guī)定。在《治安管理處罰法》的第九十四條第三款的規(guī)定增加了一項(xiàng)禁止性內(nèi)容，即公安機(jī)關(guān)不得因違反治安管理行為人的“陳述”而加重處罰。這項(xiàng)規(guī)定也可以看成是《治安管理處罰法》對(duì)《行政處罰法》有關(guān)告知程序規(guī)定的發(fā)展和完善部分。該法對(duì)告知程序的發(fā)展和完善，不僅對(duì)公安機(jī)關(guān)及其警察實(shí)施治安管理處罰權(quán)提出了強(qiáng)制性、義務(wù)性要求，而且有助于違反治安管理行為人知曉其應(yīng)有的權(quán)利，從而保障違反治安管理行為人能充分地行使其應(yīng)有的權(quán)利，自覺(jué)維護(hù)其合法權(quán)益。

3．專章規(guī)制公安機(jī)關(guān)及其警察的治安管理處罰權(quán)

就現(xiàn)代行政法意義而言，法治還意味著國(guó)家責(zé)任的無(wú)可逃避和權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的建立。“只要是公權(quán)力，就具有支配私權(quán)利的能力，因此也就無(wú)法消除其不法的可能性。不論哪種權(quán)力主體，也不管它是自己執(zhí)行或是受托代行，只要啟動(dòng)了權(quán)力，就應(yīng)預(yù)設(shè)責(zé)任于其行動(dòng)之后，以使權(quán)責(zé)成為不可分的整體”。[17]

順應(yīng)現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求，我國(guó)選擇了依法治國(guó)基本方略，其基本要求就是嚴(yán)格依法辦事，就是要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。嚴(yán)格依法辦事具體表現(xiàn)為：職權(quán)由法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。表現(xiàn)在行政立法上，就應(yīng)該以法律責(zé)任制約權(quán)力，建立起配套的法律責(zé)任追究制?！吨伟补芾硖幜P法》與原《治安管理處罰條例》相比，該條例僅在第四十一條、第四十二條對(duì)此作了簡(jiǎn)要規(guī)定，該法則增加了“執(zhí)法監(jiān)督”專章規(guī)定：公安機(jī)關(guān)及其人民警察應(yīng)當(dāng)依法、公正、嚴(yán)格、高效辦理治安案件，文明執(zhí)法，不得徇私舞弊；禁止對(duì)違反治安管理行為人打罵、虐待或者侮辱；同時(shí)規(guī)定，人民警察辦理治安案件，有刑訊逼供、體罰、虐待、侮辱他人等11種行為之一的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。還特別規(guī)定，辦理治安案件的公安機(jī)關(guān)有這11種行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分。

《治安管理處罰法》設(shè)有“執(zhí)法監(jiān)督”專章規(guī)定，對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，可能出現(xiàn)的違法及犯罪情形，都明確規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，其目的是規(guī)制公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法合理行使治安管理處罰權(quán)，明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使權(quán)力的法律責(zé)任，有效地規(guī)制了公安機(jī)關(guān)及其人民警察的公權(quán)力，有力地保障了公民的私權(quán)利，達(dá)到了制約權(quán)力與保護(hù)權(quán)利的統(tǒng)一，建立了較為完善的執(zhí)法監(jiān)督體系。

(二)保護(hù)公民的私權(quán)利

《治安管理處罰法》在規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)的同時(shí)，特別注重了尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民私權(quán)利不受侵犯的規(guī)定。保障公民私權(quán)利的立法理念不僅在總則部分體現(xiàn)得淋漓盡致，而且在該法的具體條文、主要內(nèi)容方面都得到了充分、詳盡、具體地體現(xiàn)。

1．創(chuàng)新處罰適用規(guī)定，體現(xiàn)對(duì)公民私權(quán)利的保障

處罰的適用主要表現(xiàn)在：對(duì)“特殊人群”的保護(hù)、公民生活安寧等方面的保護(hù)，《治安管理處罰法》進(jìn)行了創(chuàng)新性的規(guī)定。

首先，《治安管理處罰法》對(duì)“特殊人群”應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定，彰顯了“權(quán)利為本”的立法理念。該法第二十一規(guī)定，已滿十四周歲不滿十六周歲的；已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的；七十周歲以上的；懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的行為人違反治安管理的，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。此項(xiàng)規(guī)定充分體現(xiàn)了立法者在立法活動(dòng)中的人文關(guān)懷，充分體現(xiàn)了“權(quán)利為本”的立法理念。

其次，《治安管理處罰法》對(duì)公民生活安寧等方面的保護(hù)規(guī)定。該法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對(duì)人民群眾反映比較強(qiáng)烈的、影響其生活質(zhì)量的突出問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。如多次發(fā)送淫穢信息等，干擾他人正常生活的；飼養(yǎng)動(dòng)物，干擾他人正常生活的等情形進(jìn)行了規(guī)范。此類創(chuàng)新性的規(guī)定充分體現(xiàn)了該法保護(hù)公民私權(quán)利的價(jià)值取向。

2．增設(shè)處罰種類、加大制裁力度，有效保護(hù)私權(quán)利

《治安管理處罰法》適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，對(duì)于新出現(xiàn)的或者日趨嚴(yán)重的擾亂社會(huì)秩序、損害社會(huì)公共利益等不法行為，該法增設(shè)了處罰種類、加大了制裁力度。

首先，《治安管理處罰法》增設(shè)了處罰種類。原《治安管理處罰條例》規(guī)定的治安處罰種類僅有警告、罰款和拘留三種，而這三種處罰種類面對(duì)復(fù)雜多樣的違反治安管理行為，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)和滿足當(dāng)今治安管理的現(xiàn)實(shí)需要。因此，該法增加了吊銷由公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證的處罰種類；對(duì)違反治安管理的外國(guó)人，增加了“可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境”的處罰。增設(shè)處罰種類，強(qiáng)化了處罰權(quán)，擴(kuò)大了制裁違反治安管理行為的范圍，有效地保護(hù)了公民的私權(quán)利。

其次，《治安管理處罰法》加大了制裁力度。在對(duì)毆打他人行為的處理規(guī)定上，原《治安管理處罰條例》規(guī)定，毆打他人，造成輕微傷的，才給予治安處罰；而《治安管理處罰法》則對(duì)毆打他人的行為作出了加大制裁力度的規(guī)定，只要有毆打他人的行為，就要受到處罰，而不要求達(dá)到輕微傷的標(biāo)準(zhǔn)。此項(xiàng)規(guī)定，給人們一個(gè)行為上的明示、導(dǎo)向作用，要做一個(gè)文明的行政相對(duì)人，毆打他人的行為是要受到法律的規(guī)范和調(diào)整的。這從立法上明示了公民的人身權(quán)不受侵害，更加突出了保護(hù)公民人身權(quán)利的法律意義。

3．增設(shè)被處罰人的權(quán)利救濟(jì)渠道，為保護(hù)私權(quán)利提供制度保障

有權(quán)利必有救濟(jì)。如果說(shuō)前面談到的規(guī)制行政權(quán)力都是以公權(quán)力限制公權(quán)力，可能會(huì)達(dá)不到理想效果的話，那么，《治安管理處罰法》還增加了被處罰人的權(quán)利救濟(jì)渠道，通過(guò)私權(quán)利來(lái)對(duì)警察的公權(quán)力進(jìn)行限制，也能有效地實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民私權(quán)利的根本目的。

《治安管理處罰法》規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)途徑主要有：第一，向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)尋求權(quán)利救濟(jì)。該法第一百一十四條明確規(guī)定：“……公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉和控告；收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)責(zé)任及時(shí)處理?！惫竦纳暝V、控告、檢舉是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序的重要途徑。第二，可復(fù)議、可訴訟。該法第一百零二條規(guī)定：“被處罰人對(duì)治安管理處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！睂⒕葷?jì)選擇權(quán)賦予了被處罰人，被處罰人可以根據(jù)自己的情況，選擇是提起行政訴訟還是申請(qǐng)行政復(fù)議，這樣對(duì)實(shí)現(xiàn)公民的私權(quán)利更有保障。第三，享有請(qǐng)求賠償權(quán)。該法第一百一十七條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉；造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。”換言之，受侵害的公民、法人和其他組織有依法主張賠禮道歉、獲得賠償?shù)臋?quán)利。

三、私權(quán)利保障在《治安管理處罰法》中的缺憾

《治安管理處罰法》盡管在規(guī)制治安管理處罰權(quán)以及對(duì)公民私權(quán)利保障方面進(jìn)行了重大突破和改進(jìn)，但還存在著諸多缺憾，存在的主要問(wèn)題是：權(quán)利保障方面的不充分，導(dǎo)致控權(quán)缺憾或控權(quán)力度不夠。主要表現(xiàn)在：

(一)聽(tīng)證程序的適用范圍沒(méi)有擴(kuò)大，私權(quán)利保障不夠充分

《治安管理處罰法》基本上承襲了《行政處罰法》規(guī)定的聽(tīng)證程序的適用范圍，仍沒(méi)有將行政拘留納入聽(tīng)證程序的適用范圍?！吨伟补芾硖幜P法》關(guān)于違反治安管理的行為和處罰的規(guī)定一共有54種，其中涉及治安拘留處罰的規(guī)定，多達(dá)51條。[18]這種現(xiàn)象說(shuō)明最嚴(yán)厲的治安拘留處罰適用范圍的擴(kuò)大，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響更大，而相應(yīng)地卻沒(méi)有給予更多的救濟(jì)途徑，反而將其排除在聽(tīng)證范圍之外。所以，筆者認(rèn)為，《治安管理處罰法》的這種排除規(guī)定明顯不妥。

一是行政拘留沒(méi)有納入聽(tīng)證的范圍，不利于公民人身權(quán)利的保護(hù)。行政拘留是治安處罰中最為嚴(yán)厲的處罰，涉及到剝奪人身自由，對(duì)當(dāng)事人的影響顯然比吊銷許可證以及二千元以上罰款更為重大，并且人身自由罰的處罰，對(duì)公民而言，其影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)產(chǎn)罰。

二是行政處罰種類中對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)影響較大的處罰種類“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物”仍然沒(méi)有納入到聽(tīng)證程序的適用范圍，致使私權(quán)利的保障大打折扣。《治安管理處罰法》繼承了《行政處罰法》對(duì)“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物”不納入聽(tīng)證程序適用范圍的規(guī)定，對(duì)《行政處罰法》的聽(tīng)證程序適用范圍除對(duì)較大數(shù)額的罰款作了具體規(guī)定外幾乎沒(méi)有突破和創(chuàng)新性的規(guī)定。而上述兩種處罰種類的處罰嚴(yán)重性和后果往往大于“公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證和二千元以上罰款的治安管理處罰決定”的行為罰和財(cái)產(chǎn)罰。不管立法者出于什么理由不能將其納入聽(tīng)證程序的適用范圍，都明顯是與當(dāng)初的立法理念相悖的。所以，這與實(shí)現(xiàn)該法的立法宗旨和根本目的，即保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的初衷是相去甚遠(yuǎn)的。

立法者選擇了不將“行政拘留”和對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)影響較大的處罰種類“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物”納入聽(tīng)證程序適用范圍的做法：一方面,說(shuō)明立法者立法太過(guò)謹(jǐn)慎，創(chuàng)新的步子小了點(diǎn)；另一方面，說(shuō)明立法者在《治安管理處罰法》有關(guān)人身自由處罰和較重行政處罰方面的價(jià)值取向依然選擇了私權(quán)服從于公權(quán)。

(二)《治安管理處罰法》對(duì)處罰法定原則規(guī)定的缺失，導(dǎo)致從原則上對(duì)私權(quán)利保障的缺憾

《行政處罰法》明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。?《治安管理處罰法》盡管其基本原則規(guī)定得相對(duì)豐富，但其對(duì)立法原則的規(guī)定仍有缺憾。其既未繼承《行政處罰法》的處罰法定原則的規(guī)定，也未與刑法的罪刑法定原則相銜接。總則部分少了處罰法定原則作為基本原則、作為指導(dǎo)思想，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響到該法的具體條文、主要內(nèi)容對(duì)公安機(jī)關(guān)及其警察治安管理處罰權(quán)的有效規(guī)制以及對(duì)公民私權(quán)利的保障效果。

(三)對(duì)公民權(quán)利義務(wù)與警察權(quán)力義務(wù)限制的不對(duì)等，導(dǎo)致私權(quán)利保障缺憾

《治安管理處罰法》第一百零四條規(guī)定“受到罰款處罰的人應(yīng)當(dāng)自收到處罰決定書(shū)之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款”，而第一百一十一條規(guī)定“行政拘留的處罰決定被撤銷，或者行政拘留處罰開(kāi)始執(zhí)行的，公安機(jī)關(guān)收取的保證金應(yīng)當(dāng)及時(shí)退還繳納人”。對(duì)公民是十五日，而對(duì)警察是“及時(shí)”，體現(xiàn)出公民權(quán)利義務(wù)和警察權(quán)力義務(wù)之間的嚴(yán)重不對(duì)等[19]，導(dǎo)致私權(quán)利保障缺憾。

總之，《治安管理處罰法》從立法宗旨和原則、立法內(nèi)容等方面體現(xiàn)了對(duì)公民私權(quán)利較為全面地保障，但其對(duì)聽(tīng)證程序的適用范圍沒(méi)有擴(kuò)大、立法原則的規(guī)定仍有欠缺、對(duì)公民權(quán)利義務(wù)以及警察權(quán)力義務(wù)限制的不對(duì)等等規(guī)定的缺憾，導(dǎo)致私權(quán)利保障方面的不充分。保障公民私權(quán)利是行政公權(quán)力的終極目的，行政公權(quán)力是實(shí)現(xiàn)公民私權(quán)利的手段。“公民是國(guó)家中的真正主權(quán)者，政府的目的是為社會(huì)謀幸福，政權(quán)只是將個(gè)人意志匯集起來(lái)的公共中心，以推動(dòng)整個(gè)社會(huì)發(fā)展為天職，社會(huì)始終是最高權(quán)力的主人”。[8]235“政府是為了保障權(quán)利而設(shè)置的”，“政府沒(méi)有任何權(quán)利，它是許多個(gè)人為了保障他們自己權(quán)利的目的而選擇的代表團(tuán)體”[20]。因此，《治安管理處罰法》不應(yīng)僅僅是一部“處罰法”，更應(yīng)成為一部保護(hù)公民私權(quán)利的“保障法”。在“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法旗幟下，更需要遏制警察公權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)公民私權(quán)利的保障。

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