◎劉奇

農(nóng)地抵押貸款“三重門”

◎劉奇

三農(nóng)觀察（四十二）

資金短缺一直是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。農(nóng)地（包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房，以下同）是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和重要財(cái)產(chǎn)，以農(nóng)地作抵押進(jìn)行融資，讓靜態(tài)的土地“流”起來(lái)，使沉睡的資源“活”起來(lái)，是拓寬農(nóng)村金融供給渠道、破解農(nóng)村資金短缺難題的有效途徑。

我國(guó)農(nóng)地金融制度最早在貴州省湄潭縣試行，在中央和地方資金、政策的支持下，該縣于1988年成立土地金融公司，向土地經(jīng)營(yíng)者發(fā)放農(nóng)地使用權(quán)抵押信貸，1997年因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉形成大量資金沉淀，虧損嚴(yán)重而被撤銷。隨后，全國(guó)一些地方按照“依法、自愿、有償”的原則，以股份合作、轉(zhuǎn)包、承租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！鞍讼蛇^(guò)海”、各顯奇招的農(nóng)村土地制度變革，為農(nóng)村金融改革提出了新的要求，也創(chuàng)造了有利條件。2010年，央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“一行三會(huì)”聯(lián)合發(fā)出指導(dǎo)意見，要求在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。重慶、山東、廣東等地積極試行，比較典型的是東莞農(nóng)村商業(yè)銀行的宅基貸和重慶農(nóng)商行推出的農(nóng)村居民房屋、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)抵押貸款。2013年2月，銀監(jiān)會(huì)就農(nóng)村金融服務(wù)工作發(fā)文稱，支持在法律關(guān)系明確地區(qū)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地、農(nóng)房等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵、擔(dān)保，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！薄氨Ｕ险氐挠靡嫖餀?quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道”。農(nóng)地抵押貸款雖然經(jīng)過(guò)了多年的實(shí)踐探索，也有國(guó)家的相關(guān)政策支持，但由于在法律法規(guī)、制度機(jī)制、具體操作等諸多方面仍然深陷困境，時(shí)至今日，還缺乏突破性進(jìn)展。

困境一：法律障礙導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款“先天不足”

抵（質(zhì)）押物缺失始終是農(nóng)民貸款的最大難題。農(nóng)民手中最值錢的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房，囿于法律限制難以充當(dāng)?shù)郑ㄙ|(zhì)）押物。首先，農(nóng)地所有權(quán)不僅在法律上不明晰，在具體運(yùn)作中界限和范圍也較為模糊?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?條重申了這一規(guī)定，并在第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！币罁?jù)上述規(guī)定，集體土地可以歸村級(jí)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村民小組所有。實(shí)踐中，土地集體所有者在不同情況下態(tài)度各不相同：如果有收益，則爭(zhēng)當(dāng)所有者；如果要投入，則誰(shuí)也不愿當(dāng)。由于鄉(xiāng)村自治發(fā)展還不十分規(guī)范，村委會(huì)自治職能與政治經(jīng)濟(jì)職能不分，不能完全代表農(nóng)民集體利益，甚至侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，從而抑制了土地有償承包和有償轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良等諸多問題。其次，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地抵押實(shí)行嚴(yán)格限制?！段餀?quán)法》第125條和第152條分別規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利?！薄罢厥褂脵?quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利?！蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，也是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利體現(xiàn)。農(nóng)民對(duì)承包土地沒有處分權(quán)，對(duì)宅基地既沒有處分權(quán)，也沒有收益權(quán)。同時(shí)，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條都明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押。”農(nóng)地抵押貸款面臨著難以逾越的“法律底線”。第三，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”集體所有，村民使用；一戶一宅，限制面積；福利分配、長(zhǎng)期使用；限制權(quán)能，無(wú)償收回。這些規(guī)定使宅基地和農(nóng)房抵押在實(shí)踐中既缺乏可操作性，也增大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)度。

沒有法律的認(rèn)可和支持，農(nóng)地抵押貸款就是無(wú)根之萍、空中樓閣；不同形式的探索和創(chuàng)新，只能是暫時(shí)性的治標(biāo)之策，難以獲得長(zhǎng)久的生命力。只有在立法上明確農(nóng)地的抵押權(quán)，才能從根本上擺脫困境。

困境二：配套措施不健全導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款基礎(chǔ)不穩(wěn)

農(nóng)地陷入評(píng)估難、變現(xiàn)難、抵押難的“三難”境地，其主要原因就是相關(guān)制度機(jī)制不健全。

——土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化和農(nóng)地抵押貸款的內(nèi)在需求。農(nóng)村土地存在單戶農(nóng)民占有量少、地塊零散、種地效益低等現(xiàn)實(shí)問題，只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)開展規(guī)?；?jīng)營(yíng)，才能提高土地收益，降低融資的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自家庭承包推行以來(lái)，一些農(nóng)民都在自發(fā)進(jìn)行著，國(guó)家自2003年正式開展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，由于具體操作制度不完善，流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問題日益突出。一是土地糾紛隱患多。一些地方在沒有做好確權(quán)登記頒證的前提下，先稀里糊涂流轉(zhuǎn)起來(lái)再說(shuō)；大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)采取口頭協(xié)議的形式；有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)農(nóng)戶同意，擅自將土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。這些都為以后的土地糾紛埋下了難以解決的隱患。二是沒有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入條件限制，誰(shuí)都可以圈地，過(guò)快過(guò)急地推進(jìn)流轉(zhuǎn)，使土地過(guò)度向企業(yè)集中，不只效益可能下降，還會(huì)隨時(shí)發(fā)生來(lái)自自然、市場(chǎng)、金融等方面的風(fēng)險(xiǎn)。三是非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重。一些大戶圈占土地后，主要從事苗木花卉蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，糧食安全問題難以保障。四是政策集中向大戶傾斜，小農(nóng)戶被邊緣化。我國(guó)2.2億農(nóng)戶中，目前參與流轉(zhuǎn)的僅占20%左右。五是一些地方以土地流轉(zhuǎn)比例和規(guī)模論英雄，逼使基層干部采取多種方式誘導(dǎo)推進(jìn)，違背了農(nóng)民的真實(shí)意愿。六是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的市場(chǎng)表現(xiàn)，目前主要由政府或大戶及企業(yè)以強(qiáng)勢(shì)的面目與弱勢(shì)分散農(nóng)戶協(xié)商，存在人為刻意壓低定價(jià)的操作空間，極易損害農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益。

——農(nóng)地抵押服務(wù)體系不健全。農(nóng)村各類社會(huì)組織發(fā)育不全，服務(wù)能力不強(qiáng)，不能有效地為農(nóng)地抵押貸款創(chuàng)造便利條件。農(nóng)民專業(yè)合作組織是農(nóng)民“自己的組織”，不僅有利于推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也可以進(jìn)一步發(fā)展成為與金融機(jī)構(gòu)合作的平臺(tái)。目前，我國(guó)已建立了80多萬(wàn)家農(nóng)民專業(yè)合作組織，但由于生存空間和發(fā)展?jié)摿π。傮w上仍處于生而不長(zhǎng)、存而不活、發(fā)展不足、作用有限的狀態(tài)，呈現(xiàn)出無(wú)組織化（大多數(shù)農(nóng)民尚未參加任何組織）、弱組織化（大多數(shù)農(nóng)民組織自我服務(wù)能力不強(qiáng)）、被組織化（大多數(shù)農(nóng)民組織由離任干部或企業(yè)負(fù)責(zé)人主事）三個(gè)顯著特點(diǎn)，內(nèi)部組織不規(guī)范，合作成效不明顯，凝聚力不強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、土地抵押機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺失，沒有形成科學(xué)的農(nóng)地評(píng)估定價(jià)機(jī)制和評(píng)估體系，也很難較好地為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供交易信息、供需狀況、開展聯(lián)系與溝通等各類服務(wù)。

——農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善。農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)著生產(chǎn)、生活和社會(huì)保障等多重功能，一直是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活收入的重要來(lái)源，也是最后的生活保障。社會(huì)保障作為國(guó)家的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。然而，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的社會(huì)保障制度卻成為加劇貧富差距、凸顯城鄉(xiāng)分割格局的重要載體。目前，對(duì)于城鎮(zhèn)職工，我國(guó)已經(jīng)建立起一套保障水平和完善程度都相當(dāng)高的社會(huì)保障體系，五大社會(huì)保險(xiǎn)（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育）的相關(guān)制度已全部出臺(tái)并付諸實(shí)施，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等住房保障制度全面推開。但是，在廣大農(nóng)村，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍需完善，農(nóng)村低保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療也有待進(jìn)一步提標(biāo)擴(kuò)面，農(nóng)民主要還是依靠家庭和土地保障。與城鎮(zhèn)職工享有的“五險(xiǎn)一金”相比，土地仍然是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障。農(nóng)民視土地為命根子，即使在進(jìn)城務(wù)工、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，寧愿將土地棄耕拋荒也不愿流轉(zhuǎn)。同時(shí)，“蓋房結(jié)婚生子”是農(nóng)村的傳統(tǒng)，也是大多數(shù)農(nóng)民的固有情結(jié)，“一戶一宅”是他們的基本生存需求，更讓農(nóng)民不會(huì)輕易將宅基地和住房拿來(lái)作抵押。

任何事物都不是孤立存在，總是與其它事物相互聯(lián)系、相互促進(jìn)或者相互制約的。

一項(xiàng)制度的出臺(tái)和推行也是如此，必須有與之緊密相聯(lián)的配套機(jī)制作為保障。只有在實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新，完善機(jī)制，補(bǔ)充“營(yíng)養(yǎng)”，做實(shí)基礎(chǔ)，農(nóng)地抵押制度才有可能全面推廣和順利推進(jìn)。

困境三：風(fēng)險(xiǎn)不可控導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款發(fā)展受限

與其他抵押貸款不同的是，農(nóng)地抵押貸款存在償還風(fēng)險(xiǎn)更大，其形式也不盡相同。因?yàn)檗r(nóng)地抵押不僅有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還有人為不可控的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，農(nóng)地抵押還存在著產(chǎn)生相關(guān)社會(huì)問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地抵押貸款的標(biāo)的物是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或市場(chǎng)變動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法盈利，農(nóng)民在抵押期內(nèi)無(wú)法償還貸款，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)按照約定取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房。金融機(jī)構(gòu)拿到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，要么是土地押在手中成為包袱，要么只能再次將土地轉(zhuǎn)讓給其他專業(yè)單位經(jīng)營(yíng)，依然面臨和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)時(shí)同樣的困難，從而形成二次風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，通過(guò)多年經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的方式收回貸款太過(guò)緩慢，明顯是沒有效率的。拿到宅基地和農(nóng)房，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言更是“燙手的山芋”，無(wú)法處置，既不能違法買賣，又難以通過(guò)租賃等其他方式變現(xiàn)，即使能夠買賣也脫不了手，因?yàn)楸镜卮迕癫辉敢膊粫?huì)買或租，外地村民和城市居民更不可能?，F(xiàn)行體制下，宅基地抵押可能只是一種良好愿望，金融機(jī)構(gòu)對(duì)此興趣不大或毫無(wú)興趣，也缺乏這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，受讓方則缺乏合適的接收對(duì)象，球踢給誰(shuí)也是一個(gè)值得探討的大問題。

對(duì)農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后，就會(huì)暫時(shí)失去土地。承包權(quán)抵押從一定意義上說(shuō)是物權(quán)性抵押，而經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押從一定意義上說(shuō)則是債權(quán)性抵押，物權(quán)性抵押和債權(quán)性抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)會(huì)有很大差別。比如債權(quán)性抵押物權(quán)利是否像物權(quán)性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權(quán)利擁有上認(rèn)識(shí)是否一致等。同時(shí)，主動(dòng)離地抵押和被動(dòng)失地抵押的農(nóng)民產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)大不相同，被動(dòng)失地者一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，生計(jì)將成為問題。宅基地抵押后，只能“一戶一宅”的農(nóng)民就無(wú)房居住，“居者無(wú)其屋”就成為一個(gè)社會(huì)問題。

開展農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)是適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的迫切要求。應(yīng)進(jìn)一步改革創(chuàng)新，積極探索，從加快立法和制度建設(shè)入手，走出農(nóng)地抵押貸款的困境：一是修訂相關(guān)法律法規(guī)。在認(rèn)真總結(jié)分析各地成功做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)修訂《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，建立符合農(nóng)村實(shí)際的農(nóng)地抵押法律體系，為農(nóng)地抵押貸款打牢根基。二是培育和發(fā)展農(nóng)地抵押服務(wù)市場(chǎng)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；堅(jiān)持耕地保護(hù)制度，土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途，對(duì)耕地實(shí)行強(qiáng)制保護(hù)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)積極參與、大力支持，在培育市場(chǎng)主體、設(shè)置服務(wù)機(jī)構(gòu)、開展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等方面進(jìn)行引導(dǎo)、幫助和服務(wù)。設(shè)立土地抵押機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定農(nóng)村土地區(qū)域性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，適度引入競(jìng)價(jià)機(jī)制，建立市場(chǎng)化的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估制度。扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，允許農(nóng)民以土地出資加入合作組織，探索合作組織與金融機(jī)構(gòu)開展股份合作。三是明確農(nóng)地抵押貸款操作流程。出臺(tái)相關(guān)配套政策和措施，制訂科學(xué)、有效的管理制度和方法，明確貸款對(duì)象、利率、期限和額度，建立規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。四是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。將農(nóng)村社會(huì)發(fā)展納入國(guó)家公共財(cái)政支持體系，健全覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)同等的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，解決失地農(nóng)民的基本生活問題。賦予失地農(nóng)民對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的優(yōu)先承租權(quán)或回購(gòu)權(quán)，保障其基本生計(jì)。

良好制度必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，以最小的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)最大的效用。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，掃清法律障礙，破除機(jī)制僵局，科學(xué)合理地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，將農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)納入可控范圍和限度內(nèi)，有序推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款，進(jìn)一步理順“三農(nóng)”問題與金融供給的關(guān)系，是促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。

作者單位：安徽省人民政府