袁仕倫

（峨眉山市人民政府 四川 樂山 614200）

在我國現(xiàn)行的行政審批制度中，縣級地方政府雖然行政審批權(quán)力數(shù)量不多，但與群眾生產(chǎn)生活、地方經(jīng)濟發(fā)展、社會民生改善的關(guān)系最為密切。因此，高效、便民、廉潔地行使行政審批權(quán)力是決定縣域經(jīng)濟發(fā)展速度、質(zhì)量及區(qū)域綜合競爭力的重要因素，也是保障群眾切身利益，維護黨委、政府形象的重要組成部分。近年來，峨眉山市為切實提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府，在行政審批制度改革中作了一些探索和嘗試，取得了一定的成績，積累了一定的經(jīng)驗，同時也遇到了一些障礙、困難和問題。當(dāng)前，峨眉山市正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展、打造國際旅游目的地的關(guān)鍵時期，迫切需要加快服務(wù)型政府的建設(shè)，進一步簡政放權(quán)，破除體制障礙和部門利益壁壘，全力推進深層次、全方位的行政審批制度改革。

一、實踐與探索

近年來，峨眉山市以建設(shè)服務(wù)型政府為內(nèi)在動力，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展、群眾需求等外部動力，不斷將行政審批制度改革引向深入。

（一）精簡審批

峨眉山市在嚴格落實上級行政審批制度改革的要求上，充分結(jié)合自身實際，全力推進“精簡”工作，政府效能得到較大提升。自2007年以來，峨眉山市共開展了6 次清理工作，特別是在2013年，峨眉山市自我加壓，敢于打破常規(guī)，進行反復(fù)清理、壓縮時限，全市審批事項精減了46%，減少到了90 項，審批部門減少至30 個。

（二）規(guī)范運行

1.標準化建設(shè)。為規(guī)范權(quán)力運行，方便群眾辦事，峨眉山市著力加強政務(wù)服務(wù)標準化建設(shè)，打造出了較為公開透明規(guī)范的政務(wù)環(huán)境。2012年，峨眉山市建成并整體搬遷政務(wù)服務(wù)中心，占地8.1畝，建筑面積4800 平方米。將原本分散在城區(qū)各處的行政審批部門、公共管理單位和中介機構(gòu)基本納入中心進行集中辦公，設(shè)立了公共服務(wù)、行政審批、惠民幫扶及中介服務(wù)三個大廳，常設(shè)辦事窗口68 個，醫(yī)保、社保、房產(chǎn)交易、水電氣繳費等200 多項行政審批、公共服務(wù)和便民事項均可在中心辦理，被評為四川省縣級政務(wù)服務(wù)標準化建設(shè)先進單位。

2.規(guī)范化審批。不斷推進“兩集中、兩到位”，30 個行政審批部門、90 項審批事項全部進入中心辦理，9 個部門成立審批股整體入駐，21 個部門派出首席代表，共設(shè)16 個常駐窗口、1 個綜合窗口和1 個代辦窗口，所有行政審批事項都可在大廳受理、辦理。審批窗口全部做到“咨詢一口講清、表格一道發(fā)清、材料一遍收清、內(nèi)容一次審清”。2013年，政務(wù)服務(wù)中心累計受理、辦理各類行政審批事項4.7 萬件，按時辦結(jié)率100%，現(xiàn)場辦結(jié)率95%，群眾滿意率99%。

（三）探索創(chuàng)新

1.并聯(lián)審批。將并聯(lián)審批作為解決部門之間互為前置、互相推諉，提升行政效能的重要方式，先后設(shè)立了投資建設(shè)項目、涉及城管領(lǐng)域、企業(yè)設(shè)立登記、綜合類等四大類并聯(lián)審批?！耙淮笆芾?、同步審查、限時辦結(jié)”的審批模式，變逐項辦理的“串聯(lián)”式審批為多部門同步作業(yè)的“并聯(lián)”式審批，極大地壓縮了審批時間。如企業(yè)登記設(shè)立類審批時限，原來“串聯(lián)式”審批需90 天，現(xiàn)承諾辦理時限僅6 天。2013年，峨眉山市政務(wù)中心共辦理并聯(lián)審批880 件，有力地推動了安納塔拉酒店、中信國安城市綜合體、農(nóng)夫山泉等33 個全市重點投資項目（企業(yè)）建設(shè)，涉及資金40.43 億元。

2.會審會簽。會審會簽是并聯(lián)審批中常用的提效方式，所有并聯(lián)審批項目，均采取“2 +X”的模式，由政務(wù)中心和牽頭單位召集相關(guān)審批部門召開聯(lián)席會議，集中進行會審會簽。在會審會簽過程中，同步推行部門聯(lián)合踏勘“一車制”制度，各部門提前介入，同時指導(dǎo)、幫助業(yè)主開展相關(guān)工作或現(xiàn)場會簽，及時提出意見建議，避免業(yè)主反復(fù)接受不同部門檢查和進行重復(fù)投入，有效節(jié)約了業(yè)主的時間和成本。

3.容缺后補。針對一些企業(yè)和群眾常因申報資料和相關(guān)手續(xù)不全，造成一件審批事項反復(fù)找、來回跑、長久拖的問題，峨眉山市在不違反法律法規(guī)的前提下，對重要基礎(chǔ)要件齊全，但相關(guān)輔助材料有所欠缺的事項，創(chuàng)新實行“容缺后補”，即：主件齊全可先審批，輔件暫缺允許后補，這樣既確保了審批程序和要求的嚴肅性，又體現(xiàn)了主動服務(wù)的靈活性。

4.全程代辦。針對部分群眾和企業(yè)業(yè)主對行政審批事項的條件、流程不了解，還存在“不知道該找誰”的問題，峨眉山市在全樂山區(qū)縣中率先成立了“代辦股”，開展全程代辦服務(wù)，讓群眾“只進一個門、只找一個人”。同時，還建立了短信平臺、預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、延時服務(wù)、流動服務(wù)等10 余種服務(wù)模式，行政效能和服務(wù)水平得到了較大提升。

5.中介入駐。本著為民、便民、利民的宗旨，峨眉山市將與行政審批密切相關(guān)的測繪、評估、公證9 家三大類中介機構(gòu)也請入了政務(wù)中心，進行集中辦公，有效延伸了服務(wù)鏈條。

二、探索中發(fā)現(xiàn)的一些問題

（一）門檻既多又散，行政效能較低

在當(dāng)前的行政審批體制下，行政審批事項幾乎涵蓋了社會經(jīng)濟各個領(lǐng)域，審批權(quán)分散在各個部門，部門內(nèi)部又分散在各個股室，導(dǎo)致行政效能低下，審批環(huán)節(jié)多。傳統(tǒng)的“管理型”政府模式和“以批代管”、“重審批、輕監(jiān)管”的職能錯位依舊存在，各部門為了規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險，習(xí)慣將監(jiān)管責(zé)任前置為審批權(quán)力，導(dǎo)致審批環(huán)節(jié)多、審批流程繁瑣。群眾辦理項目建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營等方面的行政許可，都需要“過五關(guān)斬六將”。如商品房開發(fā)項目，從申請到建成需要經(jīng)歷項目選址、用地規(guī)劃許可、工程規(guī)劃許可、建筑施工許可、商品房預(yù)售許可、竣工驗收備案、產(chǎn)權(quán)證辦理7 大環(huán)節(jié)，要到環(huán)保、發(fā)改、國土、住建等至少11 個部門，環(huán)評、圖審、測繪等6 個中介機構(gòu)，辦理至少51 項具體手續(xù)。部門權(quán)力分散。個別部門審批權(quán)限分散在內(nèi)部多個股室，一些審批事項在部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)也要經(jīng)多個環(huán)節(jié)。如在工程建設(shè)項目中，僅住建系統(tǒng)內(nèi)部，就要分別到園林局、人防辦、白蟻辦、質(zhì)監(jiān)站等6 個二級單位辦理手續(xù)。

（二）利益博弈不休，服務(wù)水平不高

審批部門之間的博弈，權(quán)力對于一個部門來說意味著地位和利益，所以行政審批部門之間常常會為了利益而爭奪權(quán)力，這樣就形成了“有利益就爭、有問題就推”，各部門之間常?；ハ嗤普?、互為前置，這種“內(nèi)耗”極大地降低了行政效能，增加了行政成本。審批部門與政務(wù)中心的博弈，一些部門對行政審批改革和政府職能轉(zhuǎn)變的認識不足，大局意識不強，舍不得放棄自己的部門利益，不愿向政務(wù)中心授權(quán)或授權(quán)不到位，對于“兩集中、兩到位”的要求陽奉陰違。一是不派骨干，目前各審批部門派駐中心的人員當(dāng)中，臨聘人員占比達52%，由于身份不符、素質(zhì)不高，服務(wù)水平和工作效率較低。二是不授實權(quán)，峨眉山市30 個行政審批部門中，在政務(wù)大廳常設(shè)窗口的16 個，授予窗口初核初審權(quán)的14 個，成立了審批股并成建制入駐的4 個，真正完成“兩集中兩到位”的僅有工商1 個部門。許多審批部門即使入駐了中心，派駐了窗口，但并沒有真正授權(quán)，窗口具有的僅是一些“邊緣化”的審批權(quán)力，主要的、核心的權(quán)力仍保留在原單位，許多窗口實際上只是部門的“接件處”，行政審批“雙軌運行”、“體外循環(huán)”的情況還普遍存在。

（三）審批標準模糊，自由裁量過寬

當(dāng)前，我們行政審批的標準或要件設(shè)置不夠全面、準確、嚴謹、規(guī)范，某些規(guī)定概念模糊不清，有的只規(guī)定了原則而無具體標準，有的標準已較為陳舊，這些都為具體操作留下了較大的可操作空間和自由裁量權(quán)限，為“吃、拿、卡、要”留出了“尋租”的條件，不利于規(guī)范、高效、廉潔地行使審批權(quán)。

（四）中介管理缺位，變相審批仍存

一些已精簡的行政審批項目轉(zhuǎn)為了由中介機構(gòu)承擔(dān)的公共服務(wù)，但由于中介服務(wù)發(fā)展時間較短，監(jiān)管責(zé)任和體制不明確，管理并不到位。一是監(jiān)管缺位。目前，政府對中介機構(gòu)的管理主體不明確，約束力不足，行業(yè)自律性監(jiān)管也尚未建立，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管不到位甚至是空白。二是收費較高。由于中介服務(wù)發(fā)展時間短，中介機構(gòu)數(shù)量少，許多中介機構(gòu)處于市場壟斷地位，辦事群眾和企業(yè)選擇空間不足，導(dǎo)致其收費標準不明，價格虛高。峨眉山市龍門鄉(xiāng)某村民，曾準備投資發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但僅僅一張環(huán)境測評表就需要2.6 萬元，各項中介費用累計高達10 余萬元，普通群眾根本難以承受。又如印章刻制，不僅收費較高（一枚普通印章費用在200 元左右），且收費標準沒有經(jīng)過物價部門的核準。三是異化為“變相審批”。一些中介機構(gòu)依仗權(quán)力背景和壟斷地位，大搞強制服務(wù)，使得中介服務(wù)成為行政審批的前置條件，公共服務(wù)實際上又變成了“行政審批”。如對具有合法“兩證”的二手房轉(zhuǎn)讓，依然要求測繪公司出具測繪結(jié)果；對無爭議的財產(chǎn)繼承、分割、贈予等，必須經(jīng)過公證。這樣，無形中增加了群眾的負擔(dān)。

（五）措施不到位，監(jiān)管流于形式

監(jiān)管手段不多。目前，我們的監(jiān)管大多屬于事后監(jiān)管，即出了問題以后再來倒查責(zé)任，而對于權(quán)力運行的事前、事中缺乏有效的監(jiān)管手段。加之行政權(quán)力分散在各個部門，很難對各個部門、各個環(huán)節(jié)都進行有效監(jiān)督，容易陷入“按下葫蘆浮起瓢”的監(jiān)督困境。標準流于形式。我們對于行政審批權(quán)的監(jiān)管往往集中在其是否具有法律依據(jù)，是否符合法定程序和要求，而沒有把群眾是否滿意，工作是否高效、便民作為評判標準和監(jiān)管內(nèi)容。比如，公共場所衛(wèi)生許可證，法定時限是20 個工作日，承諾時限為10 個工作日，只要不超過20 個工作日，都不屬于違規(guī)，無法進行追責(zé)，而實際辦理時間最多只需3 至5 個工作日，提速增效的空間很大。違法處罰不嚴厲。目前，對工作人員和部門違規(guī)進行行政審批的處罰，多數(shù)還是以內(nèi)部紀律處分為主。處罰的力度不夠，違規(guī)成本低，震懾力不足。

三、對未來工作的一些思考

當(dāng)前，峨眉山市正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段和建設(shè)世界級文旅目的地的起步階段，項目多且范圍廣、公共事務(wù)繁復(fù)，與中央簡政放權(quán)的要求還有較大差距，亟待提高行政效能而助推經(jīng)濟社會發(fā)展。

（一）繼續(xù)精簡

堅持把是否有法律依據(jù)，是否能促進經(jīng)濟社會發(fā)展，是否能保障和發(fā)展群眾利益作為評判標準，特別是加大對民間投資實體經(jīng)濟和小微企業(yè)的審批項目清理力度，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步簡政放權(quán)，促進政府職能轉(zhuǎn)變。撤并整合。對于沒有法律依據(jù)的事項，該撤銷的撤銷。該改為后置審批的改為后置審批，比如工商營業(yè)執(zhí)照辦理“先證后照”的改革。對于實際業(yè)務(wù)量雖然很少，但具有法律依據(jù)且涉及地方發(fā)展穩(wěn)定和群眾切身利益的事項，采取分類整合的方式，“打捆”后予以保留?；睘楹?。將申報資料、功能作用相近或相似的證照合并辦理，降低行政成本，提高行政效能。比如企業(yè)登記“三證合一”，即當(dāng)前企業(yè)設(shè)立登記時依次需要辦理的工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證，合并到一起辦理。又比如土地使用證和房屋所有權(quán)證“兩證合一”，即將土地使用證和房屋所有權(quán)證合二為一成為房地產(chǎn)權(quán)證。容缺后補。對雖有法律依據(jù)，但不具有實際意義，不利于提高效能、促進發(fā)展的，能適當(dāng)給予地方政府一定的自主權(quán)，在具體辦理時采取“容缺后補”的方式進行暫時處理。同時，依照法定程序，對相關(guān)法律盡快進行修改完善。目前，峨眉山市已經(jīng)擬定精簡工作方案，將進一步加大工作力度，通過精簡、合并等方式，力爭將現(xiàn)有的90 項審批事項精簡至60 項左右。

（二）集中權(quán)力

應(yīng)當(dāng)按照“先易后難，先內(nèi)后外”的原則，分布推進，全面落實“兩集中、兩到位”。

1.重新設(shè)置政務(wù)服務(wù)中心窗口。將目前政務(wù)中心涉及行政審批的多個窗口重新歸類，在政務(wù)中心設(shè)立社會類、經(jīng)濟類、建設(shè)類、綜合類四大類審批窗口。其中社會類窗口負責(zé)原教育、民政、人社、文廣新、計生、衛(wèi)生、民宗、殘聯(lián)等單位的行政審批事項；經(jīng)濟類窗口負責(zé)發(fā)改、國土、經(jīng)信、工商、商務(wù)、食藥等單位的行政審批事項；建設(shè)類窗口負責(zé)環(huán)保、住建、城管、交通、安監(jiān)等單位的行政審批事項；綜合類窗口負責(zé)業(yè)務(wù)量較少且較獨立的行政審批事項。

2.相對集中權(quán)力。所有行政審批事項均在政務(wù)服務(wù)中心受理，原單位不再受理行政審批事項。同時，對各部門行政審批權(quán)限進行重新設(shè)定。第一步個別授權(quán)。將業(yè)務(wù)量較少的，專業(yè)性較弱的要件式審批事項的審批權(quán)采取委托授權(quán)的方式從部門收攏至政務(wù)中心，設(shè)立綜合服務(wù)窗口，由中心派駐2—3 名工作人員負責(zé)辦理，原部門不再接件和受理審批事項。第二步內(nèi)部集權(quán)。在各審批部門內(nèi)部設(shè)立審批股，將單位內(nèi)部股室、二級單位的行政審批權(quán)包括審批前置條件向?qū)徟杉?，由審批股專職負?zé)行政審批，其余股室和下屬二級單位不再辦理審批事項。第三步整體入駐。將各部門審批股及骨干人員成建制的入駐政務(wù)中心，該股室及工作人員仍隸屬于原部門，但由政務(wù)中心進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核，實現(xiàn)審批權(quán)在空間上的集中。

3.科學(xué)分割權(quán)力。受上級審批權(quán)力設(shè)置的影響，各部門行政審批股整體入駐政務(wù)中心以后，其審批股不能及時地更新業(yè)務(wù)知識、不能有效地向上對接和溝通，工作存在一定的局限性。因此，有必要對行政審批權(quán)限進行重新設(shè)定，既確保行政審批提速增效，又確保行政審批嚴謹規(guī)范。

權(quán)力分割模式為：按照項目涉及金額的大小和對地方經(jīng)濟社會發(fā)展影響的大小，將行政審批分為A、B、C、D 四類。

A 類審批。針對與群眾關(guān)系緊密的要件式審批事項，各審批部門完全授權(quán)，由行政審批窗口辦理即可。確有異議的，由原部門分管領(lǐng)導(dǎo)與政務(wù)中心分管副主任共同研究確定后進行更改。

B 類審批。針對較大的審批事項，采取“2 +X”的模式，由政務(wù)中心和牽頭單位召集其他相關(guān)部門召開聯(lián)席會議，共同集體研究確定。

C 類審批。針對重大審批事項，由市上分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，政務(wù)中心和牽頭單位具體負責(zé)，召集其他相關(guān)部門召開聯(lián)席會議，共同研究，提出初審意見，提交市政府常務(wù)會或市委常委會研究確定。

D 類審批。針對城市規(guī)劃和土地使用等專業(yè)類審批事項，仍由規(guī)委會、土委會研究決定。

（三）強化監(jiān)管

建立健全“內(nèi)外結(jié)合，審管分離”的監(jiān)督制約機制和“事前、事中、事后”全覆蓋的監(jiān)管模式，確保審批權(quán)的規(guī)范、高效運行。

1.事前監(jiān)督，做到審管分離。審批股只負責(zé)行政審批，各業(yè)務(wù)股室負責(zé)監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)支持，將審批與管理徹底分離。一方面避免職能交叉，實現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”，杜絕“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”的現(xiàn)象；另一方面，實現(xiàn)“專人專審”和“專人專管”，既可逐漸做到業(yè)務(wù)精通，提升行政效能，實現(xiàn)審批提速，又可騰出人員精力強化管理，解決“重審批、輕管理”的問題。

2.事中監(jiān)管，壓縮自由裁量權(quán)。為規(guī)范審批部門自由裁量權(quán)，最大限度的避免人為操作，對于需要進行現(xiàn)場踏勘、核查的審批事項，由政務(wù)中心牽頭，組織相關(guān)審批部門進行聯(lián)合踏勘，同意審批的當(dāng)場簽署意見，不同意審批的現(xiàn)場提出整改要求，并出具書面整改通知。原則上不允許單個部門踏勘、核查，最大限度地避免“吃拿卡要”。

3.事后追責(zé)，加大處罰力度。終身負責(zé)。對所有行政審批事項實行經(jīng)辦人和審批人終身負責(zé)制，如因工作失誤造成審批事項錯誤，或者存在玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法違規(guī)行為的，不管其是否調(diào)離崗位或退休，一律追究相關(guān)法律和經(jīng)濟責(zé)任，一查到底。

隨機抽查。由紀委、檢察院、法院等部門聯(lián)合組成督導(dǎo)組，定期對各行政審批事項進行抽查，對抽查出來的問題及時中止、糾正，對不作為、亂作為而造成重大損失及不良影響的部門單位和個人嚴格問責(zé)。

（四）管好中介

堅持一手抓服務(wù)、一手抓管理，既要用優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引更多的中介機構(gòu)入駐中心，又要用規(guī)范化的管理來提升中介機構(gòu)服務(wù)水平，保障辦事群眾和企業(yè)的利益。督促中介機構(gòu)實行亮證、亮照經(jīng)營，公開服務(wù)事項、設(shè)置依據(jù)、申報條件和材料、服務(wù)流程、收費標準等八項主要內(nèi)容，自覺接受企業(yè)、群眾和社會監(jiān)督。健全完善進駐、管理、清退機制，合理設(shè)置進駐門檻，提高入駐中心中介機構(gòu)的檔次和質(zhì)量，規(guī)范、提升中介機構(gòu)服務(wù)，引入信用評價體系，對高收費、低水平的服務(wù)機構(gòu)，及時清退出場。