曾 明 夏毓劉紀(jì)善

“以穩(wěn)要挾”下的“人民幣維穩(wěn)”：基于F礦區(qū)的個(gè)案研究*

通過對(duì)F礦區(qū)的維穩(wěn)現(xiàn)象的個(gè)案研究，發(fā)現(xiàn)在礦產(chǎn)資源開采和利用過程中，由于周邊村民無法通過合法方式從中獲得正常的利益，而同時(shí)卻有可能承擔(dān)環(huán)境污染等負(fù)外部性影響，在當(dāng)前剛性維穩(wěn)壓力下，礦區(qū)會(huì)成為周邊農(nóng)民“吃大戶”的對(duì)象。他們會(huì)采取“維穩(wěn)要挾”的方式，以各種理由從礦區(qū)獲得利益補(bǔ)償。而當(dāng)?shù)卣疄榱朔€(wěn)定需要，會(huì)在這中間采用和事佬方式，要求礦區(qū)不管有理無理都要對(duì)這些訴求進(jìn)行補(bǔ)償。這一發(fā)現(xiàn)表明礦區(qū)存在著社會(huì)穩(wěn)定中的自然資源詛咒現(xiàn)象，剛性穩(wěn)定的壓力使得人民幣解決成為維穩(wěn)的主要方式。

社會(huì)穩(wěn)定；人民幣維穩(wěn)；自然資源詛咒；以穩(wěn)要挾

一、問題的提出

自2006年中共十六屆六中全會(huì)提出要建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)以來，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定已成為各級(jí)政府的重要工作之一。中央也從各種體制機(jī)制上對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出重要部署，2009年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中，規(guī)定了七種對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的情形，其中就有兩種與群體性事件直接相關(guān)。這標(biāo)志著維穩(wěn)問責(zé)向明確化和具體化邁進(jìn)，使本來就是上級(jí)關(guān)心焦點(diǎn)的綜治維穩(wěn)工作，更受到了各級(jí)政府的高度重視，成為基層政府工作的重中之重。當(dāng)前的社會(huì)維穩(wěn)工作實(shí)行屬地化管理原則，力求把問題解決在基層，矛盾化解在當(dāng)?shù)??；鶎诱纱苏驹诹司S穩(wěn)的第一線。

現(xiàn)有的關(guān)于基層維穩(wěn)形勢(shì)的研究大多集中在維穩(wěn)對(duì)象的研究上，很多成果著重分析中國(guó)基層社會(huì)“群體性事件”的發(fā)生和發(fā)展機(jī)制，①于建嶸：《當(dāng)前我國(guó)群體性事件的主要類型及其基本特征》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。利益分化，②③吳惠芳、朱啟臻、朱春陽(yáng)：《論農(nóng)村階層利益結(jié)構(gòu)與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版)》，1999年第3期。民族發(fā)展中的問題，④陳星博：《當(dāng)前西部多民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定問題的新特點(diǎn)與對(duì)策》，載《探索》，2009年第6期。農(nóng)村精英的流失⑤吳海燕：《當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村精英缺失與社會(huì)控制的弱化》，載《理論研究》, 2005第3期。，腐敗問題導(dǎo)致的干群關(guān)系緊張，⑥鐘其：《腐敗問題是導(dǎo)致干群關(guān)系緊張的主要原因—— 當(dāng)前干群關(guān)系與社會(huì)穩(wěn)定調(diào)查報(bào)告》，載《觀察與思考》，2010第5期。社會(huì)矛盾的沖突等。⑦胡聯(lián)合、胡鞍鋼、王磊：《影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)矛盾變化態(tài)勢(shì)的實(shí)證分析》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2006年第4期。大多數(shù)的此類研究都進(jìn)行了對(duì)策探討。胡榮則通過對(duì)上訪者與非上訪者的比較研究從另一個(gè)視角揭示了上訪對(duì)政治信任的影響。⑧胡榮：《農(nóng)民上訪與政治信任的流失》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2007年第3期。類似的還有Bernstein &Lü⑨Bernstein,Thomas P. and Xiabo Lü,“Taxation Without Representation:Peasants,The Central and the Local States in Reform China”, The China Quarterly, No.163, September 2000, pp.742-763.和Lü⑩Xiabo Lü,“The Politics of Peasant Burden in Reform China”, The Journal of Peasant Studies, Vol.25, No.1, 1997, pp.113-138.等研究上訪者存在的對(duì)中央政府的政治信任。但是作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的另一方的基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到的學(xué)術(shù)關(guān)注卻非常少。在能檢索到的僅有幾篇學(xué)術(shù)論文中，肖華主要研究了基層維穩(wěn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的工作壓力和困境。?肖華：《建立科學(xué)的信訪“一票否決”制》，載《秘書之友》，2009第7期。曾明以個(gè)案研究的方式分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維護(hù)穩(wěn)定方面的主要工作法，如包案制等。?曾明、陳萍：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境與支出責(zé)任—— 基于江西省C 鄉(xiāng)的研究》，載《江西社會(huì)科學(xué)》,2011年第9期。還有一類則關(guān)注個(gè)體的上訪者經(jīng)歷、方式以及由此對(duì)社會(huì)維穩(wěn)帶來的壓力，著重從上訪者的角度分析他們的利益訴求和維權(quán)方式，如產(chǎn)生了極大影響的“依法抗?fàn)帯狈妒?O’Brien and Kevin J,“Rightful Resistance”，World Politics, Vol.49, No.1, 1996, pp.31-55.和“以法抗?fàn)帯狈妒?于建嶸：《當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2004第3期。，前者主要談的是農(nóng)民在法律框架或政策支持下的對(duì)政府亂收費(fèi)或違法行為的抗?fàn)?，后者著重在公民通過法律方式來進(jìn)行抗?fàn)帯Ｈ欢覀円部梢钥吹?，在剛性維穩(wěn)的壓力下，一部分基層民眾會(huì)利用地方政府的維穩(wěn)壓力去謀取利益，有些甚至是不正當(dāng)或不一定合法的利益。

基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了息訪維穩(wěn)，有時(shí)會(huì)采用一種息事寧人的維穩(wěn)方式：人民幣維穩(wěn)。即用政府財(cái)政補(bǔ)助的方式去換取上訪者息訪，消除不穩(wěn)定因素，如果事件的另一方涉及企業(yè)，特別是國(guó)有企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)盡可能做企業(yè)的工作，以企業(yè)出資的方式來化解矛盾。這一方式有三個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是事件的起因往往和基層政府無關(guān)，基層政府并不是事件的當(dāng)事方；這與農(nóng)業(yè)稅取消前因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重而發(fā)生的農(nóng)民維權(quán)事件顯著不同，當(dāng)前的剛性維穩(wěn)強(qiáng)化了基層政府的無限責(zé)任，它們要為很多不屬它們職權(quán)范圍內(nèi)的社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾承擔(dān)維穩(wěn)責(zé)任；二是事件的管轄權(quán)也不在基層政府，按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，基層政府沒有權(quán)力卻有責(zé)任去解決此類問題；三是在維穩(wěn)壓力下基層政府往往會(huì)用財(cái)政資金、優(yōu)惠政策，或是要求相關(guān)企業(yè)部門出資等方式去滿足上訪者的合理或不合理的訴求,即所謂的“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”。我們要研究的問題是，地方政府為什么要用“花錢買平安”的方式去“人民幣維穩(wěn)”？什么情況下會(huì)用人民幣維穩(wěn)？本文將以B市BT鄉(xiāng)與位處該市的X礦區(qū)發(fā)生的群體性事件為例，來對(duì)此問題作分析。這一案例來自筆者在事發(fā)時(shí)的實(shí)地觀察與訪談資料。①下文中所有的訪談信息和資料均來自2012年筆者的現(xiàn)場(chǎng)非介入式觀察和與相關(guān)人員訪談的結(jié)果。

X礦區(qū)地處Y市下轄的縣級(jí)市B市，經(jīng)過50多年的建設(shè)，現(xiàn)已成為一個(gè)以煤為主，多種經(jīng)營(yíng)綜合發(fā)展的大型煤炭企業(yè)，礦區(qū)面積約200平方公里，年生產(chǎn)能力280萬噸。2008年以后原由礦務(wù)局管轄的所有QJ鎮(zhèn)等四鎮(zhèn)一鄉(xiāng)都劃歸B市管理。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，企業(yè)為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)一直幫村民代繳農(nóng)業(yè)稅，給村民發(fā)放工資。自20世紀(jì)50年代建礦以來，礦區(qū)興建了學(xué)校、醫(yī)院、公路，并且一直擔(dān)負(fù)著為周邊村民供水、供電的任務(wù)，周邊村民一直享受著礦區(qū)帶來的低價(jià)水電。

二、分析框架：剛性維穩(wěn)壓力與上訪要挾

（一）政府間責(zé)任劃分的壓力型體制

按照中國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，中央政府是最高的行政機(jī)關(guān),下級(jí)政府服從上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，地方政府服從中央政府。傳統(tǒng)上中央政府一般會(huì)把絕大多數(shù)事務(wù)委托地方政府來具體實(shí)施，這一體制使得事權(quán)高度集中于地方政府，中央政府離開了地方政府幾乎無法獨(dú)立實(shí)施任何事情，中央與地方政府間就內(nèi)生性形成了合作與利益的制衡關(guān)系。②周黎安：《中國(guó)地方政府公共服務(wù)的差異:一個(gè)理論假說及其證據(jù)》，載《新余高專學(xué)報(bào)》，2008年第4期。中央在作出重大決策之前經(jīng)常向地方政府廣泛征求意見，在得到地方政府的廣泛支持和理解后才付諸實(shí)施。①Susan L. Shirk, The Political Logic of Economic Reforms in China, Berkley and Losangeles: University of California Press,1993, p.399.但在政策的實(shí)施過程中，由于中國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境差異巨大，中央政府一般會(huì)給予地方政府一定的自由裁量權(quán)，因地制宜地制定實(shí)施細(xì)則來貫徹中央政策。地方政府由于面臨著多元化的政策目標(biāo)，其職責(zé)具有多維度、多任務(wù)且難以量化的特征。②Tirole,J,“The Internal Organization of Government”,Oxford Economic Papers, Vol.46, No.1,1994，pp.1-29.因此地方政府也會(huì)從自身利益出發(fā)，選擇性執(zhí)行中央政策。③Lianjiang Li and Kevin J.O’Brien,“Villagers and Popular Resistance in Contemporary China”, Modern China,Vol.22,No.1,1996, pp.28-61.這種選擇性的政策執(zhí)行，如果從自上而下的觀點(diǎn)來看，是因?yàn)樯霞?jí)政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府，尤其是一線官員的監(jiān)督，④Paul A. Sabatier,“Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research”, Journal of public Policy, Vol.6，No.1，1986，pp.21-48.因而一線官員會(huì)經(jīng)常地在執(zhí)行政策時(shí)改變政策。⑤Richard E. Matland,“Synthesizing the Implementation Literature”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.但是對(duì)于中國(guó)的基層官員來說，他們對(duì)上級(jí)政策的實(shí)施是基于某種標(biāo)準(zhǔn)去取舍的，這種選擇的標(biāo)準(zhǔn)很大程度上取決于中央或上級(jí)政府的考核任務(wù)目標(biāo)或考核強(qiáng)度。⑥曾明：《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策效應(yīng)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版。

由中央到地方的各類政策環(huán)環(huán)相扣，逐級(jí)下達(dá)，以致越是基層，被動(dòng)性就越顯著。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)，位于決策系統(tǒng)的末梢，其最主要的職能就是上級(jí)政策的執(zhí)行落實(shí)。而在財(cái)政上，自分稅制改革之后，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出主要來源于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)的依附性，也在一定程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力。財(cái)政狀況的窘迫，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施工作本身就困難重重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政策的最終執(zhí)行者，處于一個(gè)權(quán)力有限與責(zé)任無限的尷尬境地。⑦周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府—— 官員激勵(lì)與治理》，上海人民出版社2005年版。要使得他們有著執(zhí)行上級(jí)政策的激勵(lì)，就需要有制度性的合適激勵(lì)機(jī)制。從委托—代理理論的角度來看，中央政府是各項(xiàng)公共政策的委托人，而地方政府則成為代理人。中國(guó)的五級(jí)政府體制使得中央與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的代理鏈條非常長(zhǎng)，為避免代理人產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，中央政府實(shí)行層層的委托代理體制，通過干部管理體制上的“下管一級(jí)”，促使下級(jí)政府接受直接上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有利于控制信息劣勢(shì)和不利影響；同時(shí)，通過民主集中制原則，建立“一把手”負(fù)責(zé)制和問責(zé)機(jī)制以及“政績(jī)考核”的晉升機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自上而下的干部控制，從而使得下級(jí)政府必須執(zhí)行上級(jí)的政策。由于政府官員的“鎖住效應(yīng)”，⑧榮敬本：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的進(jìn)化理論對(duì)我國(guó)改革的啟示》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，1998第1期。在政界存在著一場(chǎng)官員晉升錦標(biāo)賽，官員要想在這場(chǎng)競(jìng)賽中勝出，完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和目標(biāo)，做出政績(jī)是前提，尤其不能觸碰“高壓線”的一票否決指標(biāo)，一旦觸碰，政府的整體績(jī)效也就會(huì)被“一票否決”，從而影響到自己的政治前途。這樣的考核制度給下級(jí)政府施加了巨大的壓力，下級(jí)政府實(shí)際是在這些壓力考核體系的高壓下開展工作的，這樣從中央到地方就形成了一種“壓力型”的目標(biāo)任務(wù)體制。①吳理財(cái)：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與“鄉(xiāng)政”角色轉(zhuǎn)換》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2001第5期。

（二）壓力型體制下的剛性維穩(wěn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)作就是在“壓力型體制”下進(jìn)行的?！皦毫π腕w制”通過將政府確定的目標(biāo)任務(wù)、指標(biāo)層層分解下達(dá)，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村。這些任務(wù)和指標(biāo)的主要評(píng)價(jià)、考核結(jié)果都與每個(gè)組織和個(gè)人的“政績(jī)”、榮辱、升遷 “掛鉤”，有些甚至是采取“一票否決制”的方式。在這種體制中，上級(jí)只關(guān)心下級(jí)任務(wù)和指標(biāo)的完成結(jié)果，卻不管下級(jí)采用何種方法、何種途徑，合理的或不合理的，合法的或不合法的，來完成這些任務(wù)和指標(biāo)。②饒靜、葉敬忠、譚思：《“要挾型上訪”—— 底層政治邏輯下的農(nóng)民上訪分析框架》，載《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2011第3期。

從政府分級(jí)管理的角度來看，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是中央和地方都要承擔(dān)的政府責(zé)任，特別是對(duì)中央政府而言，頻繁發(fā)生的社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象會(huì)影響執(zhí)政基礎(chǔ)，動(dòng)搖政權(quán)的穩(wěn)固，影響國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此在中共十六屆六中全會(huì)上，中共中央把社會(huì)和諧作為中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，強(qiáng)調(diào)要把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為貫穿中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全過程的長(zhǎng)期歷史任務(wù)和全面建設(shè)小康社會(huì)的重大現(xiàn)實(shí)課題③詳見2006年10月11日新華社發(fā)表的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》。，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定自然是建設(shè)和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。而要解決社會(huì)矛盾沖突引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素，主要靠基層政府，中央強(qiáng)調(diào)要“把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”④同上。。為落實(shí)這一決定，在當(dāng)前的政府關(guān)系框架下，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的最直接責(zé)任就落在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。雖然中央強(qiáng)調(diào)的是要分解、化解、處理好矛盾，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)卻很難去做到化解矛盾，特別是對(duì)一些不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事情。

維穩(wěn)工作在考核中屬于“一票否決”的考核范圍，換而言之，一個(gè)年度內(nèi)只要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生了一起綜治維穩(wěn)事件，則該年度內(nèi)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考評(píng)為零分。目前上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的維穩(wěn)考核指標(biāo)主要關(guān)注群體性事件的發(fā)生頻率、上訪率，尤其是越級(jí)上訪率，包括赴京訪、赴省訪和赴市、縣訪都有不同的考核分類。一旦發(fā)生多次的越級(jí)上訪，特別是上京訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將面臨著比“一票否決”還要更嚴(yán)厲的處罰。然而有很多訪民的直接利益訴求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無關(guān)，對(duì)這些訴求的處理有時(shí)會(huì)超越鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)，甚至不在它們的職責(zé)范圍內(nèi)。在維護(hù)穩(wěn)定的壓力下，他們?nèi)缘萌ゾS護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）農(nóng)民的維穩(wěn)要挾與人民幣維穩(wěn)

在“屬地化管理”的剛性維穩(wěn)考核下，有些上訪群眾也非常了解地方政府因考核壓力而害怕上訪的心理，并以此為要挾，來迫使地方政府解決他們的問題。與維權(quán)抗?fàn)幯芯糠妒讲煌?，在“要挾型上訪”中，政府沒有直接損害上訪群眾的利益。①于建嶸：《抗?fàn)幮哉危褐袊?guó)政治社會(huì)學(xué)基本問題》，人民出版社2010年版。據(jù)于建嶸對(duì)632位進(jìn)京上訪人員的調(diào)查，有88.5%上訪者承認(rèn)是為了給地方政府施加壓力。②黃冬婭：《比較政治學(xué)視野中的國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力發(fā)展及其邏輯》，中央編譯出版社2008年版。地方政府決策的隨意性和行政權(quán)力“一權(quán)獨(dú)大”也為訪民要挾政府提供了條件。通過信訪渠道獲得領(lǐng)導(dǎo)人指示、簽字比制度文本包括法律都更為有效，使得訪民獲得極強(qiáng)的上訪激勵(lì)。在這種壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了“穩(wěn)定”的出路只有二個(gè)：一是以暴力方式來防控不穩(wěn)定因素，包括運(yùn)用專政力量，甚至黑社會(huì)；但這種處理方式的政治風(fēng)險(xiǎn)非常大；另一種則是花錢買平安，花錢或是提供一些并不合乎政策的社會(huì)保障優(yōu)惠，如解決低保指標(biāo)等方式，即“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”—— 人民幣維穩(wěn)。這種方式相對(duì)要安全得多，畢竟這部分經(jīng)費(fèi)并不是政府官員自己的收入，而是財(cái)政資金或是其他來源的資金，如果這類資金能夠來自企業(yè)，用它們來解決維穩(wěn)問題，完成考核目標(biāo)更是上選。

這一分析框架從理論上解釋了地方基層政府為什么要用“花錢買平安”的方式去用“人民幣維穩(wěn)”。同時(shí)在這一剛性維穩(wěn)壓力的情境中，一些村民可能也會(huì)以此作為手段要挾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來謀取并不一定合理或合法的利益，從而產(chǎn)生“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的維穩(wěn)方式。

三、X礦區(qū)個(gè)案：維穩(wěn)中的人民幣解決

（一）個(gè)案發(fā)生的背景

X礦區(qū)長(zhǎng)期以來一直向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊供應(yīng)水電，最早在1984年礦區(qū)開始對(duì)ML村委會(huì)進(jìn)行供水供電，礦區(qū)給ML村委會(huì)、CY村委會(huì)優(yōu)惠電量，每年免費(fèi)提供給ML村委會(huì)140萬度電，超過140萬度的也只收0.26元/度,遠(yuǎn)低于0.6元/度的全省統(tǒng)一價(jià)。由于企業(yè)電價(jià)負(fù)擔(dān)過重，國(guó)家農(nóng)網(wǎng)改造時(shí)礦區(qū)一直很想把供電、供水移交給國(guó)家電力部門，但由于礦區(qū)供電能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受更多優(yōu)惠，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不愿意、不同意移轉(zhuǎn)。礦區(qū)的農(nóng)網(wǎng)改造也就擱置了下來，仍然由礦區(qū)低價(jià)向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電。為防止產(chǎn)生不必要的糾紛，礦區(qū)堅(jiān)持“誰用電，線路歸誰管理”的原則，將供電線路管理權(quán)、使用權(quán)、維護(hù)權(quán)歸屬用電單位，在鄉(xiāng)村的就歸屬于村委會(huì)管理。

（二）事件緣起

2012年8月8日，B市BT鄉(xiāng)胥GC駕駛著一輛滿載煤渣的后八輪貨運(yùn)車?？吭赒J鎮(zhèn)ML村委會(huì)公路旁，在給車上煤渣蓋帳篷時(shí)，觸及到汽車上方的高壓線路，造成其本人當(dāng)場(chǎng)遭遇電擊死亡。8月9日上午死者家屬一行近20人先來到B市QJ鎮(zhèn)供電所要說法，在得知這條高壓電線是由礦區(qū)轉(zhuǎn)供電給QJ鎮(zhèn)ML村的情況后，就來到礦區(qū)電力公司，要求礦區(qū)對(duì)死者觸電死亡負(fù)責(zé)，賠償死者家屬300萬元。電力公司認(rèn)為由于ML村的專用供電線路管理權(quán)、使用權(quán)、維護(hù)權(quán)均屬M(fèi)L村委會(huì)，電力公司對(duì)胥CG死亡事故沒有責(zé)任。

在做解釋工作的同時(shí)，電力公司給ML村委會(huì)書記報(bào)告了相關(guān)情況，后來還趕到QJ鎮(zhèn)懇請(qǐng)鎮(zhèn)黨委楊書記出面協(xié)調(diào)解決此事。楊書記認(rèn)為死者是BT鄉(xiāng)的，由BT鄉(xiāng)出面解決為好，于是他打電話給BT鄉(xiāng)張書記，請(qǐng)他們派人來X礦區(qū)電力公司協(xié)商解決。下午3：50分左右，BT鄉(xiāng)綜治辦主任和死者家屬所在的村委會(huì)干部一行4人以及QJ鎮(zhèn)綜治辦主任一行3人來到電力公司參與協(xié)商。由于X礦區(qū)認(rèn)為自己沒有責(zé)任，而且死者家屬提出的條件也較為苛刻，雙方一直僵持著，未能達(dá)成一致意見。直到當(dāng)晚7：30分左右，在B市公安局X礦區(qū)分局局長(zhǎng)的勸解下，死者家屬才同意離開電力公司。

（三）家屬“鬧大”對(duì)礦區(qū)形成維穩(wěn)壓力

由于事件未能得到解決，死者家屬開始采用過激的方式。8月10日上午，死者家屬一行近30人再次來到X礦區(qū)電力公司，在雙方意見仍無法達(dá)成一致時(shí)，他們開始沖進(jìn)辦公樓對(duì)各個(gè)辦公室門拳打腳踢。在這種沖突中，一般是由相對(duì)弱勢(shì)的中老年婦女沖在前面，她們?cè)诖蛟肄k公室的同時(shí)，揚(yáng)言要去電力公司總經(jīng)理、書記家里燒了他們的房子，又說自己有高血壓，出了事你們要負(fù)責(zé)等等。同行的男親屬既不做聲，也不上辦公樓，只是任由女親屬哭鬧。事后，家屬們又來到了X礦區(qū)的局辦公大樓門口大哭大鬧，并沖到局領(lǐng)導(dǎo)辦公室撞門，后經(jīng)X礦區(qū)公安分局公安干警勸解，家屬才離開。

在下午的協(xié)商會(huì)上，礦區(qū)相關(guān)工作人員十分希望家屬能夠通過法律途徑，向法院訴訟獲得賠償，這些工作人員勸導(dǎo)家屬走法律途徑告X礦區(qū)，并承諾可以預(yù)先支付給家屬3萬元，如果法院判決屬于礦區(qū)責(zé)任，一定按照法院判決賠償?！白叻沙绦蜻@樣的話我們都說了上萬遍了，家屬一直不聽，一直認(rèn)定是礦區(qū)的責(zé)任，要得到賠償。”①武保處副處長(zhǎng)訪談原話。但可能是出于對(duì)司法的不信任，也有可能是自己也認(rèn)為沒有很正當(dāng)?shù)睦碛?，死者家屬一直不愿意走法律途徑，只是一味要求礦區(qū)電力公司直接給予補(bǔ)償。為形成對(duì)礦區(qū)的壓力，最初家屬答應(yīng)只去5個(gè)人，最后來了十七八個(gè)人，他們認(rèn)為礦區(qū)是有錢的國(guó)企大戶，又不是私人企業(yè)，不在乎那點(diǎn)錢，更有要挾的可能。因?yàn)殡娏救匀粓?jiān)持死者死亡與礦區(qū)供電無關(guān)，無法協(xié)商，接待家屬的武保處處長(zhǎng)就被家屬圍住了。“大概下午從三點(diǎn)半開始，家屬都圍著我不讓我走。還拿走我的手機(jī)，不讓我跟別人聯(lián)系，也想自己翻我手機(jī)里的電話號(hào)碼，后來把我的手機(jī)摔散了。僵持了一個(gè)小時(shí)，我一直沒有手機(jī)（與外面聯(lián)系）。到下午四點(diǎn)半家屬把我拖到局辦公大樓，死者的母親就一直拉著我的褲腰帶。一直拉著有二十多分鐘，然后就跟著我，一直跟到晚上十二點(diǎn)半，直到答應(yīng)明天早上十點(diǎn)半在酒店談判我才脫身?！雹谖浔Ｌ幪庨L(zhǎng)洪某訪談原話。括號(hào)內(nèi)的話為筆者所加。

下午5：30分左右，死者家屬近30人再次聚集到X礦區(qū)的局辦公大樓，有的是家屬，還有的是家屬請(qǐng)來的B市社會(huì)人員（被礦區(qū)職工和公安認(rèn)出來），邀請(qǐng)社會(huì)人員也是對(duì)政府和企業(yè)相關(guān)人員施壓的一種方式。他們?cè)谵k公大樓門口哭鬧、跪拜、放爆竹、燒紙錢、設(shè)置靈堂，限制礦區(qū)辦公人員進(jìn)出。死者父母更以死威脅，揚(yáng)言要陳尸礦區(qū)辦公大樓大門口。情緒激動(dòng)的死者家屬認(rèn)為“電力公司不送電，就不會(huì)打死人”、“你不供電，沒電就不會(huì)死人”③職工轉(zhuǎn)述的死者家屬原話。。對(duì)于阻攔試圖沖進(jìn)辦公大樓死者家屬的礦區(qū)職工，死者家屬對(duì)其進(jìn)行辱罵，并且向阻攔死者家屬?zèng)_進(jìn)辦公大樓的礦區(qū)職工們?nèi)颖?，拉扯?！白约捍蛉诉€說別人打人，我們的人又不敢打人，只要我們一動(dòng)手他們就會(huì)馬上躺在地上，喊職工打人啦。家屬要么就指著你，要么就打你。不能跟他們說什么，一說什么家屬就開始叫打人啦，打人啦”④武保處副處長(zhǎng)訪談原話。。也許是公安在場(chǎng)的震懾作用，當(dāng)天死者表弟請(qǐng)來的社會(huì)人員并沒有正面參與到事件中去，只是在外圍觀看著。整個(gè)過程公安人員雖然一直都參與在現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)于死者家屬扯爛礦區(qū)職工衣服、弄傷職工以及用爆竹襲擊職工，都沒有進(jìn)行制止。這樣的僵局一直持續(xù)到晚上11點(diǎn)多鐘，圍在辦公樓大門口的家屬們才漸漸離開。

（四）政府協(xié)調(diào)下的人民幣解決

11日又是一整天的談判，一直僵持到晚上11點(diǎn)多也沒有結(jié)果，12日平靜了一天?？吹讲]有有效的進(jìn)展后，13日一早， “8·8”事故死者的直系親屬5人來到電業(yè)公司，先是拍打每個(gè)辦公室的大門，在對(duì)二樓電業(yè)公司總經(jīng)理的辦公室大門一通拳打腳踢之后，一行人離開了電業(yè)公司。之后死者家屬又重新聚集了二十人左右，圍堵在礦務(wù)局辦公大樓門口，還拉起了印著“違章架線，致人死亡，天理難容”的橫幅。

在這種再三發(fā)生“鬧訪”事件的情況下，為避免產(chǎn)生更不好的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始直接介入，只求快速處理矛盾，并不去調(diào)解明晰孰是孰非。QJ鎮(zhèn)委書記找到X礦區(qū)局領(lǐng)導(dǎo)，說明賠償可以從46萬元降到36萬元，其中礦區(qū)賠償26萬元，QJ鎮(zhèn)賠償5萬元，ML村委會(huì)賠償5萬元。X礦區(qū)考慮到今后的工農(nóng)關(guān)系，這次如果駁了鎮(zhèn)黨委書記的面子，以后的工作怕很難進(jìn)行，只能答應(yīng)賠償。這也“得到了政府的理解和支持，在穩(wěn)定上他們（政府）不能出事。BT鎮(zhèn)的黨委書記、QJ鎮(zhèn)的黨委書記，對(duì)死難家屬表示同情，（對(duì)他們）給了警示（警告）和安慰，認(rèn)為礦務(wù)局在賠償上仁至義盡，也不要要太多，同時(shí)（礦務(wù)局）也要對(duì)社會(huì)在和諧上作讓步（原話如此），結(jié)局雖不盡如人意，（但總算有轉(zhuǎn)機(jī)）?！雹俚V區(qū)涂總訪談原話。括號(hào)內(nèi)的話為筆者所加。在礦區(qū)辦公大樓外守候的死者家屬得知能夠得到礦區(qū)26萬賠償時(shí)，“他們好高興啊，趕緊把橫幅一收”②電力公司書記李JM訪談。。這一事件最終以政府、礦區(qū)的賠償妥協(xié)而畫上句號(hào)。

四、進(jìn)一步的討論：弱勢(shì)的“強(qiáng)者”與村民的策略

（一）維穩(wěn)中弱勢(shì)的政府與企業(yè)

相對(duì)于農(nóng)村居民而言，政府和國(guó)有企業(yè)無疑是強(qiáng)者。然后在X礦區(qū)個(gè)案中，我們發(fā)現(xiàn)，在有些時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國(guó)有企業(yè)反而成了“弱勢(shì)群體”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是屬于國(guó)家的基層政權(quán)，處于國(guó)家行政管理鏈條中的底層，無論指示是來自國(guó)家、省市還是縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都必須嚴(yán)格執(zhí)行、落實(shí)到位，可謂是“上面千條線，下面一根針”。然而上級(jí)在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放任務(wù)時(shí)，僅僅下放了任務(wù)卻無法配套下放相應(yīng)的權(quán)力，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際的執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題時(shí)，并沒有最終“拍板”的權(quán)力。具體到維穩(wěn)方面，當(dāng)前維穩(wěn)采用“一票否決”的干部考核機(jī)制，以上訪人數(shù)打分，每年只要該鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一次越級(jí)上訪記錄，就意味著該鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核分?jǐn)?shù)為零；而發(fā)生超過五人次以上的群訪即是“一票否決”，即該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部就無資格參加年度內(nèi)的綜合考評(píng)。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說是“年初出事（發(fā)生越級(jí)群訪或赴京訪）白干一年，年底出事一年白干”。③BT鎮(zhèn)負(fù)責(zé)信訪工作的副書記的談話。維穩(wěn)工作嚴(yán)格按照屬地化管理原則開展，給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極大的維穩(wěn)壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)一切可能地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)都顯得謹(jǐn)小慎微，希望盡可能地平息任何造成社會(huì)不穩(wěn)定的事件。即使村民們提出無理的謀利要求，出于“多一事不如少一事”、政績(jī)考核等因素的考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)常會(huì)選擇“花錢買平安”。更何況在資源豐裕的X礦區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民鬧事的矛頭往往是指向礦區(qū)而不是政府本身，政府更會(huì)選擇“人民幣維穩(wěn)”。當(dāng)自然資源開采的確損害了村民們的正當(dāng)利益，政府會(huì)以維護(hù)村民權(quán)利的使命要求礦區(qū)做出賠償。而村民們針對(duì)礦區(qū)的無理謀利型上訪行為，如果不發(fā)生群體性事件，特別是不出現(xiàn)越級(jí)訪，政府寧愿“睜一只眼閉一只眼”，既不偏袒礦區(qū)也不支持村民的行為，以防止事件矛頭蔓延向政府，使得政府成為當(dāng)事方；但當(dāng)村民的謀利行為進(jìn)一步擴(kuò)大可能影響到社會(huì)穩(wěn)定、而且開始不受控制時(shí)，政府則不能繼續(xù)充當(dāng)旁觀者的角色，而是要成為事件雙方的協(xié)調(diào)人。政府一方面會(huì)警告村民無端鬧事是違法行為，會(huì)受到法律制裁；另一方面勸說礦區(qū)息事寧人，在賠償上“意思下”將事件了結(jié)。

（二）村民基于維穩(wěn)壓力的要挾策略

政府與企業(yè)的弱勢(shì)境地也使得通過法律途徑解決糾紛的正常渠道被弱化。X礦區(qū)案例中，村民們不愿意通過法律解決也緣于此。一是村民們認(rèn)為法律無法使他們得到公正判決，而且采用法律手段成本很高。因此與法律訴訟相比，對(duì)村民們來說信訪的門檻無疑更低，因?yàn)槎际侵苓叴迕?，在礦區(qū)上訪不需要產(chǎn)生很多費(fèi)用。村民們只要組織幾十個(gè)人，到受訪單位門口制造一些輿論、社會(huì)壓力，相關(guān)單位也許就會(huì)妥協(xié)，即使真的不解決上訪者的問題，對(duì)上訪的村民來說也沒有很大的損失。而法律程序一旦啟動(dòng)，就要繳納訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等，而且一審二審下來，時(shí)間拖得很長(zhǎng)，村民們認(rèn)為法律的成本比信訪要高出許多。二是村民們也知道自己在進(jìn)行的是“謀利型”上訪，并不會(huì)得到法律的支持。在“8·8”事件中，無論礦區(qū)怎樣勸說，即使表明可以支付3萬元作為預(yù)先賠償，并保證一定會(huì)按照法律判決賠款的態(tài)度后，家屬們?nèi)圆辉敢馔ㄟ^法律途徑。因?yàn)樗麄兒芮宄?，他們無法通過法律得到他們想要的賠償，在法律上死者的死亡跟礦區(qū)關(guān)系不大，他們所要求的巨額賠償無法得到法律支持，訴諸法律他們無法謀取到更多的利益。所以無論礦區(qū)如何勸說，自知理虧的死者家屬始終回避使用法律，而是咬定一點(diǎn)“線是你們架的，不架線就不會(huì)死人”。

村民們已經(jīng)熟練掌握了上訪的技巧，也充分了解了政府官員們和礦區(qū)管理人員的心態(tài)，并能熟練地利用維穩(wěn)相要挾。“8·8”事件中言辭激烈的死者家屬全部都是婦女和老人，他們運(yùn)用“表演式上訪”的技巧，如揚(yáng)言跳樓、坐在地上大哭大鬧、拉橫幅、故意大喊“工人打人了”等，以制造不穩(wěn)定來要挾，迫使地方政府直接介入企業(yè)與村民之間的糾紛。這種上訪策略效果明顯，即使是毫無道理的謀利型訴求，政府都會(huì)迫于維穩(wěn)壓力對(duì)其妥協(xié)。而且由于與政府并無直接利益相關(guān)，政府為了避免事態(tài)的擴(kuò)大，相關(guān)政府部門一般也不會(huì)采取過激行動(dòng)，甚至是正當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式也不敢多用?！?·8”事件中雖然公安機(jī)關(guān)全程參與，死者家屬在上訪過程中也的確存在過激、不當(dāng)行為。但由于使用過激行為的都是婦女和老人，公安機(jī)關(guān)顧忌如果對(duì)上訪的婦女以及老人實(shí)施抓捕會(huì)引發(fā)其他社會(huì)影響，引起公眾憤怒，因此也只是旁觀。這也進(jìn)一步強(qiáng)化了部分村民的要挾心理，最后政府只能去做雙方工作，要求企業(yè)進(jìn)行賠償，用人民幣解決問題。

四、結(jié)論： 剛性維穩(wěn)下的挾持與妥協(xié)

X礦區(qū)的個(gè)案分析表明，在維穩(wěn)的剛性考核壓力下，一些群眾會(huì)利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府害怕群體性事件、害怕越級(jí)訪的“維穩(wěn)壓力”，提出一些并不合理的利益訴求，以穩(wěn)定來要挾地方政府，產(chǎn)生要挾型的上訪行為。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和同樣有維穩(wěn)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)常被如此挾持，通常會(huì)采取息事寧人的方式，用人民幣補(bǔ)助的方式滿足他們的謀利訴求。如果當(dāng)事雙方不涉及到地方政府，這些補(bǔ)助的資金并不會(huì)由政府來支付，這時(shí)候?yàn)楸苊馐聭B(tài)的惡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更容易被挾持，傾向于做“和事佬”，說服企業(yè)單位盡可能“花錢買平安”。

農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維穩(wěn)工作的開展，已成為現(xiàn)今許多基層政府與群眾博弈中經(jīng)常上演的劇目，在有些民眾看來，通過“鬧大”來要挾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，迫使政府直接干預(yù)，似乎比正常求助司法更加便捷，更能獲益。在當(dāng)前的行政集權(quán)體制下，農(nóng)民們更愿意相信政府而非法律，即使問題不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到解決，還能上訪到縣市、省里，甚至是中央。一旦將問題“上交”到了省里或中央就涉及到了干部考核問題，這樣一來縣鄉(xiāng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)就不得不“妥協(xié)”。

從這個(gè)意義上來說，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)最重要的改革路徑是因應(yīng)這種客觀變化進(jìn)行政治參與體制的改革，擴(kuò)展公民參與的渠道，增加不同階層間流動(dòng)的途徑。一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)的剛性穩(wěn)定只能起到“堵”的作用，暫時(shí)抑制社會(huì)矛盾。正如本文所揭示的，為了剛性維穩(wěn)而形成的一系列維穩(wěn)制度，反而塑造了部分基層群眾以制造不穩(wěn)定事端來要挾政府的心理。正是由于農(nóng)村民眾對(duì)基層穩(wěn)定考核工作的了解，基層干部心態(tài)的準(zhǔn)確把握，在一定條件下，有些村民會(huì)有意利用信訪政策挾持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以滿足自己不合理的利益訴求。在眾多上訪案例中，雖然不排除有些上訪者確有“冤情”，但是村民利用國(guó)家信訪政策挾持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來獲取一己私利的情況也時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致許多本該通過司法程序解決的民事案件，演變成了由地方政府處理的政府事務(wù)，無形中使得基層政府責(zé)任無限化。

2013國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化與社會(huì)穩(wěn)定中的‘資源詛咒’現(xiàn)象研究”（13BGL120）。2012香港特區(qū)大學(xué)教育資助委員會(huì)研資局優(yōu)配研究基金(GRF)“資源、發(fā)展和治理：資源詛咒的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)評(píng)估”（456712）。江西省社科十二五（2012）規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“縣域收入分配結(jié)構(gòu)中的轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)—— 江西省的經(jīng)驗(yàn)”（12GL03）。江西省研究生創(chuàng)新專項(xiàng)基金“社會(huì)穩(wěn)定中的‘資源詛咒’現(xiàn)象研究”（YC2012-S007）。

** 曾明，博士，南昌大學(xué)廉政研究中心研究員、公共管理學(xué)院教授，研究方向：公共財(cái)政、地方治理。夏毓，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院2010級(jí)研究生，研究方向：公共行政。劉紀(jì)善，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院2011級(jí)研究生，研究方向：政治學(xué)理論。