顧洪

（水利部淮河水利委員會(huì) 蚌埠 233001）

基于最嚴(yán)格水資源管理制度的淮河流域水生態(tài)文明建設(shè)的幾點(diǎn)思考

顧洪

（水利部淮河水利委員會(huì) 蚌埠 233001）

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度。2013年1月，水利部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》，要求各地結(jié)合實(shí)際，加快開展水生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從水資源開發(fā)利用為主向開發(fā)保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，從局部水生態(tài)治理向全面建設(shè)水生態(tài)文明轉(zhuǎn)變。2014年1月，水利部印發(fā)的《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》提出“加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)和保障水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人水和諧”。按照水利部統(tǒng)一部署，淮河流域各地結(jié)合實(shí)際，先后啟動(dòng)第一批和第二批水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作。流域內(nèi)各試點(diǎn)所在地人民政府加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，齊抓共管，成立了以政府為主導(dǎo)，有關(guān)部門參加的組織機(jī)構(gòu)，組織編制了試點(diǎn)地區(qū)水生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案。淮委按照水利部的有關(guān)要求，會(huì)同有關(guān)省水行政主管部門，審查了實(shí)施方案并對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。目前，淮河流域水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作正在扎實(shí)有序開展。

一、充分認(rèn)識(shí)水生態(tài)文明建設(shè)的重要意義

加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，是推動(dòng)國家生態(tài)文明建設(shè)的重要實(shí)踐。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的資源基礎(chǔ)、重要載體和顯著標(biāo)志。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價(jià)過大，一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視對(duì)水資源水環(huán)境的有效保護(hù)，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化等問題。只有從源頭上扭轉(zhuǎn)水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì),實(shí)現(xiàn)人水和諧，才能推動(dòng)全社會(huì)走上生態(tài)文明發(fā)展道路。

加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，是在更深層次、更廣范圍、更高水平上推動(dòng)民生水利發(fā)展。水利工作的根本目的是服務(wù)民生，服務(wù)社會(huì)。當(dāng)前，我國防洪體系日趨完善，供水規(guī)模和保障程度不斷提高，但水生態(tài)水環(huán)境問題日益凸顯。加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)也是為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，是提高人民群眾福祉的必然要求和以人為本執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)，也是水利社會(huì)化管理的重要任務(wù)。

加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，是助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展的基本要求。加快水生態(tài)文明建設(shè)，就是要正確處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源條件的關(guān)系，引導(dǎo)各地在發(fā)展過程中主動(dòng)適應(yīng)水資源和水環(huán)境承載能力，既滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理需求，又滿足河湖健康基本需求。

二、水生態(tài)文明建設(shè)與最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)系

水生態(tài)文明是指人類在處理與水的關(guān)系時(shí)應(yīng)達(dá)到的文明程度，是指人類社會(huì)與水和諧共處、良性互動(dòng)的狀態(tài)。水生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容包括防洪保安、水資源保障、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)與保護(hù)等方面。水生態(tài)文明建設(shè)客觀上要求把生態(tài)文明理念融入到興水利、除水害的各項(xiàng)治水活動(dòng)中，按照人與自然和諧相處的原則、遵循自然生態(tài)平衡的法則，采取多種措施對(duì)自然界的水進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)、治理、開發(fā)、保護(hù)和管理，以防治水旱災(zāi)害、開發(fā)利用水資源、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，從而達(dá)到既支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，又保障水生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的目標(biāo)。建設(shè)水生態(tài)文明，是要以尊重和維護(hù)水的自然規(guī)律為前提，以人水和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的水資源開發(fā)利用方式為內(nèi)涵，引導(dǎo)人們走上持續(xù)、和諧的發(fā)展道路為著眼點(diǎn)，在保護(hù)好水資源、水生態(tài)的前提下發(fā)展，在發(fā)展的基礎(chǔ)上改善水生態(tài)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水生態(tài)保護(hù)的共贏。

水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容廣泛，涉及治水、管水、節(jié)水、護(hù)水等各個(gè)方面，其核心是最嚴(yán)格水資源管理制度。最嚴(yán)格水資源管理制度與水生態(tài)文明建設(shè)都是基于水資源水環(huán)境承載能力剛性約束經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧相處為根本出發(fā)點(diǎn)。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是規(guī)范供水、用水、排水行為，保護(hù)和改善水環(huán)境水生態(tài)系統(tǒng)的根本措施，是水生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容之一。因此，要把水生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主的方針，以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度為切入點(diǎn)，全面確立“三條紅線”體系，嚴(yán)格實(shí)行“四項(xiàng)制度”，通過優(yōu)化水資源配置、加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)、實(shí)施水生態(tài)綜合治理、加強(qiáng)

制度建設(shè)等措施，大力推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，完善水生態(tài)保護(hù)格局，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

三、淮河流域水生態(tài)文明建設(shè)面臨的形勢(shì)

1.水資源匱乏是制約水生態(tài)文明建設(shè)的主要瓶頸

淮河流域水資源賦存條件和生態(tài)環(huán)境狀況并不優(yōu)越，淮河流域多年平均水資源總量為799億m3，人均、畝均水資源占有量均很低，只有全國人均水量的1/5，全國畝均水量的1/4。加之淮河流域水資源的地區(qū)分布與耕地、人口分布和生產(chǎn)力布局不相匹配，更加劇了水資源供需矛盾。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的提高，對(duì)水的需求將會(huì)不斷增加，水資源需求與供給之間的缺口越來越大，水資源供需矛盾日益凸顯。因此，水資源短缺將是制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水生態(tài)文明建設(shè)的主要瓶頸。

2.局部地區(qū)水污染嚴(yán)重，水生態(tài)系統(tǒng)受到威脅

淮河流域水污染防治工作雖然取得初步成效，但局部地區(qū)水污染問題仍不容樂觀，突發(fā)性水污染事故時(shí)有發(fā)生。雖經(jīng)多年治理，淮河流域水污染惡化得到有效控制，部分河段水體功能得到一定恢復(fù)，但與水功能區(qū)限制納污紅線要求仍存在一定差距，與流域內(nèi)河湖水生態(tài)系統(tǒng)承載能力不相適應(yīng)。目前，工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率不高，城市廢污水處理程度偏低，非點(diǎn)源污染日漸突出且缺乏有效的防治。污染物入河排放量仍然超過水功能區(qū)納污能力，部分河流的水質(zhì)尚未達(dá)到水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求，特別是一些淮北支流污染仍比較嚴(yán)重。水污染使部分水體功能下降甚至喪失，加劇了水資源供需矛盾?；春恿饔蛴胁簧俸拥来嬖诩竟?jié)性有水無流或河干的現(xiàn)象，許多河道因水體污染和水資源短缺使水生生物資源遭受破壞。

3.水生態(tài)環(huán)境脆弱是水生態(tài)文明建設(shè)的主要障礙

淮河流域部分區(qū)域自然生態(tài)脆弱，不合理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)及過度的水土資源開發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境已造成較為嚴(yán)重的影響?；春恿饔蛩ㄔO(shè)形成了以眾多閘壩和供水系統(tǒng)為主的防洪減災(zāi)和水資源開發(fā)利用體系，形成了對(duì)河道徑流較高的控制能力，但水資源過度開發(fā)也帶來了河道斷流、部分河流河段水環(huán)境系統(tǒng)功能下降等現(xiàn)象，河道徑流狀況亟待改善。流域部分河道內(nèi)生態(tài)用水常被擠占，河湖生態(tài)用水難以保障。部分城市因超采地下水造成地下水位持續(xù)下降、地下水降落漏斗擴(kuò)大、地面下沉和斷裂、城市防洪圈堤下沉以海水入侵等環(huán)境問題。

4.水資源利用方式粗放是水生態(tài)文明建設(shè)的重要制約因素

總體而言，淮河流域水資源利用方式粗放，用水效率不高。隨著經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用等，水資源利用效率雖有所提高，但與國際先進(jìn)水平相比，用水效率和效益總體偏低，用水方式粗放、用水浪費(fèi)等問題仍然突出。工業(yè)用水重復(fù)利用率偏低，萬元工業(yè)增加值用水量是發(fā)達(dá)國家的幾倍；在農(nóng)業(yè)用水方面，渠系完好率低，工程配套差，加上傳統(tǒng)的自流式漫灌技術(shù)，使得水的利用效率不高，灌溉水有效利用系數(shù)較低；在生活用水方面，節(jié)水器具使用率普遍偏低，管網(wǎng)漏失率偏高，公眾的水憂患意識(shí)不強(qiáng)，節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)。流域內(nèi)各種用水浪費(fèi)加劇了流域缺水危機(jī)，從而進(jìn)一步制約了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水生態(tài)文明建設(shè)。

四、淮河流域水生態(tài)文明建設(shè)的工作重點(diǎn)

1.嚴(yán)格用水總量控制管理，優(yōu)化水資源配置

目前，淮河流域總量控制指標(biāo)已逐級(jí)分解到各行政區(qū)域，建立了覆蓋省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)體系。按照《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》要求，在取水許可審批和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證等相關(guān)工作中，加強(qiáng)用水總量控制管理，落實(shí)用水總量控制指標(biāo)。對(duì)取水總量已達(dá)到或超過總量控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；對(duì)取水總量接近取水許可總量控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水。對(duì)突破總量控制指標(biāo)的，核減其下一年度用水指標(biāo)。認(rèn)真落實(shí)淮河流域水資源綜合規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化水資源配置。以淮河、沂河、沭河水量分配工作為基礎(chǔ)，抓緊編制洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河等四條跨省河流水量分配方案，并做好水量分配方案的組織實(shí)施工作。

2.進(jìn)一步提高用水效率，全面推進(jìn)流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

節(jié)水是緩解淮河流域水資源短缺的重要途徑。以淮北、徐州、淄博、泰州、鄭州、廣饒、平頂山等全國節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)為典型示范，全面推進(jìn)流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步提高水的利用效率和效益。加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)與布局，切實(shí)轉(zhuǎn)變用水方式。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，加快大中型灌區(qū)節(jié)水改造，推廣管道輸水、噴灌和微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)。嚴(yán)格控制水資源短缺和生態(tài)脆弱地區(qū)高耗水、高污染行業(yè)發(fā)展。加快企業(yè)節(jié)水改造，促進(jìn)節(jié)能減排，提高水的循環(huán)利用率。加大城市生活節(jié)水工作力度，逐步淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水設(shè)備和產(chǎn)品，推廣和普及生活節(jié)水器具，降低供水管網(wǎng)漏損率。充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制。

3.加大水污染防治力度，保護(hù)和改善河湖水環(huán)境

完善水資源保護(hù)與河湖健康保障體系，促使淮河流域水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)得到有效修復(fù)。一要控制工業(yè)污染源，實(shí)施清潔生產(chǎn)，新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目必須實(shí)行“三同時(shí)”制度，工業(yè)污水實(shí)行零排放或者集中處理后達(dá)標(biāo)排放；二要控制生活污染源，可以控制的污水全部進(jìn)污水處理廠處理，加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)速度，進(jìn)一步提高污水處理率；三要控制農(nóng)業(yè)面源污染，建設(shè)農(nóng)業(yè)污染控制區(qū)，控制化肥、農(nóng)藥、規(guī)模養(yǎng)殖的污染；四要加強(qiáng)水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)督管理，嚴(yán)格入河排污

總量控制，實(shí)施水功能區(qū)分級(jí)分類管理；五要嚴(yán)格飲用水水源地保護(hù)，進(jìn)一步強(qiáng)化水源地應(yīng)急管理；六要提高突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處置能力，完善淮河水污染聯(lián)防機(jī)制，實(shí)施水情水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和水閘防污調(diào)度，保障淮河流域用水安全，維護(hù)河湖健康生命。

4.構(gòu)筑現(xiàn)代生態(tài)用水調(diào)度體系，增強(qiáng)水資源配置和調(diào)控能力

淮河流域蓄水工程眾多，蓄水工程對(duì)蓄水區(qū)域起到良好的保護(hù)和改善作用。水生態(tài)系統(tǒng)的維持和保護(hù)，關(guān)鍵在于水量的維持，當(dāng)河流或湖泊流量（水位）低于生態(tài)流量（水位）時(shí)，應(yīng)通過水系內(nèi)調(diào)配工程或跨水系調(diào)水工程實(shí)施河湖生態(tài)補(bǔ)水。依據(jù)水量分配方案，加快制訂淮河流域跨省河流水量調(diào)度方案和年度調(diào)度計(jì)劃。根據(jù)下游生態(tài)用水需求，在兼顧生態(tài)用水的基礎(chǔ)上，優(yōu)化生態(tài)用水調(diào)度方案。要利用南水北調(diào)東線和中線工程、引江濟(jì)淮工程、蘇北引江工程等跨流域調(diào)水工程，合理配置水資源，保障水生態(tài)安全。針對(duì)淮河水系和沂沭泗水系雨洪資源時(shí)空分布不均的情況，開展引沂濟(jì)淮或引淮濟(jì)沂，實(shí)現(xiàn)淮沂水系互補(bǔ)。進(jìn)一步優(yōu)化水資源戰(zhàn)略配置格局，在科學(xué)論證、保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上，建設(shè)一批骨干水源工程；加快河湖連通工程建設(shè)，構(gòu)建引排順暢、蓄泄得當(dāng)、豐枯調(diào)劑、多源互補(bǔ)、調(diào)控自如的江河湖庫水網(wǎng)體系，打造引、灌、排、蓄相結(jié)合的現(xiàn)代化水利系統(tǒng)，形成河湖互濟(jì)、人水和諧的水環(huán)境。此外，還要建立淮河生態(tài)用水預(yù)警機(jī)制，達(dá)到預(yù)警水位（流量）時(shí)，除飲用水外，嚴(yán)格限制乃至?xí)和Ｈ∮盟?/p>

5.推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，改善生態(tài)環(huán)境

確定并維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，保障生態(tài)用水基本需求，定期開展河湖健康評(píng)估。實(shí)施水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)工程，對(duì)流域內(nèi)重要河湖濕地實(shí)施生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、河流源頭區(qū)和濕地的保護(hù)，綜合運(yùn)用調(diào)水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推進(jìn)生態(tài)脆弱河湖和地區(qū)的水生態(tài)修復(fù)。嚴(yán)格控制地下水開采，盡快建立地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)流域內(nèi)典型地下水超采區(qū)和沿海地區(qū)海水入侵區(qū)治理。深入推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)，加大重點(diǎn)區(qū)域水土流失治理力度，加快坡耕地綜合整治步伐，加快構(gòu)建科學(xué)完善的淮河流域水土流失綜合防治體系，禁止破壞水源涵養(yǎng)林。統(tǒng)籌推進(jìn)流域內(nèi)重點(diǎn)地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)，加快實(shí)施小流域綜合治理。

6.廣泛開展水生態(tài)文明宣傳教育活動(dòng)

水生態(tài)文明建設(shè)需要社會(huì)各界和公眾的共同參與，需要引導(dǎo)全社會(huì)參與水生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)。大力開展水生態(tài)文明宣傳教育活動(dòng)，提升公眾對(duì)于水生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)知和認(rèn)可，倡導(dǎo)先進(jìn)的水生態(tài)倫理價(jià)值觀和適應(yīng)水生態(tài)文明要求的生產(chǎn)生活方式。通過典型示范、專題活動(dòng)、展覽展示等方式，鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛參與，提高珍惜水資源、保護(hù)水生態(tài)的自覺性。大力加強(qiáng)水文化建設(shè)，采取人民群眾喜聞樂見、容易接受的形式，傳播水文化，加強(qiáng)節(jié)水、愛水、護(hù)水、親水等方面的水文化宣傳教育■