夏 慧（司法部法律援助中心）

殘疾人法律援助工作中的問題與對(duì)策建議

夏 慧（司法部法律援助中心）

我國共有8500多萬名殘疾人，約占全國總?cè)丝诘?%。大部分殘疾人經(jīng)濟(jì)狀況都比較差，在社會(huì)上處于弱勢(shì)地位，在遇到矛盾糾紛尋求法律幫助時(shí)又難以支付高昂的律師費(fèi)用，因而急需獲得法律援助提供的免費(fèi)法律服務(wù)。經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人作為一個(gè)特別需要給予關(guān)注的社會(huì)群體，是法律援助的重要服務(wù)對(duì)象。1996年，司法部、中國殘聯(lián)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好殘疾人法律援助工作的通知》，明確指出，發(fā)展殘疾人事業(yè)、做好殘疾人合法權(quán)益保護(hù)工作，是我國社會(huì)主義法治化建設(shè)和人權(quán)保障的重要組成部分。近年來，各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)和殘聯(lián)以開展法律援助便民服務(wù)主題實(shí)踐活動(dòng)等為契機(jī)，進(jìn)一步積極貫徹落實(shí)《殘疾人保障法》、《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規(guī)規(guī)范性文件，根據(jù)司法部和中國殘聯(lián)關(guān)于做好殘疾人法律服務(wù)、法律援助和維權(quán)工作的要求，切實(shí)履行職責(zé)，積極采取有效措施，協(xié)調(diào)解決處理殘疾人權(quán)益受侵害的案件，依法維護(hù)了殘疾人的合法權(quán)益。

一、殘疾人法律援助服務(wù)工作中存在的問題與挑戰(zhàn)

多年來，我國雖然在殘疾法律援助方面取得了突出的成就，但一些制度和機(jī)制仍然不健全，在殘疾人法律援助工作中存在一些問題與挑戰(zhàn)。

（一）法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)于殘疾人法律需求和殘疾人事業(yè)具體情況的掌握還不夠全面和深入。這可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)于殘疾人的法律服務(wù)不夠?qū)I(yè)。比如，如果法律援助機(jī)構(gòu)不了解本管轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人情況，針對(duì)這些殘疾人的法律援助工作和具體措施就缺乏針對(duì)性，不能有效滿足其法律需求和維護(hù)其切身利益。

（二）相關(guān)部門之間的配合還需進(jìn)一步加強(qiáng)。各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)與法律援助機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)配合機(jī)制有待加強(qiáng)。雖然全國很多地方都建立了殘聯(lián)與法律援助機(jī)構(gòu)的聯(lián)合工作機(jī)制，但是在具體實(shí)施和執(zhí)行層面效果不太理想，包括信息共享程度低，溝通不及時(shí)，部門之間的工作銜接不暢等問題。

（三）對(duì)殘疾人服務(wù)類別不夠細(xì)化。目前，大多數(shù)法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)殘疾人提供的法律援助服務(wù)比較籠統(tǒng)，比如在審查程序簡化方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人申請(qǐng)法律援助，僅需提供殘疾人證即可；在便民設(shè)施方面，雖然各地法律援助機(jī)構(gòu)將接待場(chǎng)所設(shè)在臨街一樓并開通綠色服務(wù)通道，在民事法律援助事項(xiàng)范圍方面，將殘疾人追索侵權(quán)賠償案件納入補(bǔ)充事項(xiàng)范圍，但是具體到法律援助服務(wù)的提供方面，很少有法律援助機(jī)構(gòu)按肢體殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、視力殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾等不同的分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)為殘疾人提供有針對(duì)性的法律服務(wù)。

（四）殘疾人法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)很難保障。在目前法律援助經(jīng)費(fèi)普遍面臨不足的情況下，殘疾人法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)很難得到保障，相關(guān)辦案補(bǔ)貼發(fā)放不足或不能發(fā)放，這既影響了律師辦理殘疾人法律援助案件的積極性，影響了服務(wù)質(zhì)量，也難以有效維護(hù)貧困殘疾人的合法權(quán)益。

（五）服務(wù)機(jī)構(gòu)比較單一，服務(wù)機(jī)制不夠靈活。目前我國殘疾人法律援助機(jī)構(gòu)主要是政府各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)和各級(jí)殘聯(lián)，除此之外，社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者等對(duì)殘疾人法律援助服務(wù)工作的參與度還不夠，這限制了為經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人提供法律援助服務(wù)的廣度與深度。

二、國外殘疾人法律援助工作的開展

在我國，殘疾人法律援助工作主要靠各級(jí)政府法律援助機(jī)構(gòu)和殘疾人聯(lián)合會(huì)承擔(dān)，也就是說，建立了全國統(tǒng)一的開展殘疾人法律援助工作的系統(tǒng)和制度。但是在西方很多國家，沒有統(tǒng)一的政府體系或機(jī)構(gòu)體系，而是由政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)或非政府機(jī)構(gòu)通過實(shí)施單個(gè)項(xiàng)目的形式為經(jīng)濟(jì)困難或具有特殊情況的殘疾人提供法律援助；或者在一些聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府對(duì)于法律援助的管轄權(quán)很小，缺乏全國統(tǒng)一的法律援助制度，各?。ㄖ?地區(qū)）對(duì)于法律援助的條件、提供模式等的規(guī)定大不相同，因此殘疾人法律援助的實(shí)施形式也差異很大。

比如美國紐約市的法律援助協(xié)會(huì)，是一個(gè)非政府機(jī)構(gòu)，它實(shí)施法律援助的經(jīng)費(fèi)部分來自政府，部分來自民間捐贈(zèng)，部分定向來自律師和律師事務(wù)所的捐贈(zèng)。其法律援助業(yè)務(wù)主要分為三大塊，分別是刑事法律援助、民事法律援助和青少年法律援助。民事法律援助中又分為很多項(xiàng)目，其中殘疾人法律援助項(xiàng)目為其中之一，它主要為那些符合獲得傷殘補(bǔ)助、退休金以及雖然符合“補(bǔ)充保障收入（SSI）”或“社會(huì)保障（OASDI）”項(xiàng)目規(guī)定的福利條件，但卻被拒絕或終止福利的殘疾兒童和成年人提供范圍廣泛的法律援助服務(wù)。法律援助協(xié)會(huì)代表殘疾兒童和成年人提出相關(guān)福利申請(qǐng)、參加行政聽證、法庭訴訟，并向他們提供咨詢意見和建議。實(shí)踐中，數(shù)以千計(jì)的紐約市民符合聯(lián)邦政府的傷殘補(bǔ)助條件，但是卻只能從紐約市獲得公共救助，法律援助協(xié)會(huì)的一大職能就是幫助這些人從聯(lián)邦政府獲得應(yīng)得的傷殘補(bǔ)助。

加拿大的ARCH殘疾人法律中心是加拿大安大略省比較著名的殘疾人法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。它成立于1980年，是一個(gè)專門致力于維護(hù)和促進(jìn)安大略省殘疾人平等權(quán)利的社區(qū)法律援助診所，為安省殘疾人提供法律服務(wù)以幫助他們獲得尊嚴(yán)并充分參與社會(huì)生活。ARCH致力于殘疾人和殘疾人社團(tuán)的法律改革與政策建議、社區(qū)發(fā)展、法律咨詢與轉(zhuǎn)介、公共法律教育與訴訟。其法律服務(wù)由律師和實(shí)習(xí)學(xué)生提供。其他許多團(tuán)體也慷慨地與ARCH共享人力和智力資源。一些重要的法律、殘疾和健康方面的專家積極參與ARCH殘疾人法律援助政策的制定工作，并作為一些試驗(yàn)性案件的專家證人。ARCH是一個(gè)非營利的慈善機(jī)構(gòu)，其成員每年通過會(huì)員大會(huì)選出董事會(huì)，董事會(huì)成員由至少一半的殘疾人組成。董事會(huì)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)和管理工作，并向安大略省法律援助署申請(qǐng)社區(qū)診所資金。 ARCH向安大略省的殘疾人居民，殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)提供一定范圍內(nèi)的法律服務(wù)，以尊重殘疾人的尊嚴(yán)、獨(dú)立與充分的社會(huì)參與度的方式為他們提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。自成立以來，ARCH的工作人員、志愿者和董事會(huì)一直致力于采取積極措施，提供優(yōu)質(zhì)法律援助服務(wù)等，以滿足殘疾人遇到的多樣化的身體、精神、語言和文化方面的需求，同時(shí)尊重殘疾人的隱私、尊嚴(yán)與獨(dú)立。多年來，ARCH辦理了很多具有社會(huì)影響的殘疾人案件，在法院和特別法庭為殘疾人提供法律代理，包括在加拿大最高法院為殘疾人提供法律代理。在許多有重大影響的涉及殘疾人的案件中為個(gè)人或者殘疾人團(tuán)體提供代理服務(wù)。ARCH通過與殘疾人組織和社區(qū)共同合作，為殘疾人爭取更大程度的平等，并推進(jìn)影響殘疾人日常生活的法律和政策的出臺(tái)與實(shí)施。

在西方一些法律援助歷史比較悠久或者制度比較先進(jìn)的國家，非常注重對(duì)精神殘疾人的法律服務(wù)和法律保護(hù)。因?yàn)榫駳埣才c聽力殘疾、肢體殘疾等生理上的殘疾有很大不同，有其特殊性，所以具有精神殘疾的人會(huì)遭遇特殊的法律問題，有特殊的法律需求，需要特殊的法律保護(hù)和法律服務(wù)。因此，西方國家有不少專門的致力于精神殘疾和心理健康方面法律服務(wù)的非營利的民間機(jī)構(gòu)，這些民間機(jī)構(gòu)大都屬于具有慈善性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。

三、殘疾人法律援助未來發(fā)展方向

根據(jù)“十二五”時(shí)期司法行政服務(wù)殘疾人工作的總體目標(biāo)要求，司法部在《2012年全國法律援助工作要點(diǎn)》中明確提出，要進(jìn)一步做好為困難群眾及特殊群體提供法律援助的工作，關(guān)注解決民生領(lǐng)域問題，其中包括要認(rèn)真貫徹《關(guān)于加強(qiáng)“十二五”時(shí)期司法行政服務(wù)殘疾人工作的意見》，依據(jù)《殘疾人殘疾分類和分級(jí)》（國家標(biāo)準(zhǔn)），制定加強(qiáng)殘疾人法律援助工作的意見，完善“便殘助殘”措施。

一是要以殘疾人為本，做好相關(guān)法律援助工作。殘疾人作為相對(duì)弱勢(shì)和困難的群體，其訴求容易受到忽視、權(quán)益容易受到侵害。做好殘疾人法律援助工作，保障殘疾人合法權(quán)益，更有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。要認(rèn)真了解殘疾人狀況、掌握殘疾人訴求和相關(guān)需求。在有條件的地方，應(yīng)盡可能進(jìn)行殘疾人法律需求評(píng)估，從而能夠充分了解殘疾人利益訴求，將針對(duì)殘疾人的法律援助政策和相關(guān)法律法規(guī)的制定建立在實(shí)證基礎(chǔ)上。只有把這項(xiàng)工作做好了，真正做到情況明、底數(shù)清，法規(guī)政策措施才會(huì)符合殘疾人的實(shí)際需要，公共資源才能得到有效的運(yùn)用。要充分發(fā)揮法律援助的功能和作用，使殘疾人享受服務(wù)門檻更低、服務(wù)內(nèi)容更多、服務(wù)范圍更廣的法律援助服務(wù)，緩解殘疾人在法律援助方面的供需矛盾，切實(shí)保障和維護(hù)殘疾人合法權(quán)益。

二是要進(jìn)一步降低門檻，擴(kuò)大殘疾人法律援助覆蓋面。目前已經(jīng)有一些省級(jí)法律援助規(guī)章通過將經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人人身損害賠償、侵權(quán)糾紛等相關(guān)權(quán)益保護(hù)事項(xiàng)納入法律援助補(bǔ)充事項(xiàng)范圍，或者規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人申請(qǐng)法律援助，不受案件范圍的限制，進(jìn)一步擴(kuò)大了殘疾人法律援助的覆蓋面。有的地方對(duì)特困殘疾人、重度殘疾人和多重殘疾、一戶多殘及老殘一體、孤殘兒童等群體免除經(jīng)濟(jì)困難審查。今后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)規(guī)定的落實(shí)力度，確保更多殘疾人獲得法律援助服務(wù)。

三是要加強(qiáng)部門配合，整合資源，共同做好殘疾人法律援助。各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)要主動(dòng)與當(dāng)?shù)貧埪?lián)組織建立密切聯(lián)系，可以通過殘聯(lián)獲取本地區(qū)殘疾人的基本情況、殘疾人在法律援助方面的需求信息，并征求對(duì)殘疾人法律援助工作的意見和建議等，由殘聯(lián)協(xié)助法律援助機(jī)構(gòu)為殘疾當(dāng)事人提供盲文、手語翻譯等輔助幫助。同時(shí)，司法行政部門和法律援助機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)殘聯(lián)等組織參與法律援助工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督力度。

四是要積極開展培訓(xùn)活動(dòng)，健全殘疾人法律援助隊(duì)伍建設(shè)。提高法律援助提供人員對(duì)殘疾人法律援助工作重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高為經(jīng)濟(jì)困難殘疾人和特定刑事案件中的殘疾人提供的法律援助的質(zhì)量和水平。同時(shí)，為彌補(bǔ)政府法律援助人力資源不足的狀況，可以培養(yǎng)建立熱心為殘疾人提供法律援助的志愿者隊(duì)伍和社會(huì)工作者隊(duì)伍，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與提供殘疾人法律援助的作用。

五是要設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為殘疾人法律援助提供充足的物質(zhì)保障。只有經(jīng)費(fèi)有保障，相關(guān)工作才能落到實(shí)處，才能較好地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，殘疾人法律援助工作也是如此。要在目前法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步細(xì)化經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目，明確列出殘疾人法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證殘疾人法律援助各項(xiàng)工作的有序開展。有條件的地方，可以利用法律援助基金，設(shè)立殘疾人法律援助專項(xiàng)基金，充分發(fā)揮法律援助基金的作用。

六是要擴(kuò)大服務(wù)范圍，為殘疾人提供更加細(xì)化的法律援助服務(wù)。結(jié)合殘疾人分級(jí)和分類的國家標(biāo)準(zhǔn)，注重區(qū)分為不同類型的殘疾人提供的法律援助服務(wù)的種類和側(cè)重點(diǎn)，比如注重對(duì)肢體殘疾人的綠色通道等便民設(shè)施的建設(shè)，主動(dòng)提供上門服務(wù)；注重對(duì)聽力殘疾和言語殘疾的受援人提供專業(yè)的手語翻譯；注重對(duì)視力殘疾人提供盲文版本的法律援助資料；尤其要注重對(duì)精神殘疾人的法律援助，注重對(duì)精神殘疾受援人的心理健康引導(dǎo)。由政府向一些專門為殘疾人服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專項(xiàng)資金，支持其為殘疾人提供專業(yè)化的法律援助及相關(guān)服務(wù)。

(責(zé)任編輯 趙海鷗）