李文飛

（峨眉山—樂山大佛風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會 四川 樂山 614000）

近年來，旅游產(chǎn)業(yè)由單一觀光型向觀光休閑度假復(fù)合型轉(zhuǎn)變給各地及旅游景區(qū)轉(zhuǎn)型升級和未來發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)和機遇。在這一背景下，各地及旅游景區(qū)結(jié)合自身實際，創(chuàng)新思路理念，改變經(jīng)營發(fā)展模式，大力培育旅游新興產(chǎn)業(yè)。其中，旅游度假區(qū)所具備的功能復(fù)合、順應(yīng)休閑度假趨勢的優(yōu)勢明顯，其創(chuàng)造全新旅游服務(wù)體系，創(chuàng)新管理服務(wù)機制，完善旅游綜合服務(wù)功能的能力，將會為提升接待服務(wù)能力和增加旅游收益帶來全新的變化，為其未來快速、優(yōu)質(zhì)發(fā)展贏得先機。為順應(yīng)這一發(fā)展趨勢，樂山大佛景區(qū)適時提出建設(shè)樂山大佛國家級旅游度假區(qū)的規(guī)劃，積極開展相關(guān)籌劃工作，希望通過度假區(qū)建設(shè)來形成以樂山大佛景區(qū)這一旅游資源為核心、融合各類文旅項目的接待服務(wù)復(fù)合體，形成帶動周邊、輻射全市的旅游綜合產(chǎn)業(yè)集群，為景區(qū)未來建設(shè)發(fā)展插上展翅飛翔之翼。

一、旅游度假區(qū)發(fā)展歷史概況

國外旅游度假區(qū)最早可以追溯到古羅馬帝國時期，當(dāng)時的羅馬及其附近開發(fā)出了溫泉療養(yǎng)勝地，后來溫泉度假傳播到北非海岸、希臘、土耳其、德國南部、瑞士以及英國，形成旅游度假區(qū)的早期雛形。進入20 世紀，伴隨著度假旅游的大發(fā)展，世界各地逐漸形成滑雪、山地運動、保健療養(yǎng)、休閑娛樂、海濱等度假類別的旅游度假區(qū)。2000年以后，國外旅游度假區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出高端化、體驗化、私密化與產(chǎn)權(quán)化的特點，形成分時度假、俱樂部、產(chǎn)權(quán)酒店等多種度假業(yè)態(tài)與游輪、高爾夫、滑浪風(fēng)帆、瑜伽、高級健身等多元化休閑方式結(jié)合的旅游度假區(qū)。

1992年，為加快全國旅游業(yè)發(fā)展，形成了一批具備帶動效應(yīng)的度假區(qū)，國務(wù)院批準設(shè)立了12個國家級旅游度假區(qū)，即：大連金石灘度假區(qū)、青島石老人度假區(qū)、蘇州太湖度假區(qū)、無錫太湖度假區(qū)、上海佘山度假區(qū)、杭州之江度假區(qū)、福建武夷山度假區(qū)、湄洲島度假區(qū)、廣州南湖度假區(qū)、北海銀灘度假區(qū)、三亞亞龍灣度假區(qū)、昆明滇池度假區(qū)，隨后沒有再設(shè)立新的國家級旅游度假區(qū)。在20多年的發(fā)展過程中，上述12 個國家級旅游度假區(qū)結(jié)合各自特點，緊跟國際休閑度假發(fā)展趨勢，走出了不同的發(fā)展路徑，創(chuàng)立起了具備自身鮮明特點的休閑度假品牌，取得了良好的經(jīng)濟和社會效益，為全國其他地區(qū)旅游度假區(qū)建設(shè)提供了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗。

二、建設(shè)樂山大佛國家級旅游度假區(qū)的背景

（一）符合國家宏觀政策

為正確引導(dǎo)國家級旅游度假區(qū)建設(shè)，適應(yīng)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、休閑度假日益成為主流消費觀念的發(fā)展需要，在沉寂多年后國家旅游局重新啟動了國家級旅游度假區(qū)評定，并于2011年1月14日發(fā)布了《旅游度假區(qū)等級劃分》 國家標準（GB／T26358-2010）。作為度假區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，該標準在度假區(qū)確立、建設(shè)、市場定位等方面實現(xiàn)了跨越式轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)為度假區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以度假區(qū)環(huán)境、度假設(shè)施和項目布局為核心，評定標準更加全面、評定程序更加嚴謹，這些對于推動我國旅游度假區(qū)進入科學(xué)發(fā)展階段、增強市場競爭力具有重大意義。2013年國務(wù)院頒布 《國民旅游休閑綱要》（2013—2020年），在改善國民旅游休閑環(huán)境、推進旅游休閑基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加強國民旅游休閑產(chǎn)品開發(fā)與活動組織等方面提出了具體要求。2014年8月9日，國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》 更明確指出，要將帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，積極發(fā)展休閑度假旅游，加大對中西部地區(qū)重點景區(qū)等旅游基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，抓緊研究新形勢下支持旅游規(guī)劃編制的財政金融政策，優(yōu)化土地利用政策等。對擬建設(shè)的樂山大佛國家級旅游度假區(qū)來說，上述文件在標準、土地、金融、休假、建設(shè)等各個方面的明確要求和規(guī)定，充分釋放了國民休閑度假熱情，激發(fā)了市場資本參與度假區(qū)建設(shè)發(fā)展的活力，為在體制機制上解決一些長期困擾度假區(qū)發(fā)展的瓶頸和難題指明了方向，為樂山大佛國家級度假區(qū)建設(shè)提供了有力的政策支持。

（二）順應(yīng)樂山城市及旅游業(yè)發(fā)展需要

《樂山市國民經(jīng)濟及社會發(fā)展十二五規(guī)劃》 提出，力爭在2020年前把樂山建設(shè)成為人口過百萬、面積為100 平方公里的“雙百”城市?！稑飞绞新糜萎a(chǎn)業(yè)十二五規(guī)劃》 確立了建設(shè)“國際知名、國內(nèi)一流、四川第一”休閑度假旅游目的地的發(fā)展目標，積極構(gòu)建景城一體國際休閑旅游度假城市。2013年樂山市委、市政府頒布的《關(guān)于建設(shè)國際旅游目的地實現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展新跨越的意見》 更明確提出，完善樂山大佛景區(qū)休閑度假旅游服務(wù)功能，打造景觀帶，開發(fā)三江環(huán)游及水上旅游項目，推進景城一體，到2017年建成樂山大佛國家級旅游度假區(qū)。樂山大佛景區(qū)及其周邊區(qū)域作為山水相連、景城相融的優(yōu)質(zhì)區(qū)塊，完全具備承接“雙百”城市建設(shè)和旅游業(yè)發(fā)展所需的條件，而樂山大佛國家級旅游度假區(qū)的啟動將進一步展現(xiàn)樂山精品化、休閑化、國際化的良好旅游形象，加快國際旅游目的地的形成，從而將樂山旅游培育成為全省旅游發(fā)展“多點多極支撐體系”中的重要增長極。

（三）滿足景區(qū)轉(zhuǎn)型升級的迫切需要

近年來，樂山大佛景區(qū)游客接待量節(jié)節(jié)攀升，建設(shè)發(fā)展迅速，取得了不俗的成績。但我們也要看到目前存在以下問題：

1.門票經(jīng)濟已成發(fā)展瓶頸。景區(qū)有效管轄范圍小，沒有配套形成內(nèi)容豐富的文旅活動，“吃、住、行、游、購、娛”旅游六要素僅占“游”這一項，收益單一，尷尬地居于旅游過境地的地位，是典型的門票經(jīng)濟景區(qū)，這已成為制約景區(qū)發(fā)展的瓶頸。

2.景區(qū)承載能力已達極限。按照 《樂山大佛風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》 規(guī)定，樂山大佛景區(qū)人次容量為280 萬人／年，而2011年為292.61 萬人次、2012年為303.33 萬人次，已經(jīng)超過容量上限，可以預(yù)計將來游客量只會有增無減，急需通過提供新的旅游產(chǎn)品和文旅項目來實現(xiàn)游客分流，減輕景區(qū)遺產(chǎn)資源保護和容量壓力。

3.帶動效應(yīng)未能充分顯現(xiàn)。作為擁有世界文化與自然遺產(chǎn)、5A 級景區(qū)和國家重點風(fēng)景名勝區(qū)等稱號的著名景區(qū)，樂山大佛景區(qū)應(yīng)當(dāng)成為帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進景城相融的領(lǐng)頭羊，但受歷史和客觀原因所限，樂山大佛規(guī)劃區(qū)和周邊并未形成完備的休閑度假產(chǎn)業(yè)鏈和集群，很多優(yōu)質(zhì)區(qū)塊和資源還待字閨中，沒有惠及城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

綜上所述，建設(shè)樂山大佛國家級旅游度假區(qū)已成為解決以上問題、促進景區(qū)轉(zhuǎn)型升級的迫切愿望，需要通過在體制機制、規(guī)劃建設(shè)等方面創(chuàng)新發(fā)展思路，才能順應(yīng)休閑度假發(fā)展潮流，成為旅游度假區(qū)中特色鮮明的重要一極，最終將樂山打造成國際知名的休閑度假旅游目的地。

三、樂山大佛國家級旅游度假區(qū)的發(fā)展思路

樂山大佛國家級旅游度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)總面積約40 平方公里，涵蓋北至岷江二橋、南至湯家壩、西至大佛景區(qū)三級保護線、東至305 省道150 米的區(qū)域，旨在充分共享樂山大佛這一世界品牌，指導(dǎo)幫助樂山大佛景區(qū)和周邊休閑度假資源優(yōu)化配置旅游發(fā)展要素，整合發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級，形成樂山大佛旅游產(chǎn)業(yè)集群，建成精品休閑旅游度假區(qū)。

（一）樂山大佛國家級旅游度假區(qū)的優(yōu)勢

目前，國內(nèi)較為知名的度假區(qū)如三亞亞龍灣度假區(qū)以海濱度假、蘇州太湖度假區(qū)以親水度假、福建武夷山度假區(qū)以山地運動及療養(yǎng)度假等為優(yōu)勢資源，配套形成其他文旅產(chǎn)業(yè)，已成為度假領(lǐng)域的知名品牌。樂山大佛國家級旅游度假區(qū)的優(yōu)勢在于：

1.文化底蘊深厚。坐擁樂山大佛、東方佛都和古寺名剎等旅游資源，擁有深厚的佛教文化、彌勒文化底蘊，具備禮佛、養(yǎng)生、康療等人文要素。同時，其臨城親水的自然環(huán)境，又串聯(lián)起古嘉州豐厚的漢唐、南絲綢之路、市井、禪茶、海棠、水鄉(xiāng)碼頭等文化，具備民俗文化體驗、運動娛樂等文旅活動要素。

2.旅游商業(yè)環(huán)境優(yōu)越。正在開展的“兩航四鐵八高速一樞紐”交通建設(shè)，萬達廣場、青江CBD商務(wù)中心及其他眾多知名地標品牌的入駐和建成，將使樂山成為連接成都與川南、川西、重慶和云南等地的另一個重要樞紐以及四川西南的又一個經(jīng)濟中心。而樂山大佛國家級旅游度假區(qū)正處于交通樞紐交匯、知名地標毗鄰的位置，客流、物流、資金流巨大，其匯聚四方資源和輻射周邊的帶動作用均十分明顯。具備開展商務(wù)會展、商貿(mào)洽談、藝術(shù)創(chuàng)意等旅游人文商業(yè)要素。

3.旅游地產(chǎn)優(yōu)勢明顯。對樂山大佛國家級旅游度假區(qū)來說，其區(qū)域內(nèi)可資使用的土地資源緊緊依附優(yōu)質(zhì)的旅游資源，是不可多得的休閑度假勝地，各方資金勢必趨之若鶩，峨秀湖國際旅游度假區(qū)、嘉州長卷的先行先試就是例子，這將為養(yǎng)生度假、旅游觀光、運動娛樂、商務(wù)會展等提供堅實的實體支撐。

（二）樂山大佛國家級旅游度假區(qū)的功能布局

結(jié)合規(guī)劃區(qū)旅游資源分布和地理環(huán)境實際，為發(fā)揮度假區(qū)優(yōu)勢，實現(xiàn)文旅項目配套、功能相互承接，符合相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃的規(guī)定，度假區(qū)的功能分區(qū)為“一心三大片區(qū)”：一心：大佛核心朝拜區(qū)；三大片區(qū)：樂城——傳統(tǒng)文化體驗區(qū)，樂山——山居文化創(chuàng)意區(qū)，樂水——商務(wù)運動養(yǎng)生區(qū)。

1.一心——大佛核心朝拜區(qū)。該區(qū)范圍為17.88 平方公里的樂山大佛景區(qū)規(guī)劃區(qū)，功能定位為宗教朝拜、文化娛樂、禪修養(yǎng)智、田園美食，重點在圍繞大佛，提升景區(qū)品質(zhì)，挖掘文化內(nèi)涵，拓展體驗空間。該區(qū)擬開發(fā)內(nèi)容為：一是核心禮佛朝拜亞區(qū)。整合優(yōu)化大佛、東方佛都、烏尤寺等資源，強化該區(qū)域的佛文化、彌勒文化中心地位。二是佛教文化體驗亞區(qū)。以大佛中軸線為基準，依據(jù)佛教理念在鳳洲島構(gòu)建七步蓮臺，配套相關(guān)文旅項目。三是山地禪修休閑亞區(qū)。依托龜城山山地環(huán)境，復(fù)建東山寺、古炮臺和拜佛古道等，建設(shè)佛文化修持中心，營造禪修氛圍，擴展大佛文化深度體驗空間。四是生態(tài)人文娛樂亞區(qū)。在鞍山村、嘉華水泥廠等地修建彌勒文化園和配套項目，深度挖掘彌勒文化，打造一處集情景演藝、藝術(shù)展示、娛樂休閑為一體的文化園區(qū)。五是水鄉(xiāng)田園游憩亞區(qū)。依托杜家場原有村落，重新梳理水岸關(guān)系和鄉(xiāng)村田園空間，修建以禪境花園為中心，涵蓋水文化、濕地保護等的休閑群體。

2.樂城——傳統(tǒng)文化體驗區(qū)。該區(qū)規(guī)劃范圍為7.63 平方公里的岷江東岸片區(qū)，功能定位為休閑娛樂、文化體驗、文化度假，重點在以城市發(fā)展脈絡(luò)為軸線，融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代、古典與時尚等元素。該區(qū)擬開發(fā)內(nèi)容為：一是古嘉州風(fēng)情帶。依托岷江東岸嘉定坊、嘉州長卷，沿江規(guī)劃集地方美食、旅游休閑的城市生態(tài)風(fēng)情帶。二是南絲綢之路文化娛樂亞區(qū)。依托嘉州長卷以東低山區(qū)域，建設(shè)南絲綢之路大觀園等項目，深度挖掘南絲綢之路文化，再現(xiàn)當(dāng)年盛景，彰顯城市魅力。三是海棠風(fēng)生態(tài)休閑亞區(qū)。依托碧山湖森林公園，打造以海棠為主，兼有茶、花、竹、禪等元素的海棠香國。四是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)博覽園民俗體驗亞區(qū)。以佛光湖為中心，深度開發(fā)和綜合推廣樂山國家級和省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，配套相關(guān)體驗園。

3.樂山——山居文化創(chuàng)意區(qū)。該區(qū)規(guī)劃范圍為2.8 平方公里的省道305 線兩側(cè)凌云村區(qū)域，功能定位為禪意度假、藝術(shù)創(chuàng)作、藝術(shù)辦公，重點在融合古嘉州茶葉種植傳統(tǒng)和村落鑿佛奉佛傳統(tǒng)，形成一處集村落度假、文化創(chuàng)意功能為一體的禪修文化深度體驗區(qū)。該區(qū)擬開發(fā)內(nèi)容為：一是禪意鄉(xiāng)村精品度假區(qū)。利用其毗鄰大佛的獨特地理位置，形成以拈香小鎮(zhèn)為代表、輔助古村、茶園等項目的特色山居度假村落。二是大佛文化創(chuàng)意度假亞區(qū)。利用與商務(wù)運動養(yǎng)生區(qū)會展博覽中心的互動關(guān)系，形成以佛事用品創(chuàng)作為主的匠人小鎮(zhèn)及系列制作街區(qū)。

4.樂水——商務(wù)運動養(yǎng)生區(qū)。該區(qū)規(guī)劃范圍為11.68 平方公里的青衣壩、王壩子、老江壩、湯家壩、馬桑壩區(qū)域，功能定位為藝術(shù)會展、商務(wù)運動、休閑養(yǎng)生、銀發(fā)養(yǎng)老，重點在以三江水文化為依托，針對相關(guān)市場，引入水主題養(yǎng)生度假品牌，構(gòu)建一處水主題島群。該區(qū)擬開發(fā)內(nèi)容為：一是會展商貿(mào)度假亞區(qū)。結(jié)合湯家壩的區(qū)位優(yōu)勢，通過規(guī)劃國際博覽中心，打造一處以會展博覽為主，集商貿(mào)、交流、美食、住宿等為一體的現(xiàn)代化、生態(tài)化、智能化產(chǎn)業(yè)集群。二是商務(wù)會議度假亞區(qū)。結(jié)合王壩子與青衣壩一衣帶水、與城市聯(lián)系緊密的關(guān)系，打造以三江國際OFFICE PARK（商務(wù)花園或花園式辦公環(huán)境）為中心，集溫泉度假、會議商務(wù)、休閑美食等為一體的時尚化、公園化、主體化集群。三是品質(zhì)運動娛樂亞區(qū)。充分利用老江壩天然的島狀地形，通過規(guī)劃國際水上嘉年華等系列產(chǎn)品，打造一個以高尚運動為主，集水上娛樂、濱水度假等功能為一體的娛樂運動島嶼。四是高端養(yǎng)生度假亞區(qū)。利用馬桑壩相對獨立、環(huán)境幽靜的特點，通過規(guī)劃東方養(yǎng)生島等系列產(chǎn)品，打造一個以高端養(yǎng)生為主，集船舶文化游覽、主題度假、特色體驗等功能為一體的養(yǎng)生島嶼。五是銀發(fā)養(yǎng)老度假亞區(qū)。充分發(fā)揮金燈村依山傍水、田園氛圍濃郁的優(yōu)勢，規(guī)劃以大佛福灣為中心的項目，打造一個具備東方神韻的養(yǎng)老基地。

（三）樂山大佛國家級旅游度假區(qū)發(fā)展機制

1.完善度假區(qū)建設(shè)管理體制。1992年批準12家國家級旅游度假區(qū)建立時，政府處于絕對主導(dǎo)地位，這對推動度假區(qū)建設(shè)提供了堅實的體制機制保障，確保了初始階段各項工作的快速有力推進。以同處西部正在建設(shè)的西安臨潼國家旅游休閑度假區(qū)為例，該項目建設(shè)工作于2010年正式啟動，在政府主導(dǎo)（西安曲江臨潼國家旅游休閑度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組）、派出機構(gòu)（西安曲江臨潼國家旅游休閑度假區(qū)管委會）具體負責(zé)的機制下，該度假區(qū)工作推進順利，預(yù)計于2014年底前基本建成。樂山大佛國家級旅游度假區(qū)規(guī)劃范圍除樂山大佛景區(qū)外，還涉及到市中區(qū)、五通橋區(qū)、高新區(qū)、市級相關(guān)職能部門等，結(jié)合上述度假區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，從有序順利推進度假區(qū)建設(shè)工作，消除運行障礙和提高建設(shè)成效的角度出發(fā)，政府主導(dǎo)和引領(lǐng)作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞诛@現(xiàn)。在此框架下，形成政府主導(dǎo)、部門分工負責(zé)、市場資源充分參與的格局，并相對集中規(guī)劃建設(shè)、執(zhí)法、管理、財稅和保護等事權(quán)和職權(quán)，確保政令統(tǒng)一，為各方社會資金的快速進入和項目的迅速實施營造高效、寬松的投資環(huán)境。

2.確保長遠目標和短期利益的有機統(tǒng)一。世界上知名的旅游度假區(qū)從開始建設(shè)到初具規(guī)模再到形成氣候，一般都要經(jīng)歷較長的一段周期，在這一過程中必然面臨長遠目標與短期利益的關(guān)系平衡問題。特別是鑒于度假旅游項目先期投資大、投資回報周期長的特點，度假區(qū)多采取以資金回籠快的住宅地產(chǎn)項目開發(fā)來緩解資金短缺的問題，這給度假區(qū)后續(xù)建設(shè)和品質(zhì)提升帶來較大負面影響。根據(jù)2009年福建省南平市人大專題調(diào)研組報告，作為12 個國家級旅游度假區(qū)中唯一一處文化與自然遺產(chǎn)度假區(qū)的武夷山景區(qū)，在發(fā)展過程中出現(xiàn)建設(shè)發(fā)展品位不高，側(cè)重于住宅地產(chǎn)的開發(fā)，接待服務(wù)、商務(wù)活動、公共綠化和生態(tài)環(huán)境保護等用地被逐步蠶食，打亂了原有度假區(qū)總規(guī)的功能區(qū)設(shè)置。以此為鑒，對樂山大佛國家級旅游度假區(qū)來說，我們應(yīng)當(dāng)在土地利用上合理規(guī)劃，嚴格確保旅游接待服務(wù)設(shè)施、商務(wù)活動、公共綠化和生態(tài)環(huán)境保護等用地保障，從嚴控制投機性、隨意性開發(fā)利用，更要本著寧缺毋濫的標準，扎實提升土地利用品質(zhì)，建設(shè)精品文旅項目。同時，結(jié)合投資方的現(xiàn)實收益需求，合理確定建設(shè)、經(jīng)營期限和管理模式，營造長期合作、互利共贏的良性發(fā)展商業(yè)氛圍，確保度假區(qū)建設(shè)長遠目標和短期利益的有機統(tǒng)一。

3.實現(xiàn)度假區(qū)建設(shè)與資源環(huán)境保護的和諧共生。優(yōu)質(zhì)的人文與自然遺產(chǎn)資源、良好的生態(tài)環(huán)境是國家級旅游度假區(qū)建設(shè)發(fā)展的根基。北海銀灘國家級旅游度假區(qū)在開發(fā)建設(shè)之初，其西區(qū)大片的林地、草地和灘地被用于建設(shè)密集的旅游設(shè)施，引以為傲的“沙灘、海水、陽光”的旅游資源和生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞，旅游綜合服務(wù)功能大為減弱。因此，我們在推進樂山大佛國家級旅游度假區(qū)建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)將資源環(huán)境保護作為一切建設(shè)發(fā)展工作的前提，堅持科學(xué)規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展的原則，認真執(zhí)行各項保護專項規(guī)劃，確保優(yōu)質(zhì)的資源環(huán)境得到科學(xué)保護、永續(xù)利用，實現(xiàn)旅游開發(fā)與資源環(huán)境保護的雙利雙贏、和諧共生。