王松亮

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院 四川 成都 610064）

隨著我國民主政治的不斷發(fā)展，公民政治意識(shí)的覺醒，公民政治參與的熱情越來越高。國家層面上，政府鼓勵(lì)公民參與公共政策，目的是政府意志（戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律法規(guī)、政策、方針等）得到廣大民眾的認(rèn)同、支持和追隨，以贏得群眾基礎(chǔ)，為政黨長(zhǎng)期穩(wěn)定和諧統(tǒng)治服務(wù)；社會(huì)層面上，各社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體致力于參與政府公共政策制定過程，一方面是為了發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，求得生存，貢獻(xiàn)力量，另一方面是加強(qiáng)與政府性組織的博弈，積極爭(zhēng)取高度的社會(huì)自治，為公共利益贏得生存和發(fā)展空間；公民層面上，公民積極參與公共政策制定過程，最直接的目的就是表達(dá)利益訴求，爭(zhēng)取有益于自己的政策傾向，以實(shí)現(xiàn)或滿足個(gè)人的利益訴求?？傊舱呤遣煌嬖V求者妥協(xié)的結(jié)果，而公民廣泛參與是政府公共政策得以出臺(tái)的最大合法性，但是在這個(gè)利益錯(cuò)綜復(fù)雜的時(shí)代，公民參與政府公共決策也面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。

一、公民參與公共決策的必要性

（一）公共政策的公共性

1.公共政策目標(biāo)的公共性。眾所周知，公共政策的價(jià)值導(dǎo)向就是公共利益。為維護(hù)和平衡公共利益的實(shí)現(xiàn)，各利益主體會(huì)進(jìn)行博弈，對(duì)各自的利益不斷地調(diào)整和求同，形成凝聚各利益主體共同點(diǎn)和絕大多數(shù)人可接受的公共利益，然后以合法的公共政策為公共利益提供權(quán)威性的制度保障。哈貝馬斯在“公共領(lǐng)域”的偉大創(chuàng)舉中，開創(chuàng)性地闡述了公共利益價(jià)值導(dǎo)向的公共政策。他認(rèn)為，“公共領(lǐng)域是各種資源和思想開放交融的陣地，在這塊陣地的一切博弈的結(jié)果都具有公共性，公共性意味著公益性，只有公益性的東西，才是社會(huì)公共性的東西。”這說明公共政策是政府通過公共領(lǐng)域平臺(tái)，對(duì)社會(huì)各利益主體的利益需求進(jìn)行合理整合，以滿足大多數(shù)人的利益需求為價(jià)值取向的選擇，明顯具有公共性價(jià)值導(dǎo)向。史云貴教授對(duì)哈貝馬斯的公共領(lǐng)域作了現(xiàn)代性解讀，認(rèn)為所謂的公共領(lǐng)域是“以公民社會(huì)為依托，介于國家和社會(huì)之間，并力圖調(diào)整二者關(guān)系的那種具有批判精神和監(jiān)督功能的彈性第三域”。這進(jìn)一步表明公共政策不是僅僅為政府、社會(huì)和公民的某一方服務(wù)，而是以公民參與為基礎(chǔ)，在國家和社會(huì)之間方案抉擇的過程，完全體現(xiàn)了公共政策的初衷并不是為了私人利益，而是為了公共利益。

2.公共政策過程的公共性。公共政策過程的公共性主要指公共政策制定過程中公民參與度公共性和透明度公共性。按照哈貝馬斯的觀點(diǎn)，“公共性意味著共享性，而非排他性，它蘊(yùn)涵了現(xiàn)代民主理論所昭示的社會(huì)資源全民共享的思想，而公眾資源的共享意味著公眾資源必須向公眾開放，使其具有可進(jìn)入性；同時(shí)公共性意味著一個(gè)公眾的公開批判、理性對(duì)話與交流進(jìn)而形成公共意見或公眾輿論的民主原則與過程，只有當(dāng)個(gè)人意見通過公眾批判而變成公眾輿論時(shí)，公共性才能實(shí)現(xiàn)?！惫愸R斯的這一觀點(diǎn)啟示我們，公共政策要體現(xiàn)公共性，就應(yīng)當(dāng)促成不同社會(huì)成員就公共政策事務(wù)進(jìn)行對(duì)話與交流，尤其是公民社會(huì)與國家之間的政策對(duì)話與交流。為此，能否最大限度地為公眾提供一個(gè)平等、開放和自由的公共話語空間供公眾進(jìn)行政策對(duì)話與論辯就成為衡量公共政策公共性的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，湯普森對(duì)公共政策過程的公共性有了進(jìn)一步發(fā)展。他認(rèn)為，“大眾傳媒時(shí)代的到來所開辟的是一個(gè)開放的、可見的空間，各種中介的符號(hào)形式能夠在此被表達(dá)，并能夠被眾多的不在場(chǎng)的他者所接收，這就使得原來或傳統(tǒng)上僅有少數(shù)人獲知或分享的信息或聲音都將通過大眾傳媒在公共空間中獲得被聽見和看見的可能性?！币虼?，現(xiàn)代社會(huì)，公民參與公共政策的意識(shí)普遍提高，加上通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等媒介的普及，公民參與公共政策沒有了空間的束縛，理應(yīng)建立更加健全的公共政策對(duì)話、交流、監(jiān)督和批判的園地，促使各種公共問題在陽光下討論，全面提高公民參與公共政策過程的透明度。

3.公共政策結(jié)果的公共性。公共政策結(jié)果的公共性就是要公共政策平等、公正地惠及每一個(gè)利益主體，做到不偏不倚。公共政策就是對(duì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性地分配，因此公共政策要體現(xiàn)公共性就應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)公平，兼顧社會(huì)絕大多數(shù)人的需要，維護(hù)和促進(jìn)公眾利益。離開了維護(hù)和增進(jìn)公共利益，公共政策不僅失去公共性，連其存在的意義也將失去。現(xiàn)實(shí)生活中，存在許多政府主導(dǎo)性的公共政策，這是違背公共政策結(jié)果的公共性原則，究其原因是由我國具體國情決定，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)看，政府主導(dǎo)性的公共政策會(huì)被逐步弱化，真正實(shí)現(xiàn)公共政策結(jié)果的公共性回歸初衷。

（二）公共政策的正當(dāng)性

1.保障政府公共政策過程的民主化。公共政策過程民主化，即政府公共政策運(yùn)作過程的民主化，主要是指政府在政策制定與執(zhí)行過程中與公民保持密切聯(lián)系，最大限度地讓公民參與政府公共決策全部過程，使公民能夠通過各種有效的政治參與渠道，充分表達(dá)對(duì)各種政府決策選擇方案的意見與建議，進(jìn)而使政府決策目標(biāo)體現(xiàn)民情、民意和民智。公共政策過程民主化是時(shí)代的要求，不僅能夠提高公共政策的質(zhì)量，而且能夠滿足和平衡各參與主體的利益訴求。

2.保障政府公共政策的合法性。合法性是政府公共政策的生命線，而公民對(duì)公共政策制定過程的廣泛參與和公共決策的高度認(rèn)同是政府公共決策的最大合法性。合法性通常包括程序合法性和實(shí)體合法性。程序合法性就是要保障公民參與公共政策整個(gè)過程的完整性，比如對(duì)某項(xiàng)公共政策進(jìn)行投票表決，就必須明確投票規(guī)則、投票方式、投票參與人等等因素，最大限度實(shí)現(xiàn)公共政策程序的合法性。實(shí)體合法性就是保障公民積極參與公共政策，并真實(shí)地表達(dá)自己的想法，以民意取得公共政策的合法性。正如亨德利克斯認(rèn)為的那樣，“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成高度實(shí)質(zhì)民主合法性決策的承諾”。因此，同時(shí)滿足程序和內(nèi)容的合法性才算是真正意義上的政府公共政策的合法性。但是，我國目前存在“輕程序重內(nèi)容”現(xiàn)象，同時(shí)公共政策實(shí)體的合法性的“話語權(quán)”基本掌握在政府和利益集團(tuán)手中，而公民弱勢(shì)群體的聲音幾乎被忽略。對(duì)此，協(xié)商民主給予我們曙光。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)公民參與政府若干公共政策運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過對(duì)話、協(xié)商和討論公共政策的利弊得失，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，政府公共政策的合法性勢(shì)必將會(huì)大大增強(qiáng)。

3.實(shí)現(xiàn)公民平等的政治權(quán)利。公民參與公共政策是《憲法》 賦予公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利。作為擁有參與政治權(quán)利的公民完全可以自由對(duì)政府公共決策表達(dá)自己的想法，提出批評(píng)的意見，同時(shí)每個(gè)公民享有對(duì)于政府公共決策平等的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不能受到任何歧視性的待遇。

4.緩解社會(huì)階層利益矛盾。矛盾無處不在，無時(shí)不有。尤其在利益分化的階層社會(huì)里，不同的階層力量懸殊，具有不同的社會(huì)利益和發(fā)展需求，因此，各階層利益沖突時(shí)常發(fā)生，利益矛盾日益凸顯。然而，公共政策具有社會(huì)資源重新權(quán)威性分配的功能，加強(qiáng)公民參與政府公共政策制定過程，充分表達(dá)公民的利益訴求，疏導(dǎo)各利益體之間的分歧與沖突，縱觀全局，權(quán)衡各利益體，達(dá)成共識(shí)，構(gòu)筑利益共同體，緩解社會(huì)階層矛盾，規(guī)避不必要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、公民參與公共決策的現(xiàn)實(shí)困境

（一）民主化程度低

人們對(duì)政治民主化的關(guān)心可追溯到托克維爾時(shí)代，托克維爾在 《論美國的民主》 一書中預(yù)言了民主化浪潮將在全球出現(xiàn)。他充滿激情地說：“人民生活中發(fā)生的各種事件，到處都在促進(jìn)民主。所有的人，不管他們是自愿幫助民主獲勝，還是無意之中為民主效勞；不管他們是自身為民主奮斗，還是自稱是民主的敵人，都為民主盡到了自己的力量。所有的人都匯合在一起，協(xié)同行動(dòng)，歸于一途。在民主已經(jīng)成長(zhǎng)得如此強(qiáng)大，而其敵對(duì)者已經(jīng)變得如此軟弱的今天，民主豈能止步不前?！睍r(shí)至今日，托克維爾的預(yù)言已經(jīng)變成現(xiàn)實(shí)，民主潮流已不可阻擋，而這種民主的最直接體現(xiàn)就是政治參與，尤其是公民參與公共政策的制定過程。雖然我國在積極順應(yīng)民主化的時(shí)代潮流，但是受到歷史文化和政治體制的影響，與歐美發(fā)達(dá)國家相比，民主化程度還相當(dāng)?shù)?，許多公民參與公共政策制定過程基本還處于形式階段，實(shí)質(zhì)性的參與簡(jiǎn)直就微乎其微了。因此，在今后提高公共政策的民主化成為了努力的方向。

所謂公共政策的民主化，就是公共政策取向從單一性、階級(jí)性向多元折衷性、民眾性發(fā)展。不過，考慮到我國具體國情和制定公共政策的效率及質(zhì)量等問題，除了要全面提高所有公民的公共政策參與積極性和參與度外，更應(yīng)該在普遍提高民主化程度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮代議制民主和我國的人民代表大會(huì)制度及政治協(xié)商制度，從橫向和縱向都能選出代表不同階層民意的忠誠代表者，以實(shí)現(xiàn)高民主化帶動(dòng)高公共政策參與度，從而促進(jìn)公共政策的合法性與合理性，確保社會(huì)資源的最優(yōu)配置和公民效用的最大發(fā)揮。

（二）官本位思想嚴(yán)重

由于受我國歷史傳統(tǒng)文化與習(xí)慣的影響，我國是一個(gè)“官本位”思想十分濃厚的國家，可以說與現(xiàn)代“民本位”的治國理念相去甚遠(yuǎn)。正是“官本位”思想的存在，我國的治國模式基本是“自上而下”，而非“自下而上”，作為國家運(yùn)轉(zhuǎn)的重要公共政策同樣是受到“自上而下”模式的束縛。在公共政策制定過程實(shí)踐中，政府往往會(huì)忽視公民參與的民主環(huán)節(jié)，重視自身公共權(quán)力的使用，彰顯“官威”，對(duì)公共政策經(jīng)常“一錘定音”；而公民也長(zhǎng)期深受“官本位”思想的奴役，理所當(dāng)然地認(rèn)為政府官員的決策具有權(quán)威性，服從為上，即便有歧義公民的爭(zhēng)辯也最終是妥協(xié)為善。由于政府部門及其官員存在理性上的認(rèn)識(shí)局限以及公民的妥協(xié)，難免造成政府濫用公共決策權(quán)力，助長(zhǎng)“一言堂、家長(zhǎng)制”行政文化盛行，導(dǎo)致政府制定的公共決策偏離社會(huì)公共利益，為特殊利益集團(tuán)所操縱。正如一些學(xué)者所言，“人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議參與公共政策過程不夠深入，公共政策的審議、監(jiān)督和評(píng)價(jià)不到位；民間思想庫、法人組織、利益集團(tuán)和公民個(gè)人，在公共政策參與中難以找到自己的位置?！?/p>

因此，在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中亟需唾棄“官本位”思想，樹立“民本位”價(jià)值理念。公民本位是指政府在公共管理中，要以公民為根本和核心，把實(shí)現(xiàn)公民利益最大化作為政府工作首要的價(jià)值目標(biāo)，確保公民意志在公共管理中的決定地位。這個(gè)價(jià)值理念在憲法中也有明確的體現(xiàn)?！稇椃ā?規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”同時(shí)，十八大以來政治體制改革的核心就是“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“轉(zhuǎn)變政府職能”，即政府要把不該管或管不好的事務(wù)，大膽地交由市場(chǎng)和社會(huì)去做，把自己本該管理的事務(wù)管好。政府更多的時(shí)候起著服務(wù)和引導(dǎo)的作用，而人民始終保持一切事務(wù)決策的主體地位。這樣，公民在公共政策制定過程中擁有主體地位，在實(shí)際的公共政策議程中，公民才會(huì)毫無顧忌地表達(dá)自己的真實(shí)想法，政府主體才有可能不會(huì)為所欲為地利用手中的公共權(quán)力直接“拍腦袋”決策，進(jìn)而確保公民參與公共政策的主體地位，提高公共政策的合法性與合理性，提高政策質(zhì)量。

（三）利益集團(tuán)的控制

公共政策是對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威性分配，人們?yōu)榱双@取更多的社會(huì)資源，在公共政策制定過程中展開搏弈。而作為分散的個(gè)人在公共政策搏弈過程中力量極其有限，很難實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。正是在這種利益的驅(qū)使下，人們會(huì)有“抱團(tuán)”的想法，按照“每個(gè)組織都預(yù)先假定有一個(gè)其成員共同享有的利益”組成利益集團(tuán)，以利益集團(tuán)的形式去影響公共政策制定的過程，使得政策結(jié)果一般情況下是按照利益集團(tuán)力量大小來分配社會(huì)資源。我國利益集團(tuán)實(shí)力之間存在巨大懸殊，絕大多數(shù)公民沒有自己可靠的利益集團(tuán)，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致許多公共政策制定的過程就是少數(shù)幾個(gè)大集團(tuán)資源分配的過程，公民的利益難以得到保障。

所以，為了打破利益集團(tuán)控制公共政策的局面，目前存在兩種解決辦法：一是消除利益集團(tuán)的存在，歸還每個(gè)公民平等的參與公共政策的權(quán)利。但是利益集團(tuán)的存在是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，具有不可逆性，這并非可行的解決之道。二是鼓勵(lì)公民參與利益集團(tuán)，同時(shí)控制大利益集團(tuán)的出現(xiàn)，基本保證每個(gè)利益集團(tuán)實(shí)力相當(dāng)。因?yàn)檎鐘W爾森所說：“在任何一種情況下，規(guī)模是決定對(duì)個(gè)體利益自發(fā)、理性的追求是否會(huì)導(dǎo)致有利于集團(tuán)的行為的決定性因素。比起大集團(tuán)來，小集團(tuán)能夠更好地增進(jìn)其共同利益。”為此，第二種方式在我國公民參與公共政策制定過程中具有可行性和可操作性。

（四）制度設(shè)計(jì)不到位

公民參與公共政策關(guān)鍵是要暢通各種參與渠道，提供一塊沒有阻礙的“公共地盤”，公民平等地表達(dá)訴求、協(xié)商討論、批判辯駁，以達(dá)成政策共識(shí)。哈貝馬斯認(rèn)為，“合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人討論的結(jié)果?！彼裕峁┮粔K交流和辯論的“公共地盤”對(duì)公共政策制定是十分重要的。雖然我國當(dāng)前也有許多公民參與公共政策的渠道和制度，比如人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、信訪制度、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票、領(lǐng)導(dǎo)接待日、領(lǐng)導(dǎo)信箱、新聞發(fā)言人制度、聽證會(huì)及各種不定期的座談會(huì)等。但是，缺乏頂層的制度設(shè)計(jì)，公民參與不夠透明，隨意性大，形式化嚴(yán)重。

因此，為了有效提高公民參與公共政策，必須完善頂層制度的設(shè)計(jì)。一是在國家制度層面，完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度。應(yīng)該根據(jù)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化，逐漸調(diào)整各級(jí)人民代表大會(huì)中各階層公民代表的比例。同時(shí)應(yīng)該進(jìn)一步提高人大代表的議政與協(xié)商能力，建立人大代表與選民的聯(lián)系、溝通、商談機(jī)制，保證人民代表大會(huì)真正成為充分表達(dá)民意、維護(hù)公民權(quán)利的重要形式，“如確立人大主任接待日、建立人大代表聯(lián)絡(luò)區(qū)、開通人大信息網(wǎng)、開設(shè)人大信箱，建立、完善代表述職、評(píng)議制度等等”。同時(shí)，增強(qiáng)人民政協(xié)工作包容性和協(xié)商性。二是在決策制度層面，健全政府公共決策過程中的制度安排。具體包括決策聽證制度、決策公開制度、決策咨詢制度與決策責(zé)任制度等。將與決策相關(guān)的具體內(nèi)容進(jìn)行公開明示，然后邀請(qǐng)相關(guān)團(tuán)體、公民與專家進(jìn)行咨詢、協(xié)商與辯論，將民主咨詢與民主監(jiān)督合二為一，既保證決策結(jié)果符合民意，又起到了對(duì)決策過程的監(jiān)督作用。三是在基層民主層面，努力探索有利于公民制度化參與的新形式。例如在城市社區(qū)，主要發(fā)展基層社區(qū)自治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的民主化，通過發(fā)揮居委會(huì)以及業(yè)主委員會(huì)的作用，確保公民按照公共生活的共同需求與意愿，針對(duì)社區(qū)管理存在的問題展開廣泛地協(xié)商、交流與溝通，并在決策落實(shí)前達(dá)成一定程度的妥協(xié)與共識(shí)，形成大家都能接受的決定。四是在法治層面，把整個(gè)公民參與公共政策的制度設(shè)計(jì)以法律的形式固定下來，并“以人為本”地法治化動(dòng)態(tài)管理。

（五）信息不對(duì)稱

在現(xiàn)代社會(huì)，信息資源是人、財(cái)、物資源之外最重要資源之一，甚至有時(shí)候信息資源的重要性超過人、財(cái)、物資源，掌握了信息資源就占據(jù)了的主動(dòng)地位。在我國，政府或政府官員擁有公共權(quán)力，對(duì)各種信息的收集、分析和處理有明顯的優(yōu)勢(shì)，甚至很多信息都是由他們制造和發(fā)布，而普通公民獲取信息一般具有盲目性、片面性、依附性、滯后性等特征，經(jīng)常是被強(qiáng)勢(shì)主體“牽著鼻子走”。所以，公民在公共政策制定參與過程中，很難獲得足夠的信息，信息明顯不對(duì)稱，難以有效地交流與辯論。即便是 《政府信息公開條例》 出臺(tái)，要求政府部門及時(shí)公開所有信息（密級(jí)信息除外），權(quán)力公開透明運(yùn)行。但有些部門出于對(duì)自身利益的保護(hù)而不愿真正公開有關(guān)政策的詳細(xì)信息，阻礙公民對(duì)政府決策相關(guān)信息的獲取與利用。

因此，為了保障公民獲取信息的權(quán)利和參與公共政策制定過程的權(quán)利，必須督促政府決策信息的公開和透明化。既要做到政府決策程序公開，又要實(shí)現(xiàn)決策內(nèi)容的公開，同時(shí)充分保障公民對(duì)公共決策的參與和辯論，最大限度地吸收公民的決策建議和意見。另外，要充分利用信息技術(shù)成果，逐步改變傳統(tǒng)的信息公開方式，改造升級(jí)為電子政務(wù)信息公開方式，最大限度地避免人為因素的干擾，盡力實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱，為公民參與公共決策提供平等的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

（六）公民參與能力不足

公共政策制定是一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜過程，參與者必須具備一定專業(yè)素養(yǎng)和較高的道德修養(yǎng)。因?yàn)楣舱叩闹贫ň褪且鉀Q社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)問題，必須保障公共政策的效率和質(zhì)量，低效率和低質(zhì)量的公共政策不足以解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。如果公共政策參與者的專業(yè)素養(yǎng)和道德修養(yǎng)不夠的話，其制定的公共政策有可能出現(xiàn)比較大的缺陷，難以保障社會(huì)問題的解決，只有高專業(yè)素養(yǎng)和高道德修養(yǎng)的參與者才能保證制定出能夠解決社會(huì)問題的公共政策。然而在我國的現(xiàn)實(shí)生活中，絕大多數(shù)公民還不具備參與政府公共決策所需要的基本知識(shí)、道德以及心理素質(zhì)，并且許多公民并不認(rèn)為參與政府公共決策是自己的權(quán)利，對(duì)公共決策沒有興趣，即便是參與也基本付諸于形式。

所以，當(dāng)前我國亟需提高公民參與公共政策的能力。一方面，要著力激發(fā)公民參與公共政策的興趣，讓公民意識(shí)到參與政府公共決策是自己的權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)，促使公民參與從不自覺行為向自覺行為轉(zhuǎn)變。另一方面，要加強(qiáng)公民的素質(zhì)教育，如文化教育、法律教育、政治技能教育、民主意識(shí)教育等，以增強(qiáng)公民的政治素質(zhì)和政治參與能力，使他們熟悉和掌握政治生活規(guī)則和規(guī)范，真正培育出具有公共利益觀念的現(xiàn)代公民，提高其參與公共決策的技能，這樣政府公共決策的有效形成和順利執(zhí)行才能成為可能。

（七）社會(huì)缺乏契約精神

盧梭在 《社會(huì)契約論》 中指出，“社會(huì)契約訂立是個(gè)人權(quán)利的全部讓渡，由此形成全體人民公共意志，主權(quán)是公意的體現(xiàn)和運(yùn)用，因此，主權(quán)屬于人民。人民主權(quán)遵循不可轉(zhuǎn)讓、不可分割、不可代表、絕對(duì)不容侵犯且永遠(yuǎn)屬于人民。與人民主權(quán)論相適應(yīng)的政體是民主共和制，該政體以法治為主要條件，法律是人民公意的表現(xiàn)，人民服從法律就是服從自己的意志，因而法律要體現(xiàn)人民意志，立法權(quán)必須屬于人民。人民服從法律就會(huì)獲得自由，可以更好的發(fā)揮個(gè)性，法律必須確立人人平等的原則，以平等保證自由?！边@就是民主國家現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中必備的社會(huì)契約精神。但是，當(dāng)前我國社會(huì)十分缺乏契約精神，公權(quán)私用、人治大于法治、違背人民意志、踐踏法律、破壞平等自由等現(xiàn)象比比皆是，導(dǎo)致了公民參與公共政策這項(xiàng)基本政治權(quán)利無法得到保障。

因此，為了實(shí)現(xiàn)公民平等自由地參與公共政策制定過程，全社會(huì)成員都需要具備契約精神。一是在公共政策制定的過程中，突出公民的意志，明確遵循公民意志的公共政策合法和違背公民意志的公共政策不合法的標(biāo)準(zhǔn)；二是樹立憲法權(quán)威，一切公共政策的制定都在憲法賦予政府和人民的權(quán)利和原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行，禁止超越憲法的行為；三是確保一切權(quán)利主體在公共政策制定參與過程中的平等和自由，杜絕政府主體壓制公民主體；四是各公共政策參與主體自覺培養(yǎng)公共利益至上的價(jià)值觀，建立否定公共利益就等于否定自身利益的高度責(zé)任感。

[1][德]哈貝馬斯著，曹衛(wèi)東譯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].上海：學(xué)林出版社，1999.

[2]史云貴.論哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”理論及其對(duì)我國政治現(xiàn)代化的啟示[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（6）.

[3]肖生福.公共政策之公共性：一個(gè)分析框架[J].行政論壇，2010，17（3）.

[4][英]湯普森著，高 譯.意識(shí)形態(tài)與現(xiàn)代文化[M].南京：譯林出版社，2005.

[5]高洪貴.協(xié)商民主視野下的政府公共決策與公民參與[J].理論導(dǎo)刊，2012，（4）.

[6][法]托克維爾著，董果良譯.論美國的民主（上卷）[M].北京：商務(wù)印書館，2013.

[7]陳振明.政治學(xué)——概念、理論和方法[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[8]劉熙瑞.公共管理中的決策與執(zhí)行[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[9]張玉華.實(shí)現(xiàn)公民本位是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵[J].理論研究，2008，（1）.

[10][美]曼瑟爾.奧爾森著，陳郁譯.集體行動(dòng)的邏輯[M].上海：格致出版社，2011.