山東省司法廳課題組

普遍建立法律顧問制度研究

山東省司法廳課題組

引 言

法律顧問制度是與中國律師制度相伴相生的一種制度，新中國成立之初建立的律師制度中，擔(dān)任企業(yè)、事業(yè)單位和群眾團(tuán)體的法律顧問就被列為律師各項(xiàng)業(yè)務(wù)之首，當(dāng)時(shí)律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的名稱叫法律顧問處。上世紀(jì)七十年代末中國律師制度恢復(fù)重建，1980年8月全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的《中華人民共和國律師暫行條例》，確定的律師五項(xiàng)法定業(yè)務(wù)之首，就是接受國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、人民公社的聘請(qǐng)，擔(dān)任法律顧問。一直到1987年，司法部才正式下文將律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的名稱由“法律顧問處”改名為“律師事務(wù)所”。1997年和2008年實(shí)施的新老兩部律師法，都把擔(dān)任法律顧問作為律師法定業(yè)務(wù)之首。作為新中國律師制度建立之初就存在的一項(xiàng)業(yè)務(wù)，廣大律師根據(jù)不同歷史條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，不斷拓展、創(chuàng)新法律顧問業(yè)務(wù)的領(lǐng)域和服務(wù)方式，使其始終既是一項(xiàng)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，又是一項(xiàng)新興業(yè)務(wù)，還是一項(xiàng)主打業(yè)務(wù)。這項(xiàng)業(yè)務(wù)與其他律師業(yè)務(wù)的一個(gè)明顯不同是，其既是律師極為重視的一項(xiàng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)，也是不同歷史時(shí)期黨委政府及有關(guān)部門也給予格外關(guān)注、重視的一項(xiàng)業(yè)務(wù)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“普遍建立法律顧問制度”作為維護(hù)憲法法律權(quán)威的一項(xiàng)重大舉措提出來，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)普遍建立法律顧問制度的高度重視，把普遍建立法律顧問制度提到了一個(gè)前所未有的高度。普遍建立法律顧問制度是深入推進(jìn)法治中國建設(shè)、全面實(shí)施依法治國基本方略的基礎(chǔ)性工作，是深化普法依法治理、維護(hù)憲法法律權(quán)威的一項(xiàng)具體措施，有利于發(fā)揮律師等法律服務(wù)人員的專業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)政府、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、基層群眾依法行政、依法管理、依法辦事、依法維權(quán)，對(duì)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)“三位一體”建設(shè)，具有十分重大深遠(yuǎn)的意義。因此，系統(tǒng)回顧總結(jié)法律顧問制度的歷史、現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)、問題，按照十八屆三中全會(huì)的要求，研究確立普遍建立法律顧問制度的目標(biāo)、任務(wù)、方法、路徑以及政策保障措施，在更高層次、更大范圍、更寬領(lǐng)域推動(dòng)普遍建立法律顧問制度，無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、法律顧問制度的歷史、現(xiàn)狀及存在問題

律師制度恢復(fù)重建以后的法律顧問業(yè)務(wù)起步于企業(yè)。 1980年，一批走在改革前列的國有大中型企業(yè)適應(yīng)企業(yè)轉(zhuǎn)軌和合同管理的需要，開始聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問，且發(fā)展迅猛。以山東省為例，截至 1983年底，全省律師擔(dān)任法律顧問的單位只有194家（始有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），次年就達(dá)到981家，而到了1985年就猛增到2011家，相當(dāng)于1983年的10.37倍。這一時(shí)期，法律顧問除參加一些重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的談判和經(jīng)濟(jì)糾紛的訴訟、調(diào)解與仲裁活動(dòng)以外，還幫助顧問單位建立法律顧問室291 個(gè)，培訓(xùn)法律人才 2053 名，依法規(guī)范了合同的簽訂、履行和各項(xiàng)管理制度。為了推動(dòng)企業(yè)法律顧問工作廣泛、深入地向前發(fā)展，1986 年3 月，山東省政府辦公廳批轉(zhuǎn)了省工商局、經(jīng)委、外經(jīng)委和司法廳聯(lián)合呈報(bào)的《 關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)法律顧問工作意見的報(bào)告 》，極大地促進(jìn)了企業(yè)法律顧問工作的開展。到 1990 年，全省律師擔(dān)任法律顧問的單位增加到 6725 家，比 1983 年增長 33.66 倍。從 1983 年到 1990 年，全省律師為顧問單位辦理經(jīng)濟(jì)法律事務(wù)17.58 萬件，年均增長 90.33 %。

1985 年以前，律師擔(dān)任法律顧問的單位主要局限于企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他組織和公民，政府法律顧問基本上處于空白。1986 年，根據(jù)中共十三大提出的“一手抓建設(shè)改革，一手抓法制”的方針，山東省司法廳開始提出開展律師擔(dān)任政府法律顧問工作，促進(jìn)政府法制建設(shè)，提高政府領(lǐng)導(dǎo)決策的民主化、科學(xué)化、法制化水平。1987 年上半年，山東省司法廳建議山東省政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問，得到省領(lǐng)導(dǎo)大力支持。1988年1月，山東省政府正式行文公布，聘請(qǐng) 5 名律師組成法律顧問組，擔(dān)任山東省政府的法律顧問。在山東省政府法律顧問團(tuán)的示范帶動(dòng)和各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的大力推動(dòng)下，全省律師擔(dān)任政府法律顧問工作由點(diǎn)到面，逐步推開。為總結(jié)交流推廣經(jīng)驗(yàn)做法，山東省司法廳于1987年12月在曲阜市召開了首次全省政府法律顧問工作座談會(huì)，提出到 1988年全省聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問的縣級(jí)以上政府要達(dá)到60%以上。會(huì)后印發(fā)了《會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)律師擔(dān)任政府法律顧問的重要意義、職責(zé)范圍、工作原則、工作方法、權(quán)利義務(wù)、聘期和報(bào)酬等作了統(tǒng)一規(guī)定。1989年7月，山東省司法廳在煙臺(tái)召開了第二次全省政府法律顧問工作座談會(huì)。同年 10 月，山東省司法廳在總結(jié)前兩年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《山東省律師擔(dān)任政府法律顧問試行規(guī)定》。11月，山東省司法廳代擬了以省政府辦公廳名義下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)全省政府法律顧問工作的通知》，要求各級(jí)政府和主管法律顧問工作的司法行政部門，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，定期檢查考核，使政府法律顧問工作逐步納入規(guī)范化、法制化的軌道。司法部對(duì)此給予充分肯定，于 11 月下旬，在濟(jì)南市召開了全國律師擔(dān)任政府法律顧問經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。

由于各級(jí)政府、司法行政機(jī)關(guān)對(duì)政府法律顧問工作思想重視、指導(dǎo)得力，到 1990年底，山東省律師應(yīng)聘為縣以上政府擔(dān)任法律顧問的單位達(dá)到147家，占縣級(jí)以上政府總數(shù)的 96%。僅據(jù)1988年至1989年6月統(tǒng)計(jì)，顧問律師參與縣以上政府重大決策170余項(xiàng)，為決策提供法律意見、建議、論證和咨詢167件（次），辦理各項(xiàng)法律事務(wù) 3500 余件，協(xié)助政府處理重大信訪、行政和經(jīng)濟(jì)糾紛 380 余件，為聘請(qǐng)單位避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失 6 億多元。1990年，山東省政府法律顧問組在討論省政府準(zhǔn)備提請(qǐng)省人大七屆三次會(huì)議審議的《山東省計(jì)劃生育條例》、《山東省保護(hù)老年人合法權(quán)益的若干規(guī)定》 時(shí)，經(jīng)反復(fù)論證，提出修改意見 20余條。寧陽縣一農(nóng)民為房產(chǎn)糾紛連續(xù) 10 年進(jìn)京上訪，幾經(jīng)周折，未能解決，縣政府委托法律顧問參與調(diào)查處理。法律顧問根據(jù)事實(shí)和法律提出的處理意見，得到縣政府的采納，終于使問題得到妥善解決。中央信訪局在全國信訪工作會(huì)議上，以此為例，充分肯定了律師擔(dān)任政府法律顧問在協(xié)助政府辦理重大信訪中的作用。山東也成為全國最早開展律師參與涉法涉訴信訪的省份之一。

在系統(tǒng)總結(jié)法律顧問工作開展十年來經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，山東省司法廳著手加強(qiáng)規(guī)范化、制度化建設(shè)。1990年9月，省司法廳制定下發(fā)了《山東省律師擔(dān)任企業(yè)事業(yè)單位法律顧問工作細(xì)則》，1992 年 l 月又制定下發(fā)了 《山東省政府法律顧問工作質(zhì)量達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)》和《達(dá)標(biāo)考評(píng)辦法》。

在法律顧問工作的發(fā)展歷史上，涌現(xiàn)了一些有全國影響的做法、模式，其中政府法律顧問工作以吉林省最為典型。1999年5月，吉林省人民政府印發(fā)《關(guān)于組建省政府法律顧問團(tuán)的通知》（吉政函[1999]58號(hào)），顧問團(tuán)由10名高級(jí)律師、5名法學(xué)專家組成，首席法律顧問由律師擔(dān)任。2000年10月，吉林省編辦《關(guān)于設(shè)立省政府法律顧問團(tuán)辦公室的批復(fù)》（吉編辦[2000]64號(hào)），確定吉林省政府法律顧問工作辦公室設(shè)在省司法廳，主要負(fù)責(zé)省政府法律顧問團(tuán)的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和日常管理工作，核定省政府法律顧問團(tuán)辦公室行政編制3名，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名。

2011年9月，經(jīng)湖南省委、省政府批準(zhǔn)，湖南省法律顧問團(tuán)正式成立，將法律顧問的工作范圍從政府?dāng)U大至黨委，時(shí)任湖南省委書記周強(qiáng)親自為法律顧問頒發(fā)聘書。法律顧問團(tuán)團(tuán)長由省司法廳廳長兼任，其工作內(nèi)容和范圍主要是為省領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重大決策提供法律咨詢服務(wù)。

在法律顧問工作的發(fā)展中，把基層的首創(chuàng)精神與上級(jí)的頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，也探索出了很好的經(jīng)驗(yàn)做法。發(fā)軔于“一村一顧問”的山東省濱州市法律顧問全覆蓋工程就是其中的典型代表。2008年，濱州市司法局在總結(jié)“一村一顧問”經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，由市司法局、經(jīng)貿(mào)委、民政局、國資委、法制辦、綜治辦、普法辦七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文，在全市推行“法律顧問全覆蓋工程”，要求實(shí)現(xiàn)法律顧問工作對(duì)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、企事業(yè)單位全方位覆蓋。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，效果明顯，得到了濱州市委、市政府的充分肯定。2011年4月，濱州市委、市政府制定下發(fā)了《關(guān)于深入實(shí)施法律顧問全覆蓋工程的意見》，要求建立規(guī)范完善、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的農(nóng)村、企業(yè)、政府、學(xué)校等法律顧問制度，設(shè)立市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府法律顧問團(tuán)。截至2014年上半年，濱州市共有699名律師、基層法律工作者為全市874家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、學(xué)校和1495家規(guī)模以上企業(yè)、5250個(gè)村居擔(dān)任法律顧問，其中學(xué)校和村居法律顧問覆蓋率達(dá)到100%，覆蓋全市各行業(yè)各領(lǐng)域的法律顧問體系基本建成。菏澤市、泰安市泰山區(qū)先后開展了律師社區(qū)工作室、律師會(huì)客廳等工作。2013年6月，省司法廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)法律顧問全覆蓋和律師社區(qū)工作室、律師會(huì)客廳等工作的意見》，在全省推廣濱州、菏澤、泰安等地的經(jīng)驗(yàn)和做法。

30多年來，法律顧問工作取得了巨大成績。以山東省為例，截至2013年底，山東省律師共擔(dān)任法律顧問31400家。其中，擔(dān)任政府法律顧問2254家、擔(dān)任企事業(yè)單位法律顧問24773家、擔(dān)任其它社會(huì)組織及公民法律顧問4373家。多年的實(shí)踐充分證明，推動(dòng)法律顧問工作向普遍化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展，順應(yīng)了黨政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政、依法行政的需求，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層人民群眾對(duì)法律服務(wù)不斷增長的需求，順應(yīng)了法律服務(wù)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，具有很強(qiáng)的生命力和廣闊的發(fā)展前景。

目前，法律顧問制度主要存在以下問題：

一是全社會(huì)的法治意識(shí)、法治觀念還有待提高，法治信仰、法治精神、法治文化正處于逐步培育過程中，“遇到問題找法律、找律師”沒有成為全社會(huì)的廣泛共識(shí)，對(duì)法律顧問制度的價(jià)值和作用認(rèn)識(shí)還不到位，在一定程度上影響了普遍建立法律顧問制度的進(jìn)程，法律顧問的覆蓋率還很低，更談不上形成完備的制度。2013年山東省16941名律師擔(dān)任法律顧問的數(shù)量只有31400家，人均不到兩家，而山東省已辦理機(jī)構(gòu)代碼的機(jī)構(gòu)有142萬家，發(fā)展空間巨大。

二是少數(shù)政府機(jī)關(guān)僅僅把聘請(qǐng)法律顧問做門面、當(dāng)擺設(shè)，法律顧問“顧”而不“問”。有些地方不注意發(fā)揮政府法律顧問事前預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)的職能作用，往往是出現(xiàn)問題才找法律顧問事后補(bǔ)救。部分政府機(jī)關(guān)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府機(jī)關(guān)購買法律服務(wù)的理念、意識(shí)不強(qiáng)，法律顧問往往是無償或廉價(jià)提供服務(wù)，這種做法違背市場規(guī)律，難以長久調(diào)動(dòng)法律顧問的積極性，難以保證服務(wù)質(zhì)量。

三是在推進(jìn)政府法律顧問工作中有些地方的政府法制部門和司法行政機(jī)關(guān)缺乏溝通協(xié)調(diào)。有些地方的政府法制部門在組建政府法律顧問團(tuán)時(shí)，有排斥律師的傾向。有些政府法律顧問工作開展多年的地方，法制部門與司法行政機(jī)關(guān)互不溝通，比如某市某區(qū)聘請(qǐng)多家律師事務(wù)所擔(dān)任區(qū)政府法律顧問，但律師事務(wù)所的確定、聘書發(fā)放、組織管理、業(yè)績考核、費(fèi)用發(fā)放都由法制辦負(fù)責(zé)，區(qū)司法局被排除在外。律師擔(dān)任法律顧問是《律師法》確定的律師法定職責(zé)，某些地方把司法行政機(jī)關(guān)排除在政府法律顧問的管理之外，不利于對(duì)律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督指導(dǎo)。

四是能勝任高層次、復(fù)合型法律顧問的人才數(shù)量偏少。法律素質(zhì)僅是法律顧問的基本素質(zhì)，對(duì)于企業(yè)法律顧問來說，還要懂經(jīng)營管理；對(duì)醫(yī)院法律顧問來說，還要具備一定的醫(yī)學(xué)知識(shí)；對(duì)政府法律顧問來說，還要懂國家的方針政策和機(jī)關(guān)的工作程序；有些法學(xué)專家擔(dān)任法律顧問，理論水平較高但實(shí)務(wù)能力欠缺等等。同時(shí)，在大多數(shù)縣域，律師人數(shù)偏少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足普遍建立法律顧問制度的需求。

五是某些地方、某些行業(yè)比如金融系統(tǒng)、政府系統(tǒng)招聘法律顧問招投標(biāo)辦法科目設(shè)置不科學(xué)，招標(biāo)時(shí)以價(jià)格為主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，低價(jià)競爭成為主要的競標(biāo)方式，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣，一些綜合實(shí)力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的律師事務(wù)所和律師因支付的費(fèi)用不能保證基本成本選擇退出，影響了法律顧問工作的質(zhì)量和效率。

六是目前許多地方政府沒有將聘請(qǐng)政府法律顧問的經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，往往是從其它科目調(diào)配資金支付法律顧問費(fèi)用，這也是有些地方政府在聘請(qǐng)法律顧問招投標(biāo)中比較關(guān)注價(jià)格的原因。

二、普遍建立法律顧問制度的目標(biāo)任務(wù)和主要內(nèi)容

普遍建立法律顧問制度的目標(biāo)是構(gòu)建黨委政府主導(dǎo)、有關(guān)部門具體指導(dǎo)、廣泛吸納律師等法律實(shí)務(wù)工作者和專家學(xué)者參與的各類法律顧問制度體系。具體任務(wù)如下：（1）加強(qiáng)法治政府建設(shè)，推動(dòng)省、設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府及政府組成部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處普遍建立政府法律顧問制度；（2）按照市場化和自主自愿原則，大力倡導(dǎo)在企業(yè)、事業(yè)單位（包括醫(yī)院、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)）、社會(huì)組織、村（居）社區(qū)等建立法律顧問制度，使這些單位、機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)法律顧問數(shù)量有較大增長。（3）通過建立組織協(xié)調(diào)、日常管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策保障等制度機(jī)制，提升法律顧問質(zhì)量和水平，推動(dòng)法律顧問制度在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次發(fā)揮作用，進(jìn)一步促進(jìn)依法行政、依法自治、依法經(jīng)營、依法管理、依法辦事。

普遍建立法律顧問制度涉及的主要內(nèi)容有：

（一）政府法律顧問。其主要職責(zé)如下：（1）對(duì)政府或部門重大涉法行政決策的合法性、決策實(shí)施可能涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適法性審查，并出具書面法律意見；（2）應(yīng)邀參與政府地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的調(diào)研、起草或者草案的合法性審查、法律論證；（3）對(duì)政府在對(duì)外交往、重大投資項(xiàng)目、重大招商引資活動(dòng)中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見，受邀參加談判，對(duì)有關(guān)合同、協(xié)議及其他相關(guān)法律文書進(jìn)行起草、審查或修訂；（4）在政府或部門作出具體行政行為前，從主體、事實(shí)認(rèn)定、程序、適用法律等方面，提供咨詢、論證意見；（5）對(duì)政府或部門的行政執(zhí)法進(jìn)行法律支持，受邀參與行政執(zhí)法全過程的適法性把關(guān)服務(wù)；（6）受政府或部門委托，參與或代理涉及訴訟、仲裁、行政復(fù)議和聽證、執(zhí)行等法律事務(wù)；（7）參與信訪接待、信訪案件處理和行政調(diào)解工作并提供法律意見、建議；（8）協(xié)助政府處理化解群體性、突發(fā)性重大公共事件以及其他緊急法律事務(wù)；（9）參與下屬企業(yè)的改制、重組、兼并、分立、清算、破產(chǎn)等活動(dòng)；（10）為舊城舊村、危舊房、重大項(xiàng)目建設(shè)、新型社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)等過程中涉及的征收安置、土地整理、收儲(chǔ)、掛牌等提供全過程法律服務(wù)；（11）協(xié)助開展法制宣傳、專項(xiàng)法律講座、系統(tǒng)法律培訓(xùn)等工作；（12）受政府或部門委托，代為發(fā)布有關(guān)聲明、公告及律師函等文書。

（二）村（居）社區(qū)法律顧問。其主要職責(zé)如下：（1）參與依法治理村（居）社區(qū)工作，協(xié)助訂立、修改村規(guī)民約和管理規(guī)定，完善基層民主自治制度；（2）對(duì)村（居）委會(huì)重大決策的合法性、可行性進(jìn)行研究論證并提供書面法律意見和建議；（3）協(xié)助建立、完善村（居）社區(qū)集體資產(chǎn)管理、運(yùn)營、處置等程序，并對(duì)具體經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行合法性審查；（4）對(duì)村（居）社區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目談判中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見，對(duì)有關(guān)合同、協(xié)議及其他相關(guān)法律文書進(jìn)行起草、審查或修訂；（5）協(xié)助建立、完善村（居）社區(qū)設(shè)立企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，為其對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供咨詢、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面服務(wù)；（6）為村（居）社區(qū)企業(yè)設(shè)立、合并、分立、改制、重組、對(duì)外合作、清算、破產(chǎn)等提供法律服務(wù)；（7）為村（居）社區(qū)依法實(shí)施征地拆遷工作提供全過程服務(wù)，如調(diào)查摸底、相關(guān)法律文書起草、程序規(guī)范、村（居）民間糾紛協(xié)調(diào)、歷史遺留問題解決等；（8）協(xié)助對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行合法性管控，完善相關(guān)程序，起草、審查或者修改所需法律文書；（9）受村（居）委會(huì)委托，參與或代理涉及訴訟、仲裁、執(zhí)行、行政復(fù)議、聽證等法律事務(wù)；（10）協(xié)助處理化解區(qū)內(nèi)突發(fā)性公共事件及上級(jí)交辦的其他緊急事務(wù)，陪同接訪等；（11）協(xié)助調(diào)解處理區(qū)內(nèi)村（居）民之間的民事糾紛；（12）協(xié)助開展法制宣傳活動(dòng)，提供日常法律咨詢。

（三）事業(yè)單位法律顧問。其主要職責(zé)如下： （1）為重大決策提供法律咨詢并參與其法律論證工作，出具相應(yīng)的法律文書；（2）草擬、修改、審查在投資、采購和各類經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判中所涉及的各類法律文書；（3）參與商務(wù)談判及磋商，制定談判策略與方案，在法律許可范圍內(nèi)最大限度維護(hù)其合法權(quán)益；（4）參加會(huì)議，對(duì)會(huì)議涉及的有關(guān)問題提供法律意見，防范法律風(fēng)險(xiǎn)；（5）參與起草、修訂勞動(dòng)人事管理制度,規(guī)范員工招聘、培訓(xùn)、福利、解聘等勞動(dòng)人事管理；（6）起草和完善相關(guān)制度或法律性文書，將內(nèi)部管理納入法治化軌道；（7）受委托簽署有關(guān)法律文書，代理民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟和仲裁案件；（8）對(duì)單位員工進(jìn)行法律培訓(xùn),提高員工法制意識(shí)；（9）受邀參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，出具法律意見書及制作項(xiàng)目標(biāo)書；（10）參與融資租賃、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等其他重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，處理相關(guān)法律事務(wù)；（11）參與事業(yè)單位改制或資產(chǎn)重組,出具法律意見書和起草、審核相關(guān)法律文件；（12）對(duì)商標(biāo)注冊(cè)、專利申請(qǐng)等與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律文件進(jìn)行審核，并提供相關(guān)法律服務(wù)；（13）為具有一定行政管理和執(zhí)法職能的事業(yè)單位提供法律咨詢和服務(wù)。

建立事業(yè)單位法律顧問制度，應(yīng)以推動(dòng)建立醫(yī)院、院校、科研機(jī)構(gòu)法律顧問制度為重點(diǎn)，逐步建立起符合實(shí)際、適應(yīng)需要的各類事業(yè)單位法律顧問制度。

（四）企業(yè)法律顧問。其主要職責(zé)如下：（1）參與企業(yè)全面法律風(fēng)險(xiǎn)管理，代理各類合同糾紛、侵權(quán)糾紛及其他糾紛，進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)；（2）參與企業(yè)兼并、收購與重組，如擬定并購重組方案，法律審慎調(diào)查，交易流程及結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，交易文件的審查、起草、談判，就交易的監(jiān)管和批準(zhǔn)等事項(xiàng)出具分析意見，就重大問題出具法律意見，協(xié)助項(xiàng)目交割及交割后的整合等；（3）參與企業(yè)資本市場運(yùn)作，如境內(nèi)及境外首次公開發(fā)行，上市公司再融資，境內(nèi)外借殼上市，上市公司收購、合并、分立、重大資產(chǎn)重組、退市及恢復(fù)上市，上市公司治理結(jié)構(gòu)，管理層激勵(lì)計(jì)劃及員工持股計(jì)劃的設(shè)計(jì)，上市后合規(guī)管理，公司債券，企業(yè)債券，金融債券，短期融資券，資產(chǎn)證券化方案設(shè)計(jì)，資產(chǎn)證券化文件起草、審查，為資產(chǎn)證券化項(xiàng)目出具法律意見，協(xié)助資產(chǎn)證券化項(xiàng)目報(bào)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核；（4）為企業(yè)國際化提供法律支撐，如投資目的地國法律環(huán)境及法律風(fēng)險(xiǎn)分析，境外投資法律盡職調(diào)查，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，交易文件起草、審查，商業(yè)談判法律支持，協(xié)助完成政府部門的審批、備案、登記程序，協(xié)助完成并購融資，就重大問題出具法律意見及并購后合規(guī)運(yùn)營支持；（5）為企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供法律保護(hù)，如企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的規(guī)劃、建立，專利、商標(biāo)、著作權(quán)保護(hù)，互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)法律支持，商業(yè)秘密保護(hù)，反壟斷調(diào)查支持及對(duì)抗不正當(dāng)競爭行為；（6）規(guī)范企業(yè)勞動(dòng)用工制度，如協(xié)助企業(yè)制訂整體勞動(dòng)關(guān)系及人力資源管理方案和制度，排查勞動(dòng)用工法律風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助起草員工個(gè)人、集體勞動(dòng)合同、培訓(xùn)協(xié)議、不競爭協(xié)議及保密協(xié)議，協(xié)助編制員工手冊(cè)和公司內(nèi)部規(guī)章制度，國企改制或主輔分離中的職工身份置換、人員安排、補(bǔ)償事務(wù)，公司重組、破產(chǎn)及清算程序中的人員轉(zhuǎn)移、解散與安置，勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)、工傷及職業(yè)病事務(wù)，處理勞動(dòng)爭議；（7）參與企業(yè)破產(chǎn)與清算，如破產(chǎn)清算法律咨詢，擬定破產(chǎn)、清算預(yù)案，參與破產(chǎn)及清算程序，擬定債務(wù)重組協(xié)議，出具破產(chǎn)清算法律意見；（8）服務(wù)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，為小微企業(yè)設(shè)立提供有關(guān)出資者責(zé)任、出資方式、公司設(shè)立程序、公司設(shè)立法律效力等法律咨詢服務(wù)，協(xié)助起草公司章程、股東間出資協(xié)議等內(nèi)部文件，指導(dǎo)企業(yè)辦理出資資產(chǎn)評(píng)估、營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記等公司經(jīng)營所必需的證照；（9）根據(jù)企業(yè)委托或要求，辦理其他法律事務(wù)。

（五）社會(huì)組織法律顧問。其主要職責(zé)如下：（1）為社會(huì)組織的成立、變更、終止提供法律服務(wù)，如成立備案、章程修改核準(zhǔn)、規(guī)范化運(yùn)營及注銷，分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的成立、變更、注銷階段的相關(guān)法律服務(wù)；（2）為社會(huì)組織各類訴訟和非訴訟糾紛的解決提供法律服務(wù)，訴訟方面主要為民事糾紛、行政糾紛和其他各類訴訟糾紛，非訴訟方面主要是為會(huì)員解答各類法律咨詢，制定、審查、修改合同、章程等各類法律文書，為會(huì)員提供專項(xiàng)法律培訓(xùn)，在會(huì)員中開展普法教育；（3）在反傾銷領(lǐng)域提供法律服務(wù)，協(xié)助社會(huì)組織代理中國企業(yè)在國內(nèi)起訴反傾銷和在國外應(yīng)訴反傾銷業(yè)務(wù)；（4）加強(qiáng)對(duì)工作人員法律意識(shí)、法律素質(zhì)、法律價(jià)值理念和法律實(shí)務(wù)能力的培養(yǎng)；（5）法律風(fēng)險(xiǎn)防范服務(wù)，如提供日常法律事務(wù)咨詢，提供最新法律、法規(guī)及相關(guān)最新信息，解讀法律、法規(guī)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，列席會(huì)議和防范具體法律風(fēng)險(xiǎn)；（6）為社會(huì)組織會(huì)員法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測與防范制定方案；（7）為知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律規(guī)劃，企業(yè)并購，公司治理結(jié)構(gòu)規(guī)范，掛牌、上市、融資，項(xiàng)目投資及商務(wù)談判提供法律服務(wù)。

（六）探索建立各級(jí)黨委、人大、政協(xié)及人民團(tuán)體法律顧問制度。其主要職責(zé)如下：（1）協(xié)助黨委完善規(guī)范性文件，參與重大決策適法性審查和建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，助力黨委依法決策，發(fā)揮智囊作用；（2）協(xié)助人大審核法律文件，提高立法質(zhì)量；（3）協(xié)助應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，化解社會(huì)矛盾；（4）協(xié)助人大代表和政協(xié)委員提出和修改涉法議案、建議和提案；（5）為領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行職責(zé)提供法律服務(wù)；（6）幫助人民團(tuán)體擬定、修改章程，協(xié)助處理涉及的具體法律事務(wù)。

三、普遍建立法律顧問制度的方法、路徑及保障措施

（一）方法和路徑

一是明確組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和牽頭、參與單位。在省級(jí)層面推進(jìn)這項(xiàng)工作，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是省委社會(huì)體制改革專項(xiàng)小組，作為十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)改革任務(wù)，專項(xiàng)改革小組對(duì)這項(xiàng)工作起著牽頭抓總的作用，應(yīng)當(dāng)就政府、村（居）社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等普遍建立法律顧問制度的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、主要內(nèi)容、方法步驟和工作保障提出明確要求。同時(shí)，普遍建立法律顧問制度還涉及許多政府部門，應(yīng)根據(jù)不同政府部門的職能要求，明確建立每一領(lǐng)域具體法律顧問制度的牽頭負(fù)責(zé)單位和參與單位，負(fù)責(zé)研究制定本領(lǐng)域具體意見或?qū)嵤┓桨覆⒇?fù)責(zé)工作落實(shí)。

實(shí)踐中通過黨委政府的頂層制度設(shè)計(jì)，也是一種有效的方法和路徑。2014年6月，山東省委、省政府下發(fā)通知，《法治山東建設(shè)綱要》正式實(shí)施，提出要“實(shí)施法律顧問全覆蓋工程，在黨委、政府、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、村（居）委會(huì)普遍建立法律顧問制度”。2014年5月，山東省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》，明確要求各市人民政府應(yīng)當(dāng)在2014年9月底前，各縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)在2014年12月底前，普遍建立政府法律顧問制度。2014年5月，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展一村(社區(qū))一法律顧問工作意見》，要求省社會(huì)體制改革專項(xiàng)小組統(tǒng)籌指導(dǎo)開展一村(社區(qū))一法律顧問工作，各級(jí)司法行政部門具體組織實(shí)施，各級(jí)相關(guān)部門積極配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委、政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，村(居)委會(huì)積極配合。文件規(guī)定，建立政府購買服務(wù)與適當(dāng)對(duì)村(社區(qū))法律顧問公益性服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，給予每個(gè)村(社區(qū))每年不少于1萬元經(jīng)費(fèi)支持。廣東各級(jí)人大將把開展一村(社區(qū))一法律顧問工作納入對(duì)各級(jí)政府依法治理和依法行政工作的監(jiān)督內(nèi)容。司法行政機(jī)關(guān)每年要對(duì)律師事務(wù)所和律師參與一村(社區(qū))一法律顧問工作開展監(jiān)督檢查，檢查結(jié)果要及時(shí)向同級(jí)政府及上一級(jí)司法行政部門報(bào)告。

二是加強(qiáng)工作的協(xié)調(diào)配合。推動(dòng)某一領(lǐng)域普遍建立法律顧問制度，其主管部門是主發(fā)動(dòng)機(jī)、主推動(dòng)力，而鑒于擔(dān)任法律顧問的主體是律師，主管律師的司法行政機(jī)關(guān)的作用不可或缺，只有兩者加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，才能高質(zhì)、高效地推進(jìn)普遍建立法律顧問制度。以山東省出臺(tái)的《關(guān)于普遍建立法律顧問制度的實(shí)施意見》為例，推進(jìn)政府法律顧問制度的牽頭單位是省法制辦，參與單位是省司法廳、省財(cái)政廳；推進(jìn)村（居）社區(qū)和社會(huì)組織法律顧問的牽頭單位是省司法廳，參與單位是省民政廳；推進(jìn)企業(yè)法律顧問制度的牽頭單位是省國資委、省經(jīng)信委，參與單位是省司法廳、省金融辦、省中小企業(yè)局；推進(jìn)院校、醫(yī)院法律顧問制度，省教育廳、省衛(wèi)計(jì)委分別是牽頭單位，省司法廳均是參與單位。2014年6月，日照市司法局與日照市東港區(qū)政府聯(lián)合召開構(gòu)建法律顧問服務(wù)體系工作會(huì)議，在東港區(qū)試點(diǎn)開展“通過政府購買法律服務(wù)方式構(gòu)建法律顧問體系”，要求東港區(qū)各級(jí)政府及政府部門、村居（社區(qū)）采用政府購買服務(wù)方式，全面聘任法律顧問，指導(dǎo)規(guī)模以上企業(yè)進(jìn)一步健全法律顧問制度。

通過主管部門聯(lián)合發(fā)文的形式，推進(jìn)某一領(lǐng)域的法律顧問制度建設(shè)，也是一種有效的方法和路徑。2014年3月，浙江省司法廳、省工商聯(lián)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于建立商會(huì)法律顧問制度的指導(dǎo)意見》，要求全省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和工商聯(lián)要發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，組織、引導(dǎo)和鼓勵(lì)全省行業(yè)商會(huì)、基層商會(huì)、異地商會(huì)等通過聘請(qǐng)律師或者基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任法律顧問的方式，建立商會(huì)法律顧問制度。

三是加強(qiáng)制度建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。普遍建立法律顧問制度，在組織領(lǐng)導(dǎo)、職能職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、日常管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、聘任解聘、業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、考核獎(jiǎng)勵(lì)、工作經(jīng)費(fèi)等方面要建立健全工作制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)法律顧問的監(jiān)督管理。律師協(xié)會(huì)作為律師行業(yè)管理的自律性組織，制定起草各類法律顧問工作規(guī)則、業(yè)務(wù)指引和操作規(guī)范，負(fù)責(zé)出臺(tái)有關(guān)律師服務(wù)收費(fèi)（包括訴訟、非訴訟）管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見。

（二）保障措施

一是建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦發(fā)[2010]30號(hào)文件關(guān)于“建立健全律師擔(dān)任政府法律顧問和從事公益性法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，采用政府購買和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，對(duì)律師擔(dān)任政府法律顧問以及參與信訪、調(diào)解、社區(qū)工作等公益性法律服務(wù)給予必要的補(bǔ)貼”精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2013］96號(hào)）文件精神，以政府法律顧問為重點(diǎn)，建立非企業(yè)類、非營利類組織和單位法律顧問經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，建立完善政府及其他非企業(yè)、非營利類組織購買法律服務(wù)的需求評(píng)估、成本核算、招投標(biāo)管理、質(zhì)量控制、績效考核、監(jiān)督管理等機(jī)制。

二是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)與相關(guān)行業(yè)的主管部門，聯(lián)合加強(qiáng)以律師隊(duì)伍為主的擔(dān)任各類法律顧問人員的專業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)管理，全面加強(qiáng)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的執(zhí)業(yè)監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)業(yè)行風(fēng)建設(shè)，端正執(zhí)業(yè)理念，提升執(zhí)業(yè)公信力，提高綜合素質(zhì)和服務(wù)能力，確保公正廉潔、服務(wù)到位。建立覆蓋不同領(lǐng)域、層面和業(yè)務(wù)專長的法律顧問人才庫，將優(yōu)秀法律顧問人才納入本地區(qū)重點(diǎn)開發(fā)人才資源項(xiàng)目，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)急需緊缺的復(fù)合型、高層次法律服務(wù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，努力提高法律顧問的質(zhì)量和服務(wù)水平。

三是加強(qiáng)宣傳表彰工作。加強(qiáng)對(duì)普遍建立法律顧問制度工作的宣傳推廣，增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)各界對(duì)普遍建立法律顧問制度工作的認(rèn)同和支持，營造良好輿論氛圍。充分挖掘典型事例、典型人物，并對(duì)在推動(dòng)普遍建立法律顧問制度過程中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮典型示范作用。通過召開理論研討會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，及時(shí)總結(jié)推廣各級(jí)各部門推動(dòng)建立法律顧問制度的好經(jīng)驗(yàn)好做法，不斷推進(jìn)和深化法律顧問工作向廣度和深度發(fā)展。在總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善有關(guān)工作制度，建立健全長效機(jī)制，切實(shí)把工作中的一些有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)固化為制度成果，力爭將普遍建立法律顧問制度辦法列入山東省地方立法。

小結(jié)

黨的十八屆三中全會(huì)召開后，法律顧問工作特別是政府法律顧問等非企業(yè)類、非營利類組織和單位法律顧問工作有了長足的推進(jìn)。山東省2014年上半年全省律師擔(dān)任法律顧問數(shù)量同比增長了14.6%，比數(shù)量快速增長更為可喜的是各級(jí)政府及非企業(yè)類、非營利類組織和單位購買法律服務(wù)的理念不斷增強(qiáng)，山東省2014年上半年律師擔(dān)任法律顧問的業(yè)務(wù)收入同比增長了57.6%，以往習(xí)慣于律師提供免費(fèi)服務(wù)的做法開始扭轉(zhuǎn)，這不僅有利于提高法律顧問工作的質(zhì)量，而且有利于調(diào)動(dòng)廣大律師的積極性，促進(jìn)法律顧問工作可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，全面推進(jìn)依法治國的偉大實(shí)踐，對(duì)普遍建立法律顧問制度提出了更高的要求，法律顧問工作必將在法治中國建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

（責(zé)任編輯 張文靜）