邱堯榮 陸亞剛

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

林地年度變更的基本原理、常見問題與對策研究

邱堯榮 陸亞剛

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

結(jié)合林地年度變更調(diào)查試點(diǎn)工作實(shí)踐，分析林地年度變更之經(jīng)營資料收集處理、遙感影像判讀、前期數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、行政界線變動(dòng)、變更屬性因子填寫等環(huán)節(jié)中的問題及原因，并有針對性地探討解決辦法與對策。

林地；年度變更；對策

林地年度變更是貫徹落實(shí)國務(wù)院審議通過的《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）》的重要基礎(chǔ)工作，是實(shí)現(xiàn)林地管理“一張圖、一套數(shù)、一盤棋” 的主要內(nèi)容，更是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌國家一類清查和二類調(diào)查，監(jiān)管各類林業(yè)重點(diǎn)工程，評估管護(hù)成效，以及各類績效考核的重要基礎(chǔ),特別是劃定并保護(hù)林地生態(tài)紅線的科學(xué)依據(jù)。為此，國家林業(yè)局及時(shí)開展了該項(xiàng)工作試點(diǎn)。本文結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐，對林地年度變更的原理、工作中出現(xiàn)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行分析,并有針對性地探討解決問題的方法與對策。

1 林地年度變更的基本原理剖析

1.1 林地年度變更的目的

林地年度變更的目的是什么？實(shí)質(zhì)上變更就是更新，使林地“一張圖”由死圖變活圖。是在林地“一張圖”的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用3S等高新技術(shù)和經(jīng)營管理檔案等資料，盤活并保持林地“一張圖”現(xiàn)實(shí)性和準(zhǔn)確性，從而及時(shí)為各級林業(yè)部門提供時(shí)空數(shù)字信息和圖面信息，逐步改變原來“以數(shù)字管地”的方式，建立起“以規(guī)劃管地、以圖管地”的差別化、精細(xì)化林地管理模式[1,2]。

1.2 林地年度變更的方法

林地年度變更的方法是什么？就技術(shù)流程而言，林地年度變更就是采用“三種手段”弄清“三個(gè)變化”，從而更新林地“一張圖”的方法。

“三種手段”：一是遙感判讀----借助更新期內(nèi)的高分辨率遙感影像變化地塊的判讀分析結(jié)果；二是經(jīng)營管理檔案----通過綜合利用植樹造林、森林采伐、占用征收林地和森林災(zāi)害等林業(yè)經(jīng)營管理檔案[3]，以及工程建設(shè)和其他規(guī)劃調(diào)整等資料；三是實(shí)地調(diào)查分析----按年度開展的林地范圍、林地保護(hù)利用以及林地管理屬性等變化情況的實(shí)地調(diào)查分析。應(yīng)該說，當(dāng)林業(yè)經(jīng)營管理情況的檔案管理工作規(guī)范后，林地年度變更工作就由目前的突擊性工作變?yōu)槌B(tài)化工作，遙感判讀的手段就成為輔助，或僅用于局部工作質(zhì)量的檢查。

“三個(gè)變化”：首先是“林地”的進(jìn)、出變化，即新增林地與減少林地的數(shù)量及變化原因；其次是林地范圍內(nèi)“森林”的進(jìn)、出變化，即新增森林與減少森林的數(shù)量及變化原因；再者是林地范圍內(nèi)“其他地類”的進(jìn)、出變化及相關(guān)“屬性因子”的變化及原因?！叭齻€(gè)變化”逐塊上圖入庫，同時(shí)更新林地權(quán)屬、森林類別、林種、工程類別等信息，形成林地的空間分布與管理屬性變化信息，實(shí)現(xiàn)林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫的年度更新。

1.3 林地年度變更的工作方式與主要技術(shù)環(huán)節(jié)

工作方式。目前我國林地年度變更調(diào)查工作采取的是三級聯(lián)動(dòng)、兩級匯交的工作方式:縣級林業(yè)部門組織技術(shù)力量，承擔(dān)本縣林地變更調(diào)查任務(wù)，開展資料收集調(diào)查核實(shí)變化地塊上圖入庫等工作，編制本縣林地年度變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)表;省級林業(yè)部門負(fù)責(zé)本省調(diào)查工作的組織管理、技術(shù)培訓(xùn)、質(zhì)量檢查和全省匯總拼接，指導(dǎo)并協(xié)助縣級單位做好調(diào)查核實(shí)和上圖入庫工作;國家林業(yè)局負(fù)責(zé)購置和處理遙感影像數(shù)據(jù)，對各省調(diào)查工作的抽樣核查、匯總拼接、林地一張圖數(shù)據(jù)庫更新。

主要技術(shù)環(huán)節(jié)。年度變更工作主要包括資料收集處理、核實(shí)調(diào)查、成果生成3個(gè)主要技術(shù)環(huán)節(jié)。

2 林地年度變更常見問題與對策

2.1 資料收集處理過程中的問題及對策

一是時(shí)間節(jié)點(diǎn)。遙感數(shù)據(jù)獲取時(shí)間要求的截止時(shí)點(diǎn)為當(dāng)年底，但因?yàn)樾l(wèi)星運(yùn)行周期及數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，實(shí)際獲得的時(shí)間可能前期是9月，后期是8月，不能形成一個(gè)完整的自然年度周期，或者其他時(shí)間段而超過一個(gè)年度。針對這種情況，林業(yè)經(jīng)營資料的收集應(yīng)嚴(yán)格按照年度變更調(diào)查技術(shù)方案中要求，收集變更期間內(nèi)的相關(guān)資料，不應(yīng)根據(jù)所獲得的遙感數(shù)據(jù)時(shí)間段來確定資料收集范圍。如此，在遙感數(shù)據(jù)時(shí)間性不足的情況下，通過收集的經(jīng)營資料進(jìn)行林地變更上圖。

二是內(nèi)容范圍。經(jīng)營資料收集的內(nèi)容范圍主要為變更期內(nèi)引起林地范圍及地類變化的各種檔案，具體內(nèi)容和要求按照技術(shù)方案列舉的7個(gè)方面執(zhí)行。但對于不改變地類的，如撫育伐等資料可以不收集，以減少不必要的工作量。

三是資料質(zhì)量。由于林地資源變化（林地征占、采伐、造林等）多以地形圖為基礎(chǔ)繪制，但因?yàn)橥队?、定位誤差等因素出現(xiàn)遙感影像與地形圖之間存在一定程度的不吻合[4]，從而導(dǎo)致變化圖斑的面積、形狀與資料不一致。另外征占用面積是以實(shí)地1：1000或更高精度測繪得到，而年度變更的基礎(chǔ)地理參考是1：10000，由此可能得到許多小面積地塊。針對此類問題，應(yīng)依據(jù)審核審批材料進(jìn)行實(shí)地定位核實(shí)，面積、形狀認(rèn)定以實(shí)地核實(shí)的上圖面積和形狀進(jìn)行記載，小面積地塊按照技術(shù)方案要求以最小圖斑面積（1畝）控制。

四是矢量化方法。目前經(jīng)營資料主要以紙質(zhì)的形式保存，在保存過程中極易受濕度、溫度以及使用程度等影響而變形。有研究表明在溫度不變的情況下，若濕度由0％增至25％，圖紙的尺寸可能改變1.6％，并且即使?jié)穸然謴?fù)原來的程度，圖紙也不能恢復(fù)原來的尺寸[5]。因此在矢量化前的掃描過程中，應(yīng)在干燥環(huán)境下鋪平圖紙以重物壓住，盡量使其平整。掃描時(shí)應(yīng)以不低于300dpi的分辨率進(jìn)行掃描。掃描后的電子圖片必須經(jīng)過幾何配準(zhǔn)來減少材料變形誤差和掃描過程中產(chǎn)生的隨機(jī)誤差。配準(zhǔn)前應(yīng)注意設(shè)置正確的平面投影坐標(biāo)系，從而保證矢量化成果具有空間意義。否則，即使矢量化完成也是徒勞無功的。在配準(zhǔn)好的經(jīng)營資料上進(jìn)行矢量化時(shí),若圖件資料的坐標(biāo)信息不全而不能定位時(shí)，應(yīng)咨詢熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的工作人員指認(rèn)圖斑位置，通過現(xiàn)有信息結(jié)合地形、地貌以及遙感判讀直接手工錄入。

2.2 遙感數(shù)據(jù)判讀過程中的問題及對策

一是遙感判讀的作用。遙感判讀工作應(yīng)當(dāng)作為整個(gè)年度變更工作過程中的重要環(huán)節(jié)，但也不能僅利用遙感判讀變化圖斑進(jìn)行調(diào)查、更新[6]，而不顧經(jīng)營資料的綜合利用。遙感判讀和經(jīng)營資料是相輔相成的[7]，必須綜合利用才能得到準(zhǔn)確的年度變更成果。

二是目視解譯手段。遙感判讀主要通過目視解譯的手段，輔以變化自動(dòng)識別進(jìn)行前后期對比分析。判讀人員對工作區(qū)的林地資源情況越熟悉，判讀結(jié)果也越準(zhǔn)確。因此在判讀過程中，應(yīng)重視目視解譯，認(rèn)真培訓(xùn)目視解譯人員，通過經(jīng)營資料及以往積累的解譯標(biāo)志，選擇典型建立判讀先驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)。

三是遙感數(shù)據(jù)質(zhì)量。在遙感判讀之前，應(yīng)注意對比前后期數(shù)據(jù)是否有“雙眼皮”等定位誤差。若有此類現(xiàn)象，應(yīng)及時(shí)反饋給遙感數(shù)據(jù)處理單位，重新進(jìn)行幾何精校正，直至符合定位要求。獲得的遙感數(shù)據(jù)若沒有完全覆蓋工作區(qū)或其中有較大面積云層覆蓋，經(jīng)國家林業(yè)局資源司同意后，可采用當(dāng)年度植被生長季節(jié)時(shí)的其他遙感數(shù)據(jù)源作為補(bǔ)充。通過此途徑依舊不能實(shí)現(xiàn)遙感完整覆蓋的地區(qū)，以“一張圖”為基礎(chǔ)，輔以經(jīng)營資料和實(shí)地調(diào)查確定變化地塊。

四是遙感判讀方法。在判讀過程中，建議按合適大小的網(wǎng)格劃分工作區(qū)遙感影像，逐網(wǎng)格進(jìn)行判讀，以避免發(fā)生漏判。判讀時(shí)遙感影像圖的比例尺原則上不低于林地落界的遙感底圖比例尺。判讀過程嚴(yán)格執(zhí)行雙軌作業(yè)制度，通過初步判讀之后，再檢查會(huì)審確定目視解譯結(jié)果，最終務(wù)必通過外業(yè)實(shí)地驗(yàn)證最終結(jié)果。

2.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中出現(xiàn)的問題及對策

林地年度變更工作是以“一張圖”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的，但由于前期林地落界數(shù)據(jù)量大，工作安排時(shí)間緊任務(wù)重，有些地塊無法到現(xiàn)地核實(shí)，導(dǎo)致有些林地落界的小班屬性有誤，對年度變更調(diào)查質(zhì)量的影響非常明顯。針對此類特殊情況，分為圖形錯(cuò)誤和屬性錯(cuò)誤分別處理。圖形拓?fù)潢P(guān)系如小班跨行政界線等錯(cuò)誤，在前期數(shù)據(jù)中修改并做出備注；屬性填寫有誤的，在本次更新中進(jìn)行修正，變化原因填調(diào)查因素：漏劃、錯(cuò)劃、其它調(diào)查因素。

部分地區(qū)在“一張圖”建設(shè)過程中，實(shí)際林地面積大于規(guī)劃指標(biāo)，為符合規(guī)劃，人為的把部分現(xiàn)有林地排除在“一張圖”成果之外（即所謂的隱藏林地）[8,9]。另外還存在林地征占用已審核（批）而影像判讀仍為林地或?qū)嶋H未用的林地（已批未用），還有落界時(shí)已扣除的前期臨時(shí)用地而本期回收的問題。針對這些情況，應(yīng)本著實(shí)事求是的原則予以甄別，確實(shí)為林地的地塊必須如實(shí)進(jìn)行變更調(diào)查，變化原因填寫漏劃。針對已批未用地塊，落界時(shí)按征占用處理的，本次根據(jù)影像按現(xiàn)狀地類填寫，并作出說明，作為錯(cuò)劃處理。對落界時(shí)已扣除的前期臨時(shí)用地而本期回收的，作為調(diào)查因素的其它填寫，并更新相關(guān)屬性信息。

2.4 行政界線變動(dòng)引起的問題及對策

林地“一張圖”工程是以行政界線進(jìn)行行政單位的區(qū)劃，要求縣級行政區(qū)域界線不得擅自改變。確經(jīng)省級以上民政管理部門批準(zhǔn)變更的，須由省級林業(yè)主管部門報(bào)國家林業(yè)局備案。

然而，部分地區(qū)的植樹造林、森林采伐、占用征收林地、森林災(zāi)害等林業(yè)經(jīng)營是按經(jīng)營界線管理的。在這種情況下進(jìn)行年度變更，出現(xiàn)跨界小班是普遍問題。然而，科學(xué)合理的經(jīng)營管理勢必是按照統(tǒng)一行政區(qū)劃進(jìn)行的，因此出現(xiàn)跨界小班時(shí)，應(yīng)以行政界線進(jìn)行剖分并分別變更。

若因地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級別的行政界線發(fā)生了調(diào)整，應(yīng)保證各級控制面積不變。一是落實(shí)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的行政界線。相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照“層層控制，分級量算，按比例平差”的原則，保證各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總面積之和等于省下發(fā)的全縣控制面積、各村總面積之和等于相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積、各林班總面積之和等于相應(yīng)村面積、各小班總面積之和等于相應(yīng)林班面積。二是以縣內(nèi)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的行政界線為準(zhǔn)，將相關(guān)圖斑進(jìn)行剖分；三是將植樹造林、森林采伐、占用征收林地、森林災(zāi)害等圖斑，按前條方法分別進(jìn)行變更調(diào)查。四是若必須產(chǎn)生更新數(shù)據(jù)，需以原行政界為本底進(jìn)行年度前后對比、填寫并統(tǒng)計(jì)，否則按新行政界就有較大產(chǎn)出難度[9]。

2.5 屬性因子填寫過程中的問題及對策

林地年度變更調(diào)查不僅要確定林地變化圖斑的空間分布等圖形信息，還應(yīng)根據(jù)變化內(nèi)容更新相應(yīng)的屬性因子。屬性因子的核實(shí)根據(jù)變化圖斑的類型靈活處理，有經(jīng)營管理資料的可直接記載相關(guān)因子，沒有資料或與資料不對應(yīng)的，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，記載相關(guān)屬性因子。

其中部分地區(qū)由于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民在農(nóng)地上種植林木，如經(jīng)濟(jì)林樹種，且面積較大，郁閉度等已符合相關(guān)法規(guī)對林地的認(rèn)定，但管理權(quán)限不在林業(yè)部門。針對此類變化，應(yīng)按現(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)地類，并通過林地管理類型字段予以區(qū)分，代碼分別為10（林業(yè)部門）、20（非林業(yè)部門）。

變化原因是統(tǒng)計(jì)本年度地類動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移的主要因子，因此所有變化圖斑必須根據(jù)變化原因代碼表準(zhǔn)確填寫相應(yīng)代碼。變化原因可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)一步擴(kuò)充和細(xì)化，但應(yīng)保證各類型間的邏輯通順。同一圖斑本年度存在多次變化（如火災(zāi)后造林），按引起原地類發(fā)生變化的變化原因填寫，變化年度填寫發(fā)生變化原因的年度。其中因行政界限改變而引起圖斑發(fā)生變化，在變化原因?qū)傩宰侄螛?biāo)注代碼96。地類未發(fā)生變化，管理因子發(fā)生變化的在變化原因?qū)傩宰侄翁顚懘a99。

3 討論

（1）林地年度變更調(diào)查是各基層林業(yè)局當(dāng)前各項(xiàng)工作中的重中之重，是林業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，關(guān)乎其未來各項(xiàng)工作能否順利開展，其重要性不言而喻。

（2）目前，有林地的郁閉度/覆蓋度、平均胸徑、公頃蓄積(活立木)和每公頃株數(shù)等測樹因子暫不做更新硬性要求。但為進(jìn)一步提升林地“一張圖”的時(shí)效性和實(shí)用性，建議結(jié)合二類調(diào)查對測樹因子進(jìn)行更新，把小班蓄積量的更新也考慮進(jìn)去，增加變更字段，建立相應(yīng)的生長模型，把林地年度變更調(diào)查與縣域森林資源主要數(shù)據(jù)更新結(jié)合起來[9]。

（3）本文所列問題產(chǎn)生的客觀原因是基層技術(shù)力量不足及管理滯后。因此，一是應(yīng)加強(qiáng)基層人員的技術(shù)培訓(xùn)；二是應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)經(jīng)營資料的檔案管理，尤其是造林、采伐、毀林開墾及非法占地等各類林政案件的檔案管理。

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