彭濤/王宇鵬

論基層信訪程序的終結(jié)

彭濤/王宇鵬[1]

信訪自身的因素，如收案范圍過(guò)于廣泛而導(dǎo)致基層信訪難以終結(jié)，對(duì)信訪自身因素產(chǎn)生的困境需要基于信訪的性質(zhì)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)以破解難題。信訪綜合有權(quán)利救濟(jì)以及政治參與的性質(zhì)，前者可以以嚴(yán)格的法律程序終結(jié)，而后者則難以用規(guī)定嚴(yán)格的法律處理程序而實(shí)施終結(jié)，因此對(duì)于政治參與型的信訪可以允許其合法存在而不讓其終結(jié)?；鶎有旁L的終結(jié)還受到基層維穩(wěn)的重要影響，在維穩(wěn)需求之下，信訪考核制度導(dǎo)致信訪的異化，只有認(rèn)識(shí)并確立維穩(wěn)是維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定而不是簡(jiǎn)單地減少信訪，才可能減少維穩(wěn)對(duì)信訪的影響。基層維穩(wěn)要求信訪在法律框架內(nèi)合法終結(jié)即可，而不是在數(shù)量上壓制信訪，不是追求是否能夠“息訴罷訪”。

信訪程序終結(jié);基層維穩(wěn);基層政府法治

基層信訪在當(dāng)前處于中國(guó)法治政府實(shí)踐的最前沿,然而基層信訪目前存在許多問(wèn)題,其中一個(gè)重要的問(wèn)題就是基層信訪的終結(jié)?；鶎有旁L難以終結(jié),因此許多不合理的現(xiàn)象就此產(chǎn)生,如劉CR案[1]參見(jiàn)《洛南縣人民法院涉訴信訪案件材料匯集》(2011年10月)。就是其中的典型。本來(lái)應(yīng)當(dāng)是劉CR支付別人150元,但是經(jīng)過(guò)劉1992年至2011年約20年不斷地信訪,2010年元月,LN縣法院與劉達(dá)成協(xié)議如下:一次性補(bǔ)助劉10萬(wàn)元;以臨時(shí)雇用形式安排劉CR從事保潔員工作;每年給劉家兩口人提供特困指標(biāo)。即使如此,政府還是滿足不了劉的期望,劉接著上訪。2011年7月,LN縣法院通過(guò)縣委政法委答應(yīng)救助劉20萬(wàn)元。劉還不滿意,政府還需要繼續(xù)做她的工作。劉CR案已經(jīng)成為持續(xù)信訪的典型一案。

實(shí)際上在基層類似的信訪案例還有許多。群眾連續(xù)信訪,甚至出現(xiàn)了職業(yè)信訪者,[2]王海琴:《信訪與過(guò)度信訪》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期，第104頁(yè)。基層信訪在某種程度上已經(jīng)無(wú)法“終結(jié)”?；鶎有旁L不斷,信訪的終結(jié)就成了影響基層穩(wěn)定的重要問(wèn)題。無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界,大家一致的呼聲是信訪需要終結(jié)。[3]學(xué)術(shù)界相關(guān)論文參見(jiàn)張示明《信訪終結(jié)機(jī)制研究》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第1期，第94頁(yè);胡道才:《我國(guó)涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年12月第6期;等等。另外還有學(xué)者激進(jìn)的意見(jiàn)要終結(jié)信訪制度，參見(jiàn)《于建嶸:力主終結(jié)信訪》，《法律與生活》2005年9月下半月刊，第30頁(yè)。實(shí)務(wù)界的意見(jiàn)參見(jiàn)《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》(政法[2005]9號(hào))，中央政法委2005年2月16日印發(fā);《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，最高人民法院文件(法發(fā)[2010] 42號(hào))。但是基層信訪的終結(jié)始終難以實(shí)現(xiàn),因此研究該問(wèn)題就具有重要的實(shí)踐與理論價(jià)值。

一、信訪制度自身因素

法律制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了問(wèn)題的話,首先需要考慮的是法律制度自身的規(guī)定是否有不合理的地方。就信訪程序的終結(jié)來(lái)說(shuō),信訪制度自身存在著一系列導(dǎo)致信訪程序難以終結(jié)的因素。

第一,信訪容納的群眾訴求廣泛,幾乎包括了所有的社會(huì)糾紛。

信訪人提出的要求主要包括“反映情況,提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”[4]《信訪條例》(2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò))，第2條。,這些訴求包括了一些能夠引發(fā)訴訟的糾紛,也包括了一些無(wú)法成為訴訟的請(qǐng)求。法治社會(huì)中處理社會(huì)糾紛的機(jī)關(guān)主要有司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān),但是司法機(jī)關(guān)存在受案范圍等限制,[1]如行政訴訟的受案范圍過(guò)于狹窄，就限制了一些案件進(jìn)入行政訴訟，從而使得一些與行政機(jī)關(guān)相關(guān)的糾紛無(wú)法進(jìn)行司法救濟(jì)，只能通過(guò)信訪來(lái)解決。無(wú)法全部解決這些訴求。而幾乎所有的社會(huì)糾紛卻都可以被提交給信訪機(jī)關(guān),如公益訴訟在法律規(guī)定中不發(fā)達(dá),[2]盡管《民事訴訟法修正案》納入了民事公益訴訟，但是在行政訴訟領(lǐng)域，至今還沒(méi)有公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。因而在社會(huì)中有大量的公益訴求卻被提交由信訪解決。如“有人在公路邊用電鋸進(jìn)行作業(yè),嚴(yán)重妨礙道路交通,給來(lái)往車輛造成堵塞,有時(shí)發(fā)生了交通事故”的信訪訴求[3]洛南縣網(wǎng)上信訪投訴受理中心，http://61.185.139.86/xfcenter/usl/home/login/Index.aspx，訪問(wèn)時(shí)間: 2012年9月12日。就比較典型,此類公益性訴求進(jìn)入不了行政訴訟受案范圍,卻可以進(jìn)入信訪,甚至在一定情況下能夠得到解決。而且有些能夠進(jìn)入司法程序的糾紛,通過(guò)信訪會(huì)更容易一些,因此有些信訪人將單純的民事糾紛也要求政府解決,如要求解決拖欠工資問(wèn)題。[4]洛南縣網(wǎng)上信訪投訴受理中心，http://61.185.139.86/xfcenter/usl/home/login/Index.aspx，訪問(wèn)時(shí)間: 2012年9月25日。這本來(lái)是農(nóng)民工與雇主之間的民事法律關(guān)系,但是也被提交信訪,而且得到了一定的解決。

這些不同的請(qǐng)求同時(shí)進(jìn)入信訪程序,從訴訟原理來(lái)看不同性質(zhì)的請(qǐng)求需要不同的程序,而且有些請(qǐng)求本身就不具有可訴性,根本無(wú)法將這些請(qǐng)求的處理過(guò)程法律程序化。所以信訪容納過(guò)多的訴求給信訪程序的終結(jié)造成了制度上的困難,難以設(shè)計(jì)一種法律程序?qū)⑺械脑V求解決。

第二,信訪程序中行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)力過(guò)多,羈束權(quán)力過(guò)少,權(quán)力運(yùn)行的程序化程度比較低。

《信訪條例》本身并沒(méi)有規(guī)定給信訪機(jī)關(guān)多少權(quán)力,按照該條例的規(guī)定,信訪機(jī)關(guān)的主要權(quán)力在于“協(xié)調(diào)”[5]《信訪條例》(2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò))第6條。處理重要的信訪事項(xiàng)。但是在實(shí)踐中由于縣級(jí)及鎮(zhèn)級(jí)政府都存在主要領(lǐng)導(dǎo)的工作分管關(guān)系,即有一位政府主要領(lǐng)導(dǎo)分管信訪行政機(jī)關(guān),這樣信訪的“協(xié)調(diào)”處理,就演變成該主管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)處理。信訪機(jī)關(guān)的“協(xié)調(diào)”權(quán)力就沿著主管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力位階而攀升至一個(gè)比較高層級(jí)的位階上,即主管領(lǐng)導(dǎo)有什么權(quán)力,信訪的協(xié)調(diào)就可能有什么樣的權(quán)力?！皡f(xié)調(diào)”屬于法律規(guī)定中的不確定性法律概念,因而該權(quán)力有大量的裁量空間,該權(quán)力的位階越高則其裁量的幅度就可能越大。因此信訪依附在政府主管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力之上,而有了比較大幅度的裁量權(quán)力。

這樣裁量幅度大,而羈束性規(guī)范過(guò)少的情況就造成了信訪程序中行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使難以完全以法定程序來(lái)約束。權(quán)力不受程序的嚴(yán)格約束就導(dǎo)致了信訪事項(xiàng)在信訪程序中難以終結(jié)。

第三,信訪程序設(shè)計(jì)本身存在一定漏洞,導(dǎo)致信訪程序難以終結(jié)。

《信訪條例》規(guī)定了信訪機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)信訪,但是信訪機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)質(zhì)解決信訪問(wèn)題的權(quán)力。信訪機(jī)關(guān)在處理信訪事項(xiàng)的時(shí)候,只能“轉(zhuǎn)送”[1]《信訪條例》(2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò))第6條。信訪事項(xiàng),因此信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力實(shí)質(zhì)是一種“上傳下達(dá)”的問(wèn)題“中轉(zhuǎn)站”,如信訪人提出針對(duì)公安局的信訪事項(xiàng),則信訪機(jī)關(guān)需要將該信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)送公安局處理。這就產(chǎn)生主要負(fù)責(zé)信訪的機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)力對(duì)信訪事項(xiàng)作出實(shí)質(zhì)處理,而不主要負(fù)責(zé)信訪的政府其他機(jī)關(guān)卻對(duì)相關(guān)事項(xiàng)有實(shí)質(zhì)處理權(quán)力的現(xiàn)象。信訪的責(zé)任主體與實(shí)質(zhì)有權(quán)處理主體出現(xiàn)分離,從而導(dǎo)致信訪程序難以終結(jié)。

另外,信訪程序中對(duì)不同的信訪事項(xiàng)區(qū)別度不高,難以有明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致一些信訪被反復(fù)提出。如信訪人可以向有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出信訪,[2]《信訪條例》(2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò))第16條。但如何區(qū)別不同的信訪事項(xiàng)卻是一個(gè)難題,同樣的信訪事項(xiàng),信訪人可以以不同的角度在不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)提起信訪。實(shí)踐中有的信訪事項(xiàng)在縣級(jí)信訪機(jī)關(guān)已經(jīng)處理終結(jié)了,但是在信訪人上訪至省級(jí)信訪機(jī)關(guān)的時(shí)候卻又被省級(jí)機(jī)關(guān)重新啟動(dòng)了信訪程序。

第四,信訪事項(xiàng)的解決缺乏明確的財(cái)政限制,基層政府濫用財(cái)政資金,花錢買罷訪。

對(duì)于信訪事項(xiàng)的處理與解決并沒(méi)有明確的財(cái)政限制,哪些地方應(yīng)當(dāng)花錢,哪些不應(yīng)當(dāng)花并沒(méi)有規(guī)定。[3]青島女學(xué)生墜亡信訪案就是典型。死者的家屬不斷上訪，當(dāng)?shù)氐慕值擂k事處先期墊付60萬(wàn)元賠償金。該街道辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，政府主要是出于人道主義以及化解矛盾的考慮，“沒(méi)什么依據(jù)，屬于特事特辦，靈活處理”。參見(jiàn)《一名女大學(xué)生的非正常死亡》，《中國(guó)青年報(bào)》2012年11月21日，第07版。因此,基層政府為了讓信訪人停止信訪,往往給信訪人一定的錢,從而換取信訪人不再上訪。這就是濫用財(cái)政資金滿足信訪人的訴求,這些財(cái)政資金的濫用反過(guò)來(lái)促成了信訪人不斷信訪的動(dòng)力。如劉CR的纏訪在幾年間已經(jīng)使得當(dāng)?shù)卣度?0多萬(wàn)元,進(jìn)而在2011年答應(yīng)救助劉20萬(wàn)元,這就使得政府的整體成本至少升至30萬(wàn)元。政府的巨大經(jīng)濟(jì)投入導(dǎo)致的惡果,就是所謂的信訪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。[1]《接訪“灰色產(chǎn)業(yè)鏈”追蹤》，《瞭望》2009年第47期，第8頁(yè)。與這些灰色產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的是大量的權(quán)力尋租行為,因此“接訪”與“銷號(hào)”產(chǎn)生了大量的腐敗行為。這些權(quán)力尋租行為中,有些甚至是對(duì)訪民權(quán)利的非法限制行為,如北京出現(xiàn)的“安元鼎”黑監(jiān)獄事件。該事件,“實(shí)則是‘截訪外包’,是個(gè)別的地方公權(quán)培植起來(lái)的有組織犯罪,是公權(quán)踐踏民權(quán)”[2]路玫言:《又現(xiàn)“安元鼎”是對(duì)國(guó)法民權(quán)的挑戰(zhàn)》，《人民法院報(bào)》2011年01月15日，第02版。。

第五,信訪與其他救濟(jì)手段相比有優(yōu)勢(shì),更吸引群眾,從而進(jìn)一步加重了信訪終結(jié)的難度。

信訪的權(quán)力行使主體是行政機(jī)關(guān),因此,效率優(yōu)勢(shì)相當(dāng)明顯。在一些信訪案例中,信訪人提出的信訪請(qǐng)求,在當(dāng)天就得到了回復(fù)。這樣的行政效率,顯然不是漫長(zhǎng)的司法程序所能夠比擬的。加之在當(dāng)前維穩(wěn)壓力之下,可能會(huì)導(dǎo)致法院的態(tài)度傾向于減少受理案件,訴訟存在立案困難的問(wèn)題。而信訪則幾乎是百分之百的立案,這就導(dǎo)致一些糾紛無(wú)法由司法機(jī)關(guān)處理,這些糾紛就會(huì)涌入政府信訪渠道。事實(shí)上,信訪得到快速發(fā)展的一個(gè)重要原因就是其他救濟(jì)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用,如行政復(fù)議救濟(jì)沒(méi)有在審查行政行為的合理性方面發(fā)揮更好的作用,而行政訴訟救濟(jì)受案范圍太窄,很多職務(wù)行為不能納入行政訴訟受案范圍。[3]朱應(yīng)平:《信訪在實(shí)施憲法方面的成就與問(wèn)題》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期，第100頁(yè)。而作為行政救濟(jì)的行政復(fù)議,在國(guó)務(wù)院法制辦看來(lái)存在受案范圍過(guò)窄的問(wèn)題,從而導(dǎo)致一些行政爭(zhēng)議無(wú)法進(jìn)入行政復(fù)議程序而進(jìn)入信訪程序。[4]參見(jiàn)《復(fù)議受案范圍過(guò)窄成群眾“信訪不信法”致因之一》，http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/ fzxw/2009/201107/20110700344692.shtml，訪問(wèn)時(shí)間:2012年6月16日。另外,行政復(fù)議存在一定的程序上的期限規(guī)定,對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)存在時(shí)間成本,而對(duì)于信訪人來(lái)說(shuō),信訪也是找上級(jí),但是信訪卻沒(méi)有復(fù)議那些復(fù)雜的程序限制以及一定的期限限制,而就結(jié)果來(lái)看,復(fù)議與信訪的法律后果的實(shí)質(zhì)差不多,都是行政救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。這就導(dǎo)致與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生糾紛的人多選擇信訪而放棄復(fù)議。只有一些法律素質(zhì)比較高、通常在大中型城市的當(dāng)事人才可能會(huì)選擇復(fù)議。如果當(dāng)事人對(duì)基層政府有意見(jiàn)的話,選擇復(fù)議可能還不如選擇信訪更方便。

這些本應(yīng)當(dāng)由其他救濟(jì)程序解決的問(wèn)題涌入信訪程序之后,自然導(dǎo)致信訪程序在功能上無(wú)法解決本不應(yīng)當(dāng)由自己解決的問(wèn)題,程序的崩潰就是順理成章的事情。這些信訪程序難以終結(jié)的因素基本都是基于信訪程序的自身而存在的,因此信訪程序的終結(jié),首先就需要從信訪程序的內(nèi)在因素著手。

二、信訪自身因素的消解

信訪自身因素能夠引發(fā)程序終結(jié)難題,因此對(duì)該問(wèn)題的解決也需要從信訪自身出發(fā)。從信訪自身的角度來(lái)看,最重要的是信訪性質(zhì)問(wèn)題。信訪的性質(zhì)決定了信訪適用什么程序來(lái)終結(jié)、如何終結(jié)等核心問(wèn)題。

信訪的性質(zhì)在理論界與實(shí)踐界爭(zhēng)議比較大,這些爭(zhēng)議主要分為兩類相互對(duì)立的觀點(diǎn):第一,權(quán)利救濟(jì),認(rèn)為信訪是一種對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的法律程序。又如認(rèn)為信訪是權(quán)利救濟(jì),是特殊的行政救濟(jì)。[1]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期，第61—68頁(yè)。再如認(rèn)為信訪制度是一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。[2]姜良綱、馮德慧:《信訪制度與法治建設(shè)》，《中國(guó)司法》2009年第10期，第99頁(yè)。第二,政治參與,認(rèn)為信訪是一種政治形態(tài),信訪人的信訪只不過(guò)是政治參與過(guò)程的體現(xiàn)。如認(rèn)為信訪是綜合的、建構(gòu)形態(tài)的民主機(jī)制。[3]田文利:《信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究》，《行政法學(xué)研究》2011年第1期，第58頁(yè)。又如認(rèn)為信訪的性質(zhì)是民主。[4]參見(jiàn)肖萍、胡汝為《信訪性質(zhì)辨析》，《法學(xué)雜志》2008年第4期，第65頁(yè)。再如認(rèn)為信訪本質(zhì)上是一項(xiàng)以治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生的政治制度的觀點(diǎn)。[5]參見(jiàn)王浦劬《以治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生——我國(guó)行政信訪制度政治屬性解讀》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第6期，第90頁(yè)。

判斷信訪的性質(zhì)必須由信訪涉及的權(quán)利以及信訪能夠產(chǎn)生的社會(huì)作用這兩個(gè)基本點(diǎn)著手。

首先,信訪涉及哪些權(quán)利?信訪在中國(guó)是有著憲法依據(jù)的一種法律制度,具體體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院制定的《信訪條例》當(dāng)中。按照該條例的規(guī)定,信訪是信訪人“向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”。既然有憲法基礎(chǔ)并且有國(guó)務(wù)院的條例進(jìn)行具體化,那么信訪無(wú)疑是一種法律權(quán)利。從條例的規(guī)定來(lái)看,信訪權(quán)利規(guī)定了建議、意見(jiàn)或者請(qǐng)求的受理主體,即行政機(jī)關(guān),因此從信訪的范圍來(lái)看,信訪人可以將自己對(duì)行政機(jī)關(guān)的所有不滿都提交到政府。這些不滿包括與法定的權(quán)利義務(wù)相關(guān)能夠形成訴訟的糾紛以及無(wú)法形成訴訟的糾紛。無(wú)法形成訴訟的糾紛主要是一些政治參與性與民主的發(fā)展相關(guān)的請(qǐng)求,如要求完善政府的公眾信息網(wǎng)內(nèi)容的信訪請(qǐng)求。[1]參見(jiàn)《一小建議》，http://www.luxian.gov.cn/Item/2094.aspx，訪問(wèn)時(shí)間:2012年5月28日。因此信訪的權(quán)利屬性既是政治權(quán)利也是救濟(jì)權(quán)利,[2]參見(jiàn)林喆《信訪制度的功能、屬性及其發(fā)展趨勢(shì)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第1期，第89頁(yè)。這種權(quán)利兼具權(quán)利救濟(jì)及與民主相關(guān)的政治參與的性質(zhì),與西方的請(qǐng)?jiān)笝?quán)比較類似。[3]參見(jiàn)張普一《信訪權(quán)與請(qǐng)?jiān)笝?quán)之比較研究》，《西部法學(xué)評(píng)論》2010年第3期，第97—98頁(yè)。

其次,信訪具有什么社會(huì)功能?信訪具有多重社會(huì)功能,從信訪請(qǐng)求涉及的范圍來(lái)看,信訪遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前所有的其他糾紛解決機(jī)制,如司法機(jī)關(guān)的訴訟、行政機(jī)關(guān)的復(fù)議以及民間組織的調(diào)解等等,因此許多信訪人將本來(lái)可以提起訴訟的案件都提交信訪。這就使得信訪具有了基本的糾紛解決功能。但是并不是所有的信訪要求都與權(quán)利的行使以及義務(wù)的履行有關(guān),大量的信訪只是實(shí)現(xiàn)了信訪人的政治參與。如鄉(xiāng)黨委副書記(主管政法工作)被免職后向縣委信訪要求恢復(fù)職級(jí)工資待遇,[4]參見(jiàn)《關(guān)于原阿斯蘭巴格鄉(xiāng)政法書記免職申訴案》，http://www.sczg.gov.cn/gbxb/ShowArticle.asp? ArticleID=59，訪問(wèn)時(shí)間:2012年5月28日。該訴求按照現(xiàn)行行政訴訟法是無(wú)法提起行政訴訟進(jìn)行司法救濟(jì)的,該訴求只能被當(dāng)作政治參與。

因而,從信訪是什么以及信訪的功能來(lái)看,信訪是一種具有二元性質(zhì)的制度,即權(quán)利救濟(jì)及政治參與,與此相對(duì)應(yīng),信訪的程序也主要分為權(quán)利救濟(jì)程序及政治參與程序兩種類型。判斷法律程序是否具有程序性,取決于對(duì)應(yīng)某特定社會(huì)活動(dòng)的立法是否具有兩個(gè)以上的、以義務(wù)為內(nèi)容的、具有內(nèi)在聯(lián)系的程序規(guī)則。[5]黃捷:《論適度的法律程序》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期，第63頁(yè)。因此,從是否構(gòu)成法律程序的角度來(lái)考慮信訪的處理程序的話,權(quán)利救濟(jì)類型的信訪可以形成一種嚴(yán)格程序化的法律程序,而政治參與類型的信訪則難以嚴(yán)格程序化。政治參與類型的信訪,并沒(méi)有規(guī)定兩個(gè)相對(duì)的主體,只是信訪人有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出自己的意見(jiàn),這些意見(jiàn)有可能會(huì)被接受,也有可能不被接受。如在基層信訪中有人提出自己的爺爺在“文革”中被迫害致死而要求賠償,[1]該案例系筆者2012年4月11日在洛南縣法院與該院法官訪談中所得。這些請(qǐng)求顯然具有一些政治訴求的因素,可能無(wú)法得到滿足。行政機(jī)關(guān)對(duì)此也無(wú)法制定某種具體的程序性規(guī)定來(lái)處理此類請(qǐng)求,因而政治參與類型的信訪無(wú)法嚴(yán)格程序化。只有權(quán)利救濟(jì)類型的信訪,可以嚴(yán)格規(guī)定處理程序,這些信訪可以類似訴訟的程序處理。

從終結(jié)信訪程序的角度來(lái)看,權(quán)利救濟(jì)類型的信訪程序可以得到終結(jié)。因?yàn)榉沙绦蚴桥c權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的程序,在程序運(yùn)行過(guò)程中權(quán)利得到實(shí)現(xiàn),義務(wù)得到履行,程序就得到終結(jié)。但是如果不是與權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的內(nèi)容,則在程序性規(guī)定中難以得到終結(jié),如政治性的訴求或者謀利性的要求。這些已經(jīng)不是法律程序所能夠解決的問(wèn)題,這些問(wèn)題在法律程序中也許根本就解決不了。政治參與類型的信訪沒(méi)有嚴(yán)格的法律權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定,只是讓信訪人在信訪程序中表達(dá)自己的訴求之后,由政府按照當(dāng)?shù)氐那闆r裁量處理。將這些政治參與類型的信訪作為一種社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象而允許其存在,只要這些信訪人不破壞國(guó)家所保護(hù)的法律秩序即可。所以,對(duì)于這些問(wèn)題可以任由其信訪,將此種信訪視為一種利益表達(dá)的方式。

權(quán)利救濟(jì)型的信訪的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是看該信訪請(qǐng)求是否可以依據(jù)一定的法律程序進(jìn)行處理。法律程序的進(jìn)行需要一定的法律事實(shí)出現(xiàn),當(dāng)法律事實(shí)出現(xiàn)之后就可以適用法律,從而推動(dòng)程序的發(fā)展。法律事實(shí)是具有法律意義的事實(shí)。[2]王麟:《論法律中的事實(shí)問(wèn)題》，《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》2003年第1期，第21頁(yè)。也就是說(shuō)看這些事實(shí)是否有一定的法律依據(jù),法律是否對(duì)其事實(shí)出現(xiàn)后的權(quán)利與義務(wù)狀態(tài)做了規(guī)定。如果法律沒(méi)有對(duì)某一事實(shí)出現(xiàn)后相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)的狀態(tài)進(jìn)行規(guī)定,則無(wú)法將其納入法律問(wèn)題,由法律程序進(jìn)行解決。所謂“法律問(wèn)題”,指的是對(duì)已認(rèn)定的事實(shí),按照法律規(guī)范應(yīng)如何作出評(píng)價(jià)的問(wèn)題。[3]陳杭平:《論“事實(shí)問(wèn)題”與“法律問(wèn)題”的區(qū)分》，《中外法學(xué)》2011年第2期，第324頁(yè)。如前述有人對(duì)自己的爺爺在“文革”中被迫害致死而要求賠償?shù)恼?qǐng)求,此類請(qǐng)求因?yàn)榉稍V訟時(shí)效已經(jīng)超過(guò),這些事實(shí)的權(quán)利與義務(wù)已經(jīng)無(wú)法由法律規(guī)定,因此應(yīng)當(dāng)將其納入政治參與類的請(qǐng)求。因此,如果存在能夠依據(jù)法律進(jìn)行評(píng)價(jià)的法律事實(shí),則此類信訪就是權(quán)利救濟(jì)型的信訪,可以在法律程序中得到處理與終結(jié);如果存在無(wú)法依據(jù)法律進(jìn)行評(píng)價(jià)的事實(shí),構(gòu)成政治參與類型的信訪,則無(wú)法在法律程序中得到終結(jié),可以任由其作為一種社會(huì)現(xiàn)象而存在。從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看,任何一個(gè)社會(huì)都總會(huì)有一些糾紛無(wú)法解決而持續(xù)存在,這些糾紛只要不破壞社會(huì)的整體穩(wěn)定,就應(yīng)當(dāng)視為一種社會(huì)可以接受的矛盾現(xiàn)象而存在。

因此,確定信訪的性質(zhì)之后,經(jīng)由信訪程序終結(jié)的角度來(lái)處理,則有些信訪有一定的嚴(yán)格解決程序,有些卻基于信訪的性質(zhì)不一定有嚴(yán)格的解決程序。對(duì)于這些無(wú)法在程序中解決的政治參與型的信訪,只能將其作為一種利益表達(dá)而容許其存在。利益表達(dá)能夠解決的,則基層政府可以解決;而如果是無(wú)法滿足的利益表達(dá),則允許其在法律構(gòu)架內(nèi)合理存在。

因而,基于信訪的性質(zhì),對(duì)于信訪的內(nèi)在因素對(duì)信訪程序的影響應(yīng)當(dāng)有以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí):

第一,信訪的案件受理,只能受理信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)的建議、意見(jiàn)或投訴,其他的糾紛,尤其是一般的民事糾紛不宜進(jìn)入信訪,這本身也是符合《信訪條例》的規(guī)定的。[1]信訪條例本身規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，說(shuō)明在該條例中認(rèn)為一般的民事糾紛應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟解決，而不是提交信訪機(jī)關(guān)。目前的信訪改革趨勢(shì)也與該條規(guī)定相吻合，參見(jiàn)《涉法涉訴信訪一律改由政法機(jī)關(guān)處理其他部門不再受理》，《南方都市報(bào)》2013年5月27日，第A01版。當(dāng)信訪將與行政機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)的民事糾紛排除,還需要將訴訟、仲裁等由法定途徑解決的事項(xiàng)排除之后,信訪容納群眾訴求過(guò)多的問(wèn)題才可能得到解決。此時(shí)進(jìn)入信訪的糾紛主要有與行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力相關(guān)的權(quán)利救濟(jì)與政治參與類型的訴求。隨著社會(huì)的發(fā)展,群眾參與政治熱情的提高,政治參與類的訴求可能會(huì)更進(jìn)一步增加。這些只能在增加群眾政治訴求的合法表達(dá)渠道如游行、示威等等之后,擁擠到信訪渠道的一些政治類訴求才會(huì)減少。

第二,對(duì)于權(quán)利救濟(jì)類型信訪的處理程序中的裁量權(quán)可以實(shí)施程序化,即以程序約束行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán),而政治參與類型的信訪則無(wú)法實(shí)施嚴(yán)格的法律程序化。因此就程序的終結(jié)來(lái)說(shuō),前者可以有嚴(yán)格的終結(jié)程序,如現(xiàn)行《信訪條例》中規(guī)定的三級(jí)終結(jié),完全可以適用于權(quán)利救濟(jì)類的信訪。但是對(duì)于政治參與類的信訪,則難以規(guī)定嚴(yán)格的程序,只適宜于有大概的受理、處理及結(jié)論三個(gè)階段的程序規(guī)定,但是其他的具體程序規(guī)定則難以制定。

第三,程序漏洞問(wèn)題可以通過(guò)程序的完善來(lái)解決。只有權(quán)利救濟(jì)類的信訪可以有嚴(yán)格的程序規(guī)定,因此從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),也只有權(quán)利救濟(jì)類的信訪存在程序漏洞,而政治參與類的信訪難以有程序規(guī)定,也無(wú)法嚴(yán)格地界定程序的漏洞所在。

第四,信訪的性質(zhì)是權(quán)利救濟(jì)與政治參與,這些性質(zhì)的行為并沒(méi)有涉及國(guó)家安全等秘密事項(xiàng),因此對(duì)于信訪的財(cái)政資金投入應(yīng)當(dāng)納入政府財(cái)政預(yù)算,以預(yù)算控制資金的開支。當(dāng)基層信訪的財(cái)政資金使用受到嚴(yán)格限制的時(shí)候,基層政府通常為息事寧人而以和稀泥的方法隨意對(duì)信訪人無(wú)原則的讓步,如給信訪人一些資金的行為,就會(huì)因缺乏資金而無(wú)法進(jìn)行。

第五,信訪在處理權(quán)利救濟(jì)的時(shí)候不應(yīng)當(dāng)替代現(xiàn)有的司法救濟(jì),信訪只是一種特殊的行政救濟(jì),而且該救濟(jì)無(wú)法替代行政訴訟等救濟(jì)方式。從功能上來(lái)看,信訪與行政復(fù)議以及司法救濟(jì)存在著一定的功能重疊,即都可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。因此信訪應(yīng)當(dāng)作行政訴訟以及行政復(fù)議等其他救濟(jì)方式之外的“補(bǔ)充”性救濟(jì)手段。[1]參見(jiàn)王錯(cuò)、楊福忠《論信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性》，《法商研究》2011年第4期，第48頁(yè)。但是對(duì)于信訪的政治參與作用不應(yīng)當(dāng)壓制,因?yàn)楫?dāng)社會(huì)大眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為不滿而有所宣泄的時(shí)候,信訪合法地替代了游行、示威,起到了對(duì)行政機(jī)關(guān)減壓的作用。

三、信訪外部影響因素

基層信訪程序的終結(jié)除受到信訪自身因素影響之外,還受到法治環(huán)境等外部因素的影響。當(dāng)前在這些外部的法治環(huán)境因素中,對(duì)信訪終結(jié)影響最大的就是基層維穩(wěn)?；鶎泳S穩(wěn)肇始于1990年,當(dāng)年中共中央決定,維護(hù)穩(wěn)定是全黨和全國(guó)人民壓倒一切的政治任務(wù),[1]參見(jiàn)《中共中央關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》(1990年4月2日)。自此維穩(wěn)成為基層政府的一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。維穩(wěn)發(fā)展到當(dāng)前,主要的工作之一就是化解社會(huì)矛盾,[2]參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會(huì)、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的意見(jiàn)〉的通知》(中辦發(fā)〔2009〕46號(hào))。而信訪機(jī)關(guān)則是該任務(wù)的重要執(zhí)行機(jī)關(guān),因?yàn)榛鶎泳S穩(wěn)的一個(gè)重要方面就是通過(guò)信訪秩序的穩(wěn)定來(lái)實(shí)現(xiàn)基層統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定。所以基層的穩(wěn)定一直被當(dāng)作重要的政治任務(wù)來(lái)實(shí)施,但是在法治領(lǐng)域內(nèi)什么才是基層的穩(wěn)定,需要維護(hù)什么穩(wěn)定的問(wèn)題卻沒(méi)有被深入考慮過(guò)。

因?yàn)闆](méi)有清晰地認(rèn)識(shí)到基層的維穩(wěn)在法治構(gòu)架內(nèi)的實(shí)質(zhì),基層維穩(wěn)成為簡(jiǎn)單粗暴地將社會(huì)秩序“固定”,以實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府維穩(wěn)考核的目標(biāo),而不是認(rèn)真考慮并實(shí)現(xiàn)中央政府維穩(wěn)的法治目的。維穩(wěn)的政治任務(wù)以一些簡(jiǎn)單粗暴的行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn),而不是在法治領(lǐng)域以法律之治的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。在維穩(wěn)要求之下,行政化的簡(jiǎn)單指標(biāo)考核最為流行,考核不合格將對(duì)官員的職務(wù)產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前,“一票否決”及“零指標(biāo)”已經(jīng)成為中央和上級(jí)強(qiáng)化基層政府及其官員維穩(wěn)責(zé)任的“殺手锏”,也是導(dǎo)致基層政府形成重視策略性維穩(wěn)而忽略制度性維穩(wěn)過(guò)程機(jī)制的制度根源。[3]陳發(fā)桂:《構(gòu)建多元共治的基層維穩(wěn)新機(jī)制》，《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期，第109頁(yè)。而上級(jí)對(duì)基層信訪問(wèn)責(zé)力度的強(qiáng)化,更是直接導(dǎo)致了中國(guó)的維穩(wěn)成為一種壓力型的維穩(wěn),即上級(jí)以考核為主要方式不斷對(duì)基層行政機(jī)關(guān)施加壓力,而這些壓力通過(guò)行政機(jī)關(guān)施加于信訪人身上。在壓力之下,導(dǎo)致相當(dāng)多的基層行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪的處理不是以解決群眾的問(wèn)題為目的,而是以如何消除信訪為目的。行政機(jī)關(guān)工作人員的陪訪制度、村級(jí)信息員的不穩(wěn)定信息上報(bào)等制度在基層被大力推廣,處于對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員工作、休息權(quán)利以及信訪人員的個(gè)人隱私權(quán)利侵犯的邊緣。這些制度“消除”信訪的作用相當(dāng)明顯,基層領(lǐng)導(dǎo)出于功利色彩易于采取這些措施。又因?yàn)樾旁L的質(zhì)量考核難以建立,因此在該體系中對(duì)于信訪數(shù)量的單純數(shù)量考核又成為主流,上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的主要考核方式之一就是信訪數(shù)量的排名考核。

在數(shù)量型考核結(jié)果與基層官員職務(wù)相掛鉤的壓力之下,信訪處理機(jī)關(guān)盡力壓制信訪,認(rèn)為出現(xiàn)信訪就是不穩(wěn)定。在排名等簡(jiǎn)單數(shù)量考核機(jī)制之下,導(dǎo)致基層政府對(duì)信訪的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生異化,沒(méi)有信訪被認(rèn)為是穩(wěn)定,所有信訪的產(chǎn)生都可能會(huì)被認(rèn)為危及穩(wěn)定大局。信訪出現(xiàn)就是社會(huì)不穩(wěn)定,[1]參見(jiàn)《不能因改革引起上訪山西撤銷1237個(gè)事業(yè)單位沒(méi)讓一人下崗利益受損》http://business.sohu. com/20120524/n343997024.shtml，訪問(wèn)時(shí)間:2012年5月24日。因此懼怕信訪、排斥信訪的行政心理與信訪制度存在相矛盾?；鶎泳S穩(wěn)運(yùn)行的目標(biāo)是,如何盡量避免社會(huì)沖突在本屆領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi)爆發(fā),由于基層政府維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的非理性化,那么要避免社會(huì)沖突在短期內(nèi)爆發(fā)的慣性手段就只能是捂或壓,這樣的穩(wěn)定是短期的穩(wěn)定,是透支下屆領(lǐng)導(dǎo)政治資源的穩(wěn)定。[2]陳發(fā)桂:《基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制策略優(yōu)化》，《黨政論壇》2010年第7月號(hào)，第27頁(yè)。上級(jí)對(duì)下級(jí)的維穩(wěn)考核中重要的一項(xiàng)就是信訪數(shù)量是否減少,如曾經(jīng)在地方政府規(guī)章中有過(guò)規(guī)定:“對(duì)全年無(wú)發(fā)生群眾到市以上國(guó)家行政機(jī)關(guān)越級(jí)集體上訪的地方和部門,對(duì)在群眾集體上訪處理工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人,由市或縣(市、區(qū))人民政府或有關(guān)部門予以表彰或獎(jiǎng)勵(lì)?！盵3]《寧波市群眾集體上訪處理規(guī)定》[失效](一九九五年八月一日市人民政府第十一次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò))，第11條。這樣的規(guī)定可能就會(huì)促成下級(jí)政府不惜采取一些非法的手段來(lái)消除信訪,因此所謂的“銷號(hào)”潛規(guī)則交易就盛行于各個(gè)基層與上級(jí)信訪部門之間。實(shí)踐中信訪人反復(fù)纏訪,政府為了平息纏訪,基于數(shù)量型考核的壓力,通常對(duì)信訪人作出一定的讓步。這些讓步又一定程度上構(gòu)成了因人執(zhí)法的現(xiàn)象,即纏訪的信訪人通常能夠獲得比較有利于自己的結(jié)果,這樣在政府執(zhí)法的層面上就構(gòu)成了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致,產(chǎn)生了對(duì)法治的破壞。壓力型維穩(wěn)導(dǎo)致基層信訪的程序無(wú)法徹底終結(jié),只要信訪人持續(xù)不斷地上訪,信訪機(jī)關(guān)為了穩(wěn)控信訪人不去上級(jí)機(jī)關(guān)信訪,唯一的辦法就是不斷地重新開啟信訪程序。因?yàn)閷?duì)于基層政府來(lái)說(shuō),是將信訪人控制在無(wú)盡的信訪程序中,還是終結(jié)信訪程序?qū)е滦旁L人重新越級(jí)上訪,顯然后者是基層信訪機(jī)關(guān)更易于作出的選擇。在壓力型維穩(wěn)模式之下,最終的結(jié)果只能是進(jìn)入一個(gè)惡性循環(huán),出現(xiàn)所謂的“越維越不穩(wěn)”的尷尬局面。

另外,基層壓力型維穩(wěn)導(dǎo)致了信訪替代其他救濟(jì)手段的扭曲現(xiàn)象。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),信訪與行政復(fù)議、行政訴訟等手段都是可以適用于行政糾紛的救濟(jì)手段。信訪具有一定的政法功能,雖然這些政法功能與形式理性化司法技術(shù)之間存在緊張關(guān)系。[1]左衛(wèi)民、何永軍:《政法傳統(tǒng)與司法理性——以最高法院信訪制度為中心的研究》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期，第115—117頁(yè)。如果能夠合理地劃分信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)之間的關(guān)系,那么信訪與司法救濟(jì)就可以和諧共處?，F(xiàn)行《信訪條例》中并沒(méi)有規(guī)定信訪與行政訴訟、行政復(fù)議以及其他糾紛解決機(jī)制發(fā)生競(jìng)合的時(shí)候該如何處理。因此在實(shí)踐中信訪與其他糾紛解決出現(xiàn)競(jìng)合的時(shí)候,信訪人就可能將本應(yīng)當(dāng)是民事訴訟或者行政訴訟解決的問(wèn)題提交政府。而政府則迫于維穩(wěn)壓力,為了不出現(xiàn)越級(jí)上訪而不得不把一些本應(yīng)當(dāng)是司法救濟(jì)的糾紛通過(guò)信訪來(lái)協(xié)助信訪人解決問(wèn)題。但是在政府解決了舊問(wèn)題之后,新的本應(yīng)是其他糾紛解決機(jī)制處理的糾紛又被提交到政府。這樣逐漸出現(xiàn)了一個(gè)惡性循環(huán),即基層信訪替代了其他糾紛解決機(jī)制。加之信訪中行政機(jī)關(guān)處理問(wèn)題的裁量空間相對(duì)于司法救濟(jì)而言比較大,這就在惡性循環(huán)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步以“人治”替代“法治”,從而破壞了法治秩序。這種循環(huán)的存在更進(jìn)一步加深了信訪終結(jié)的難度。

因此以于建嶸教授為代表的一些學(xué)者提出“取消論”,主張應(yīng)當(dāng)終結(jié)信訪制度,即撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)。[2]參見(jiàn)于建嶸《信訪的制度性缺失及其政治后果》，《鳳凰周刊》2004年32期。該觀點(diǎn)在2005年國(guó)務(wù)院修改《信訪條例》之時(shí)被中央政府所否定,但是其演變形式還存在,即所謂的取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能論,[3]參見(jiàn)于建嶸《對(duì)信訪制度改革爭(zhēng)論的反思》，《中國(guó)黨政干部論壇》2005年第5期，第17頁(yè)。也有弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能的觀點(diǎn)。[4]參見(jiàn)王雅琴《治理語(yǔ)境下的信訪制度》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第01期，第97頁(yè)?？傊?這些論點(diǎn)認(rèn)為信訪的人治色彩濃厚,應(yīng)當(dāng)將整個(gè)信訪制度終結(jié)。

但是,按照中國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定,信訪是一種具有憲法位階的法律制度。信訪制度在新中國(guó)的法律文件中最早出現(xiàn)于1951年,該文件要求“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見(jiàn)面談話,均應(yīng)熱情接待,負(fù)責(zé)處理”[5]參見(jiàn)《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》(1951年7月7日發(fā)布)。。這些來(lái)信、來(lái)訪所提出的意見(jiàn)和建議與現(xiàn)行《信訪條例》中的意見(jiàn)沒(méi)有太大區(qū)別,現(xiàn)行《信訪條例》基本上可以視作1951年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》的程序化、具體化與規(guī)范化后的結(jié)果。隨后有不同的法律規(guī)范規(guī)定了信訪,甚至現(xiàn)行《憲法》中對(duì)于信訪的內(nèi)容也有所體現(xiàn)?，F(xiàn)行《憲法》第41條乃信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù),則是毋庸置疑的。[1]林來(lái)梵、余凈植:《論信訪權(quán)利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年5月第38卷第3期，第27頁(yè)。信訪權(quán)也得到了中央的認(rèn)可,正式出現(xiàn)在中央文件中。[2]參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，(中辦發(fā)〔2002〕14號(hào))。信訪權(quán)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展所需要的權(quán)利形態(tài),確認(rèn)其為一項(xiàng)“新興的基本權(quán)利”[3]參見(jiàn)任喜榮《作為“新興”權(quán)利的信訪權(quán)》，《法商研究》2011年第4期，第40頁(yè)。。因此如果終結(jié)信訪制度,則可能導(dǎo)致部分權(quán)利得不到保護(hù)。信訪權(quán)利的存在使得司法與行政都無(wú)法解決群眾獲得救濟(jì)需求的時(shí)候,“找政府”就成了群眾最直接的獲得救濟(jì)的方法。群眾有尋找政府解決問(wèn)題的需求,政府就必須有相應(yīng)的處理部門,因此,如果取消信訪部門,政府還是會(huì)產(chǎn)生別的部門來(lái)替代信訪部門以解決群眾的需求。信訪制度在其他解決群眾需求的配套制度沒(méi)有完善之前就無(wú)法取消。因此,雖然基層信訪在維穩(wěn)的影響之下,程序出現(xiàn)了一定的扭曲,卻不能完全否定信訪甚至取消信訪。

作為影響信訪程序的維穩(wěn),在當(dāng)前中國(guó)處于改革發(fā)展、社會(huì)各種矛盾存在激化的可能性的時(shí)候,具有一定的社會(huì)價(jià)值,無(wú)法取消,進(jìn)而促進(jìn)維穩(wěn)效果的壓力式考核機(jī)制也難以消失。因此,需要在信訪程序中做一定的改進(jìn),以消解壓力型維穩(wěn)對(duì)基層信訪程序終結(jié)的不良影響。

四、外部影響因素的消解

沒(méi)有在法治框架內(nèi)正確認(rèn)識(shí)維穩(wěn),是維穩(wěn)這一外部因素對(duì)信訪終結(jié)產(chǎn)生不良影響的主要原因。基層維穩(wěn)雖然是政治任務(wù),但是在法治國(guó)家,所有的政治任務(wù)在本質(zhì)上都是法律任務(wù),中國(guó)也不例外。實(shí)際上維穩(wěn)在被中央提出的當(dāng)初就被賦予了維護(hù)“社會(huì)主義法制秩序”的目的。[4]參見(jiàn)《中共中央關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》(1990年4月2日)。政治秩序?qū)嵸|(zhì)上是社會(huì)各種不同利益集團(tuán)的利益安排方式,而法律秩序本身就是各種不同權(quán)利的安排方式,因此政治秩序的穩(wěn)定,最主要的體現(xiàn)就是法律秩序的穩(wěn)定。法律秩序穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)不在于有多少糾紛被解決,而在于法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)是否在法律規(guī)定的框架內(nèi)運(yùn)行。因此,信訪糾紛的產(chǎn)生并不是法律不穩(wěn)定,只要糾紛在法律規(guī)定的框架內(nèi)得到解決,或者該糾紛無(wú)法解決卻又不影響社會(huì)法律秩序的整體穩(wěn)定,這兩種情況都是一種法律秩序的穩(wěn)定,都沒(méi)有破壞穩(wěn)定。因此,在法治框架內(nèi)對(duì)于基層維穩(wěn)的正確認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下四點(diǎn):

第一,法律制度中允許信訪存在的本身就說(shuō)明,政府承認(rèn)低烈度的社會(huì)沖突的存在,只要這些社會(huì)沖突不影響社會(huì)整體的法治秩序即可。其實(shí)從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看,所有的穩(wěn)定都是一種動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定,即社會(huì)秩序處在沖突與平衡之中的穩(wěn)定,而不是一成不變的穩(wěn)定。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定是過(guò)程中的平衡。即讓公民通過(guò)合適的渠道表達(dá)其不滿,然后根據(jù)公民的不滿和政治生活中新出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整“公民←→政府”關(guān)系,用新的政治平衡去替代舊的平衡;在動(dòng)態(tài)穩(wěn)定中無(wú)論社會(huì)發(fā)生何種變化,社會(huì)始終有一個(gè)核心的政治權(quán)威,它有能力駕馭錯(cuò)綜復(fù)雜的政治局面,社會(huì)生活依然遵循著基本的秩序,因此動(dòng)態(tài)穩(wěn)定對(duì)政府的要求更高,政府的付出也要更大。[1]參見(jiàn)俞可平《動(dòng)態(tài)穩(wěn)定與和諧社會(huì)》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2006年第3期，第25—26頁(yè)。在動(dòng)態(tài)穩(wěn)定當(dāng)中,一定的糾紛是可以容忍的,因?yàn)樵谡{馭能力之內(nèi)或者在法律框架之內(nèi)的糾紛,并不會(huì)構(gòu)成不穩(wěn)定因素,這些糾紛只是在法律框架之內(nèi),對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程而已。發(fā)展需要有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,但是穩(wěn)定不代表沒(méi)有矛盾,沒(méi)有糾紛,穩(wěn)定也不是“剛性穩(wěn)定”,穩(wěn)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。[2]戴輝、戴大新:《反思與重塑:基于當(dāng)前基層維穩(wěn)困局的分析》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2011年第4期，第33頁(yè)。

第二,建立暢通的民眾利益表達(dá)機(jī)制,在法律框架內(nèi)運(yùn)行的民眾利益表達(dá),即使激烈一些也可以被政府接受,即在法律框架內(nèi)的游行、示威等等都不會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成破壞。有了暢通的民眾利益表達(dá)機(jī)制之后,法律框架之外的利益表達(dá),便構(gòu)成治安管理法律及刑法處理的對(duì)象。這樣就可以對(duì)非法的利益表達(dá),進(jìn)行合法打擊以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,而在目前暢通的民眾利益表達(dá)機(jī)制尚未建立的情況之下,合法的利益表達(dá)與非法的利益表達(dá)混合在一起,通常只有在出現(xiàn)激烈的沖突,如打、砸、搶,甚至燒警車等過(guò)激行為的時(shí)候,行政機(jī)關(guān)才開始對(duì)這些過(guò)度的利益表達(dá)進(jìn)行強(qiáng)力控制。這樣最終的結(jié)果是“雙輸”,民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)充滿怨恨,而行政機(jī)關(guān)對(duì)民眾也有所厭惡,雙方都沒(méi)有得到好的結(jié)局。信訪的政治功能,在當(dāng)前中國(guó)起到了替代其他高烈度的政治沖突形式(如游行、示威)的作用,而且信訪在權(quán)利救濟(jì)方面也起到了良好的作用,只需要將信訪與其他的救濟(jì)方式(如司法救濟(jì)中的行政訴訟、行政救濟(jì)中的行政復(fù)議)區(qū)別開,不要讓這些救濟(jì)制度相互影響,就可以使得信訪制度運(yùn)行良好,從而提高政府的法治權(quán)威。

第三,維穩(wěn)問(wèn)題的解決主要在于對(duì)公權(quán)力的限制。中國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型當(dāng)中,城市化與工業(yè)化是社會(huì)發(fā)展的主要方向。在這一發(fā)展方向中,社會(huì)利益分配不均造成社會(huì)矛盾巨大,各個(gè)階層之間相互不理解,貧與富之間、民眾與政府之間有相當(dāng)多的仇恨心理存在。但是對(duì)于轉(zhuǎn)型社會(huì)來(lái)說(shuō),這是轉(zhuǎn)型社會(huì)出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象,甚至還是社會(huì)前進(jìn)的動(dòng)力。[1]參見(jiàn)張玉磊、劉曉蘇《基層維穩(wěn)中的誤區(qū)與矯正策略》，《理論探索》2011年第2期，第101頁(yè)。對(duì)于轉(zhuǎn)型社會(huì)來(lái)說(shuō),維持穩(wěn)定的方針是抓主要矛盾,即當(dāng)前影響穩(wěn)定的主要因素解決好了,其他因素對(duì)穩(wěn)定的影響也自然會(huì)減弱,甚至消失。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾不斷增加的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范,“官民沖突”是矛盾的主要形態(tài)。[2]參見(jiàn)馬懷德《預(yù)防化解社會(huì)矛盾的治本之策:規(guī)范公權(quán)力》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期，第45—46頁(yè)。因此基層維穩(wěn)最主要的任務(wù),應(yīng)當(dāng)是在法律框架內(nèi)解決官民沖突,而解決官民沖突最主要的手段就是規(guī)范公權(quán)力的行使,從而確保其合法性不存在問(wèn)題。只有基層官員依法執(zhí)法了,才能減少官民矛盾。其他的矛盾,如發(fā)展不平衡所產(chǎn)生的矛盾,總是處于社會(huì)可接受的范圍之內(nèi)。如果超出了社會(huì)可接受范圍的沖突,演化為非法沖突,該沖突就會(huì)受到法律的制裁。

第四,規(guī)范權(quán)力的主要手段就是程序,規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的適當(dāng)程序,以限制裁量權(quán)力對(duì)自由的過(guò)度破壞。解決當(dāng)前主要矛盾就需要對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范,這種規(guī)范主要是對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行程序的規(guī)范。用程序規(guī)范權(quán)力的最佳狀態(tài)就是實(shí)現(xiàn)程序自治。程序自治,是指一種法律程序在與其外界環(huán)境相對(duì)隔離的狀態(tài)下,程序自身的展開過(guò)程同時(shí)也就是程序功能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程,而法律自治只能通過(guò)程序自治來(lái)實(shí)現(xiàn)。[3]參見(jiàn)吳澤勇《從程序本位到程序自治——以盧曼的法律自治理論為基礎(chǔ)》，《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》2004年第4期，第63頁(yè)。在維穩(wěn)中信訪程序無(wú)法自治,受到行政機(jī)關(guān)的影響與制約太大。因此信訪的規(guī)范化、程序化是信訪程序自治的關(guān)鍵,也是信訪在程序中能夠終結(jié)的關(guān)鍵,否則制度上的規(guī)定再完美,在實(shí)踐中還是無(wú)法實(shí)現(xiàn)程序的終結(jié)。在未來(lái)信訪救濟(jì)的制度創(chuàng)新中,應(yīng)該發(fā)揮信訪救濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),集中矯正其不講程序、缺乏規(guī)范、充滿悠意的根本弊端……[1]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期，第70頁(yè)。

因此,在前述對(duì)于法治框架內(nèi)維穩(wěn)問(wèn)題的分析基礎(chǔ)之上,我們認(rèn)為信訪是基層維穩(wěn)的重要方面,信訪終結(jié)的實(shí)現(xiàn)與否決定了基層維穩(wěn)的成效如何。如果屬于能夠在法律程序上終結(jié)的信訪,在終結(jié)之后重復(fù)上訪的,不應(yīng)當(dāng)被視為社會(huì)的不穩(wěn)定因素,這些信訪只是法律秩序內(nèi)的合法行為而已。進(jìn)而,無(wú)法在法律程序上終結(jié)的信訪,也不應(yīng)當(dāng)被視為一種不穩(wěn)定因素,這些信訪是政治參與的表現(xiàn)。在基層具有政治參與性質(zhì)的信訪,在某種程度上替代了傳統(tǒng)的高烈度的游行、示威等對(duì)政府行為表達(dá)不滿的做法,而且就其對(duì)社會(huì)的沖擊來(lái)說(shuō),信訪要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于游行、示威。因此,對(duì)這些信訪應(yīng)當(dāng)寬容,允許其有存在的空間,否則社會(huì)矛盾在得不到解決而又缺乏宣泄途徑的時(shí)候,就可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)社會(huì)沖擊大的游行、示威等高烈度的行為就可能。如果單純地將政治參與型的信訪列為不穩(wěn)定因素而加以防控,可能會(huì)直接誘發(fā)激烈的游行、示威。

因而,合理定位維穩(wěn)就應(yīng)當(dāng)消除在壓力型維穩(wěn)影響之下的單純數(shù)量型信訪考核。

五、基層信訪程序的終結(jié)

基層信訪的終結(jié)關(guān)系到基層維穩(wěn),維穩(wěn)的核心是法律秩序的維護(hù),而法律秩序的維護(hù)主體主要是政府,因此基層信訪的終結(jié)涉及基層政府的法治?；鶎诱ㄖ沃刃蛄己?基層維穩(wěn)才能正常進(jìn)行,進(jìn)而基層信訪才能終結(jié),所以基層政府法治與基層信訪程序終結(jié)具有密切的關(guān)系。解決基層信訪終結(jié)問(wèn)題的最終方案,必須將其放在基層政府的法治構(gòu)架之內(nèi)考量,因此需要對(duì)基層政府法治有正確的認(rèn)識(shí)。什么狀態(tài)才是基層政府法治呢?是社會(huì)秩序符合政府的行政運(yùn)行,還是社會(huì)秩序在法律的規(guī)定之下合法運(yùn)行?法治政府的本質(zhì)要求是:一切行政活動(dòng)只能在法律的規(guī)范和制約下進(jìn)行,從而保證行政權(quán)力的運(yùn)用符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益,并防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用,實(shí)現(xiàn)和保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。[1]馬凱:《關(guān)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府的幾個(gè)問(wèn)題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期，第4—5頁(yè)。因而,基層政府的法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政權(quán)力的行使,從而使其受到法律的嚴(yán)格制約,不能超越法律的約束。若要破解基層信訪程序的終結(jié)難題,需要做到以下幾點(diǎn):

首先,需要由考核數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)榭己速|(zhì)量。信訪的質(zhì)量考核,強(qiáng)調(diào)在信訪考核中考察負(fù)責(zé)信訪的行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格按照信訪法律程序的規(guī)定來(lái)處理信訪,并且在信訪程序中盡到自己的合理注意義務(wù)。如果嚴(yán)格按程序規(guī)定處理且盡到了自己的合理注意義務(wù),該信訪處理就是適當(dāng)?shù)?。在該信訪終結(jié)之后,所產(chǎn)生的一切后果也都是穩(wěn)定的。已經(jīng)有個(gè)別地方注意到了這一點(diǎn),于是規(guī)定無(wú)理信訪所產(chǎn)生的后果為法律框架內(nèi)可以接受的,屬于社會(huì)穩(wěn)定的表現(xiàn)。如曾經(jīng)有過(guò)規(guī)定:“各級(jí)各部門對(duì)無(wú)理上訪者可不登記,不交辦,不納入目標(biāo)管理考核范圍,但應(yīng)做好思想疏導(dǎo)和穩(wěn)定工作?！盵2]參見(jiàn)《湖北省建立和推行群眾逐級(jí)上訪制度試行辦法》(鄂辦發(fā)〔1994〕56號(hào))第10條。但是此類規(guī)定畢竟為少數(shù),該觀念還沒(méi)有為大部分考核基層信訪的上級(jí)機(jī)關(guān)所接受。只有在上級(jí)機(jī)關(guān)考核觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變之后,才能變“中轉(zhuǎn)辦理”為“就地辦理”,變“穩(wěn)控群眾”為“服務(wù)群眾”。[3]參見(jiàn)董名謙《作實(shí)群眾工作創(chuàng)新社會(huì)管理》，《求是》2011年第8期，第41頁(yè)。壓力型的數(shù)量考核取消之后,下級(jí)信訪機(jī)關(guān)在上級(jí)“銷號(hào)”等腐敗現(xiàn)象則會(huì)消失?；鶎泳S穩(wěn)不是維護(hù)信訪的數(shù)量不升高,而是要維護(hù)基層的法律秩序在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。只要在法治的框架內(nèi)運(yùn)行,即使基層信訪數(shù)量多到不可想象,也是能夠接受的。否則在數(shù)量壓力之下,為了不在考核中落伍,基層政府可能會(huì)對(duì)信訪人實(shí)施一些非法的手段,從而出現(xiàn)上級(jí)政府的法治考核導(dǎo)致基層政府非法行為的悖論。法治社會(huì)的信訪考核,應(yīng)當(dāng)注重信訪的法定程序是否得到實(shí)現(xiàn),而不是信訪人是否“息訪罷訴”。

其次,允許基層政府在信訪處理中依法創(chuàng)新。法治政府的建設(shè)從來(lái)沒(méi)有統(tǒng)一的模式,地方性差異、知識(shí)性差異和經(jīng)驗(yàn)的差異構(gòu)成了制度資源的多樣性,但是這一法治的多樣性是以某種共識(shí)為前提的。[1]參見(jiàn)羅豪才《行政法與公法精要》，沈陽(yáng):遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社，1999年，序言第2頁(yè)?；鶎臃ㄖ握慕ㄔO(shè)具有各自的差異性,需要各地的基層政府依據(jù)地方性知識(shí)創(chuàng)新社會(huì)管理。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理,是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性和基礎(chǔ)性的工作。[2]陳剛:《社會(huì)管理創(chuàng)新與基層維穩(wěn)實(shí)踐——以北京市朝陽(yáng)區(qū)“一網(wǎng)、兩庫(kù)、三關(guān)”科學(xué)維穩(wěn)體系為例》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期，第86頁(yè)。創(chuàng)新社會(huì)管理的根本方法就是建立良好的法律制度,將所有有益于社會(huì)發(fā)展的良性沖突以法律的形式加以固定,將所有不利于社會(huì)發(fā)展的惡性沖突以法律進(jìn)行限制。社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑主要有群眾工作(基層黨建)、科技創(chuàng)新、社會(huì)協(xié)同和公眾參與四類。[3]參見(jiàn)張歡、陸奇斌等《社會(huì)管理創(chuàng)新路徑研究》，《中國(guó)行政管理》2012年第1期，第30頁(yè)。對(duì)于基層維穩(wěn)來(lái)說(shuō),在信訪中需要引入公眾參與從而有利于信訪的政治參與功能的實(shí)現(xiàn);引入信息化手段,以提高信訪的質(zhì)量與拓寬信息公開的渠道等等——從而實(shí)現(xiàn)在基層維穩(wěn)的信訪方面的社會(huì)管理創(chuàng)新。

第三,基層政府法治的核心在于嚴(yán)格依法行政。因此上訪者如果到上級(jí)政府信訪,上級(jí)只需要考核下級(jí)是否嚴(yán)格按照法律程序處理了信訪而不是考核下級(jí)對(duì)信訪事項(xiàng)的處理達(dá)到一個(gè)什么樣的結(jié)果。因?yàn)榍笆龇治鲞^(guò),權(quán)利救濟(jì)型的信訪可以終結(jié)而政治參與型的信訪本身就無(wú)法終結(jié)。因而,對(duì)于超級(jí)信訪,如基層政府處理過(guò)了,則上級(jí)告知信訪人下級(jí)的處理結(jié)果即可,無(wú)須由下級(jí)“接人”。在沒(méi)有“接人”制度之后,信訪人越級(jí)信訪會(huì)大大減少。糾紛解決類型的信訪可以終結(jié),而利益訴求類型的信訪則無(wú)法終結(jié),可以讓其在社會(huì)中合理地存在,并不影響社會(huì)的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。

第三,確定基層行政機(jī)關(guān)與上級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)與職責(zé),上級(jí)不可以任意干涉下級(jí)的行為。因此上級(jí)不能要求下級(jí)將已經(jīng)合法終結(jié)的信訪程序開啟,除非該程序存在可能影響到合法性的瑕疵。另外,就權(quán)力的劃分來(lái)說(shuō),下級(jí)處于執(zhí)法一線,因此基層政府信訪的初次處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)受到尊重。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)分級(jí),不同層級(jí)的機(jī)關(guān)有不同的權(quán)力,信訪的初次處理權(quán)力屬于下級(jí)機(jī)關(guān),上級(jí)政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)基層政府的這一權(quán)力進(jìn)行非法干涉。如果上級(jí)認(rèn)為下級(jí)的處理不合適,只能按照法律的三級(jí)終結(jié)程序?qū)ο录?jí)的處理進(jìn)行改變。

最后,基層信訪的終結(jié)既有程序問(wèn)題也有實(shí)體問(wèn)題。從程序上說(shuō),《信訪條例》第31、34、35條規(guī)定的辦理、復(fù)查、復(fù)核三個(gè)階段的三級(jí)終結(jié)需要嚴(yán)格地依照程序規(guī)定實(shí)施,即信訪的終結(jié)應(yīng)當(dāng)是在程序上經(jīng)過(guò)三級(jí)之后的終結(jié),每一級(jí)信訪處理程序都應(yīng)當(dāng)按照該級(jí)的法律規(guī)定實(shí)施。而實(shí)體上的終結(jié)應(yīng)當(dāng)以信訪人的訴求是否在實(shí)體上得到合理的處理為標(biāo)準(zhǔn),即糾紛是否得到解決,矛盾是否得到化解。從程序性來(lái)看,權(quán)利救濟(jì)型的信訪可以嚴(yán)格按照三級(jí)程序終結(jié),而一些政治參與型的信訪,基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與政治的現(xiàn)實(shí)制約,在三級(jí)程序過(guò)后,可能在實(shí)體上還是無(wú)法滿足信訪人,從而無(wú)法終結(jié)。規(guī)定的程序進(jìn)行完之后,基層信訪就可以按照《信訪條例》的規(guī)定,嚴(yán)格地實(shí)施三級(jí)終結(jié)制度。信訪人如果認(rèn)為不滿意,還要堅(jiān)持上訪,那么上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以下級(jí)已經(jīng)完成三級(jí)終結(jié)為由不再開啟信訪程序。為實(shí)現(xiàn)這一程序的終結(jié)還需要把《信訪條例》第35條第3款中的“同一事實(shí)和理由”修改為“同一糾紛標(biāo)的”。因?yàn)樵趯?shí)踐中當(dāng)某一信訪事項(xiàng)被終結(jié)之后,信訪人以別的相關(guān)事實(shí)或者理由針對(duì)同一法律關(guān)系提起投訴,引發(fā)一個(gè)形式上的新信訪事項(xiàng),而實(shí)質(zhì)上是同一糾紛標(biāo)的。當(dāng)該條修改為“同一糾紛標(biāo)的”的時(shí)候,所有被行政機(jī)關(guān)處理過(guò)的信訪法律關(guān)系都?xì)w于已經(jīng)終結(jié)而不得重新開啟信訪程序。

一旦基層法治的這些措施能夠?qū)嵤┑轿坏脑?就可以促進(jìn)基層法治的實(shí)現(xiàn),從而最終解決基層信訪的終結(jié)難題。

六、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于信訪處理本身來(lái)說(shuō),基層維穩(wěn)的關(guān)鍵在于信訪的程序化,尤其是信訪終結(jié)的程序化。基層維穩(wěn)應(yīng)當(dāng)將信訪作為不穩(wěn)定因素而消除轉(zhuǎn)變?yōu)橄旁L中的“非法行動(dòng)”,即減少基層信訪中沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)的法律程序而作出的信訪處理行為。在程序及實(shí)體合法的框架范圍內(nèi),信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量滿足信訪人的實(shí)體訴求。

(初審:毛瑋)

[1] 作者彭濤，男，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樾旁L制度、管制性征收、地方政府法治，代表作有《論美國(guó)管制征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《法國(guó)CGPPP的公共財(cái)產(chǎn)法律制度及其啟示》《論行政訴訟的功能》等，E-mail:sxszpt@163.com。

作者王宇鵬，男，西北政法大學(xué)法律科學(xué)信息研究所研究員，陜西省洛南縣人民政府常務(wù)副縣長(zhǎng)，研究方向?yàn)樾旁L制度及維穩(wěn)法制。

本文系國(guó)家社科基金重大課題“進(jìn)一步建設(shè)法治政府的目標(biāo)與任務(wù)研究”(10zd&042)及“多元化糾紛解決機(jī)制背景下的信訪制度研究”的項(xiàng)目成果。