莊 祺

(中共中央黨校 北京 100091)

一、社會管理的歷史演進和規(guī)律性

社會管理，簡而言之，就是特定社會形態(tài)下基于社會事務所形成的各種管理關(guān)系。要加強和創(chuàng)新社會管理，首先應對社會管理有一個比較科學和符合實際的認識，才能提出比較可行的改革措施和方案，繼而在實踐中檢驗它、修正它、完善它，使社會管理走上良性軌道。

馬克思說:“人的思維是否具有客觀的真理性，這并不是一個理論的問題，而是一個實踐的問題。人應該在實踐中證明自己思維的真理性，即自己思維的現(xiàn)實性和力量。”在認識社會管理過程中，不僅僅需要從當前的管理現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)存在著的和可能存在的社會問題，這是相對靜態(tài)的分析;也需要考察其在歷史上的演進和變化過程，發(fā)現(xiàn)其符合實踐需要和已不符合社會實踐需要的地方，做相對動態(tài)的分析。因為社會管理本身不是一個獨立的封閉的客體，而是由人的活動構(gòu)成的歷史過程，人本身特別是處于社會權(quán)力核心的階級或階層對一定社會條件下社會現(xiàn)實的認識是其選擇社會管理模式的主要原因。社會管理模式一旦選擇并實施，就具有相對獨立的穩(wěn)定性，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供相對寬廣的領(lǐng)域和維度。

社會管理模式不僅具有相對獨立的穩(wěn)定性，某種社會管理模式在其基本框架內(nèi)甚至能夠保持長期的歷史過程，從中國歷史發(fā)展來看，這個特征尤為明顯。此外，管理模式改變的可能性和現(xiàn)實性明顯地受到各方面因素的制約，阻力之大也常出乎改革者的預料，這或許可以解釋中國歷史上的改革多以失敗而告終的原因。從一種管理模式成功轉(zhuǎn)入另一種管理模式，往往源于較深刻的社會變化。總結(jié)歷史上社會管理模式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗有利于我們?yōu)檫M一步推動改革開放提供借鑒。

中國古代官僚制度的演變有著悠久的歷史，并且得到較好的繼承和發(fā)展。在形成國家之前，正像馬克思所說的那樣:人的依賴關(guān)系 (起初完全是自然發(fā)生的)，是最初的社會形式，在這種形式下，人的生產(chǎn)能力只是在狹小的范圍內(nèi)和孤立的地點上發(fā)展著。原始氏族條件下，人與人之間的關(guān)系依靠自然的紐帶即血緣關(guān)系而維系著。隨著原始社會的解體和奴隸制國家的建立，國家制度在原始血親宗法基礎上有了進一步的發(fā)展，這一傳統(tǒng)在之后的整個古代中國歷史發(fā)展中都有著明顯的痕跡。

從第一個奴隸制王朝“夏”建立起，經(jīng)商、周兩個朝代漫長的歷史發(fā)展，建立在血緣關(guān)系上的宗法制和以父權(quán)制為核心的家長制相結(jié)合，構(gòu)成了國家組織的主要管理模式。在這種制度下，“王”是一個國家的最高統(tǒng)治者，按照血緣關(guān)系的親疏遠近來分配貴族的權(quán)力、土地等資源;同樣，被分配的貴族也按照相同的原則進行再封，進而在全國形成了一個金字塔式的宗法政治系統(tǒng)，大大小小的貴族們既是血緣宗族的家長，又是各個封地的官長。因此，中國的國家機器從一產(chǎn)生起就具有強烈的血緣宗法性和專制性特點。

進入春秋戰(zhàn)國之后，由于政治、經(jīng)濟、軍事等方面在各諸侯國之間發(fā)展的不平衡和矛盾加劇，各諸侯國在維持原有血親宗法制的基礎上對國家管理制度進行了不同程度的變革和調(diào)整。戰(zhàn)國末期隨著新興地主階級的興起，各諸侯國在變法中推行郡縣制和軍功爵制，宗法分封制與世卿世祿制度受到較大削弱。秦始皇統(tǒng)一六國后在全國廢除分封制，設立郡縣制，建立了中央集權(quán)的官僚體制?；实鄢蔀橐粋€國家權(quán)力的授予者和所有者，貴族也只有被授以官職才能依職執(zhí)掌政事。秦王朝以后的二千多年封建社會中，歷朝歷代的官僚機制雖然不盡相同，但基本統(tǒng)治理念沒有發(fā)生根本變化。

在歷史發(fā)展中，因為種種原因，某些新的社會階層進入官僚體制，也使國家管理模式發(fā)生變化。隨著隋唐科舉制的確立，制度化的官僚制度重新確立并成熟起來。中國古代官僚制度雖然在具體組織形式上高度發(fā)達，但以血緣宗法性和集權(quán)性為特點“家天下”的管理理念始終占有重要地位。這種官僚體制，一方面有利于提高和強化國家機器對社會的控制與調(diào)節(jié)功能，一定程度上促進了中國封建社會的長期持續(xù)和經(jīng)濟社會的發(fā)展，由血親宗法關(guān)系構(gòu)成的大家庭能在劇烈的社會變革中生存下來，并能很好地保存、繼承原來的文化傳統(tǒng)，這就為中國歷史的連續(xù)性提供了很好的保障;另一方面，隨著國家機器的完善，統(tǒng)治者如果不能理性運用手中的權(quán)力，則容易成為社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系變革的障礙，阻礙著社會新的前進方向。

近代以來，西方的政治、軍事、文化猛烈地沖擊著中國傳統(tǒng)的政治思想基礎，伴隨著最后一個封建王朝“清”的覆滅和辛亥革命的成功，中國也走上了探索現(xiàn)代國家政治的道路。經(jīng)過新民主主義革命和社會主義革命之后，中國共產(chǎn)黨建立起了中國歷史上第一個人民共和國，并借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，以人民主權(quán)為指導建立國家機關(guān)，形成鮮明的特色:首先，國家的領(lǐng)導力量是中國共產(chǎn)黨;其次，國家機關(guān)是按照民主集中制原則建立的;第三，人民代表大會是最高權(quán)力機關(guān)，立法和行政是統(tǒng)一的。列寧曾說:對于俄國無產(chǎn)階級來說，人民創(chuàng)造的蘇維埃就是最好的國家類型，“新的最高民主類型”，指的就是這種類型。

從新中國的成立到社會主義改造的完成，從階級斗爭為綱到以經(jīng)濟建設為中心，從計劃經(jīng)濟模式到社會主義市場經(jīng)濟模式的成功轉(zhuǎn)變，從關(guān)起門來搞建設到改革開發(fā)的不斷深入，中國共產(chǎn)黨的歷次重要的成功改革打破了改革難成功的怪論，改革成功的原因有很多，但本文認為最核心因素就是形成了以強有力的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導為核心的社會管理模式。

政府的社會管理有沒有一個規(guī)律性?從歷史上來看，政府的社會管理有著很大的差別和人為色彩，也就有著很大的隨機性和偶然性，但透過表面的這些現(xiàn)象，我們可以看到雖然每一次轉(zhuǎn)變的過程和原因都不盡相同，但根本的驅(qū)動力卻是基本相同的，那就是社會生產(chǎn)方式變革的需要，每一次轉(zhuǎn)變都是為了更好地解放生產(chǎn)力，更好地維護和完善社會生產(chǎn)關(guān)系，簡單來說與經(jīng)濟發(fā)展狀況和管理水平是密切相關(guān)的。經(jīng)濟發(fā)展狀況和管理水平一方面決定了社會結(jié)構(gòu)的總體特征;另一方面也決定了社會管理的方式。隨著經(jīng)濟社會的不斷向前發(fā)展和新的科技成果運用，社會結(jié)構(gòu)慢慢發(fā)生變化，繼而開始或快或慢的轉(zhuǎn)型過程，當社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型或變遷到了一定的程度，就會直接影響到社會管理，從而要求對不合理的社會管理手段、方式等作出相應的改變，這也正是社會管理創(chuàng)新的源泉和直接原因。

二、新時代社會管理面臨的機遇和挑戰(zhàn)

從社會主義制度的建立直至今日，中國的社會管理模式并沒有發(fā)生根本性的變化，較好地適應了經(jīng)濟社會的發(fā)展，并取得了舉世矚目的成就。二十世紀八十年代開啟的市場經(jīng)濟體制改革和改革開放在快速推進中國現(xiàn)代化的同時，也使社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大的變化，新的社會問題和矛盾也隨之出現(xiàn)，并與以往有很大不同，經(jīng)濟利益矛盾尤為明顯，成為各種問題和矛盾的核心。現(xiàn)有的社會管理模式總體上來說依然是適合中國國情，并有廣闊的發(fā)展空間，但社會實踐對社會管理不斷提出新的要求，特別是對社會管理的科學化、民主化要求尤為關(guān)注，科學技術(shù)、社會文明的發(fā)展也為社會管理創(chuàng)新提供了技術(shù)、思想上的準備。

(一)信仰缺失問題比較明顯

進入21世紀以來，全球性問題日益明顯，不但體現(xiàn)在生態(tài)、人口、資源、環(huán)境、國際恐怖主義等領(lǐng)域，甚至在思想領(lǐng)域亦是如此，信仰危機成為不少國家面臨的問題。中國在參與全球化的過程中，也深切感受到全球化的機遇和挑戰(zhàn)。當前人民群眾思想多元化、異質(zhì)化的現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯，馬克思主義的指導地位由于種種原因，在現(xiàn)實生活中受到?jīng)_擊，信仰缺失不但在普通民眾中普遍存在，在廣大黨員干部中也非常普遍。各種大眾傳媒不斷將非主流、求怪異、求新穎等觀點推進人們的視野，追求眼球效益以實現(xiàn)商業(yè)利益，甚至一些主流媒體也經(jīng)不起資本的腐蝕;人們在價值觀問題上甚至在基本的道德倫理問題是非判斷上都難以達成一致。此外，一些理論學者有意淡化、無視對馬克思主義的研究，或是將馬克思只看作西方人物的一個代表，看似以某種歷史主義的視角來“公正”解構(gòu)馬克思主義，甚至有的學者呼吁為儒學等“正身”。他們大多缺乏馬克思主義的理論修養(yǎng)和自信，不懂得如何將馬克思主義精髓與具體時代結(jié)合起來，抄襲各類思想以掩蓋自身不足，無疑給中國共產(chǎn)黨的思想工作帶來巨大挑戰(zhàn)。

(二)社會管理因循守舊現(xiàn)象普遍

新世紀以來，一場以綠色、智能和可持續(xù)為特征的新的科技革命和產(chǎn)業(yè)革命在世界各主要經(jīng)濟體中進行著角逐，依靠科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點成為越來越多人的共識。在各種因素的共同作用下，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型客觀上影響了社會本身的結(jié)構(gòu)，新的思想理念、社會組織也快速發(fā)展起來。黨的十六大以來，伴隨我國各領(lǐng)域改革的不斷推進，社會構(gòu)成、社會運行、社會管理都在不斷地發(fā)生變化，現(xiàn)行的社會管理模式總體上符合中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展需要，但也存在不少問題，主要是社會管理的理念、組織、形式、手段、方法等不能很好適應社會經(jīng)濟快速發(fā)展的要求，因循守舊現(xiàn)象還非常普遍，社會管理的體系、制度、機制不完善、不健全。一些地方畏懼新媒體條件下人民群眾的質(zhì)疑，不是教育和啟發(fā)廣大人民群眾加強對自己的督促和改進，而是為了維護自身利益進行愚民教育。

(三)城市和農(nóng)村雙重管理難題

當前，城市特別是一些大城市的發(fā)展迅猛，同時伴隨著工業(yè)化擴張的步伐，出現(xiàn)了一系列問題，表現(xiàn)在城市同質(zhì)化、空氣污染嚴重、能源資源短缺、交通擁堵、社會安保成本激增、房價高漲、農(nóng)民工子女的隨遷上學問題等諸多方面，而面對這些問題，城市管理者常常是苦無良策。此外，“三農(nóng)問題”愈加凸顯。由于農(nóng)村青壯勞動力大量融入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設的大軍，“老年村”、“空心村”不斷增多，甚至很多地方出現(xiàn)了“消滅農(nóng)村”的現(xiàn)象。改革開放三十多年來，我們雖然實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制尚未建立，尤其是缺乏將農(nóng)民有效組織起來的服務體系，如果這一趨勢得不到有效遏制，將會給國家糧食安全帶來巨大隱患。

社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的各種矛盾和問題是經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的綜合體現(xiàn)。社會管理的主體是廣大人民群眾，人民群眾不但是社會管理的參與者，也是服務的對象，是直接利益攸關(guān)方。當前我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了很大的進步，人民群眾的思想文化素質(zhì)也有了顯著提高，對社會管理科學化、民主化都有了更高的期待。與此同時，不少地方特別是廣大農(nóng)村地區(qū)仍存在社會管理理念的落后、管理手段的粗暴、管理方法的不民主，與人民群眾對社會管理創(chuàng)新的新期待、新要求還有較大差距。甚至有些地方的政府部門在利益的驅(qū)動下，無視群眾利益訴求，不按照當?shù)貙嶋H情況辦事，激起各類群體性事件。各種社會管理問題的存在一方面暴露了原有社會管理模式在新的經(jīng)濟社會條件下的不足;另一方面，也充分說明社會管理創(chuàng)新的必要性。可以說，創(chuàng)新社會管理是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，也是時代進步的必然要求。

三、加強和創(chuàng)新社會管理的路徑探析

社會管理很大程度上屬于政府管理的范疇，黨的十八大報告中提出要加快形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，可以看出政府部門在社會管理中的主導地位;同時，人民群眾是社會管理的主體，也是社會管理的出發(fā)點和落腳點。加強和創(chuàng)新社會管理應多謀民生之利，多解民生之憂，改善社會服務，保障人民安居樂業(yè)。正像習近平同志所說:“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！比绾渭訌姾蛣?chuàng)新社會管理，可以從以下幾方面進行探索:

(一)堅持群眾路線是力量源泉

社會管理關(guān)系中有管理者也有被管理者，二者的基本關(guān)系就是管理與被管理的關(guān)系，也包含著兩方面的基本認識，即民眾對政府的認識和政府對民眾的認識。

黨對自身的認識是一個政黨存在和發(fā)展的先決條件，也是其政策導向的基礎。中國共產(chǎn)黨成立至今已有九十多年的歷史，黨對自身的認識也隨著歷史的發(fā)展而不斷完善，從早期代表工人階級和農(nóng)民階級利益，到認識和聯(lián)合其他階級力量，再到作為中國人民和中華民族的先鋒隊，以及成為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，這些改變不但是黨自身不斷成長進步的體現(xiàn)，也是歷史發(fā)展對黨提出的客觀要求。

黨對自身的認識與對所依靠的階級、階層力量的認識是相輔相成的。從單純地依靠工人階級走向工農(nóng)聯(lián)合，進而與小資產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級中的進步力量聯(lián)合，到調(diào)動一切積極因素發(fā)展和建設社會主義，在每一次歷史轉(zhuǎn)變中，中國共產(chǎn)黨要保持自己作為革命、執(zhí)政及改革過程中的領(lǐng)導核心，都離不開對各種階級力量的認識，繼而采取團結(jié)或斗爭的方式。對各階級力量的態(tài)度和認識正確與否關(guān)系到政策的制定和實行是否符合實際需要，關(guān)系到我們的工作能否取得成功，黨的事業(yè)在革命和社會主義建設時期的曲折發(fā)展也證明了這一點。

在創(chuàng)新社會管理中堅持群眾路線是我黨的優(yōu)良作風，也是創(chuàng)新社會管理的力量源泉。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄，是社會發(fā)展的決定力量?！皻v史活動是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大?！闭腔趯θ嗣袢罕姷目茖W認識，創(chuàng)造性地堅持和依賴群眾路線，黨才能領(lǐng)導人民戰(zhàn)勝各種艱難險阻，取得革命和建設過程中一個又一個勝利。群眾路線是毛澤東思想活的靈魂的三個基本方面之一。毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》中指出:全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā);向人民負責和向黨的領(lǐng)導機關(guān)負責的一致性;這些就是我們的出發(fā)點。當前處于改革的攻堅期，沒有人民群眾的認可和參與，進一步推進改革開放是不可能順利完成的。只有堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，堅持尊重社會發(fā)展規(guī)律與尊重人民歷史主體地位的一致性，堅持為中國特色社會主義理想奮斗與為最廣大人民謀利益的一致性，堅持完成黨的各項工作與實現(xiàn)人民利益的一致性，我們的改革開放和社會主義事業(yè)才能不斷取得新成就。

(二)建設服務型政府和健全法治保障是著力點

新的時代條件更需要共產(chǎn)黨人不斷加強法治建設，在管理中更加注重服務，更好地促進經(jīng)濟社會的文明和諧發(fā)展。鄧小平同志就曾深刻指出:“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！鳖I(lǐng)導制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。

雖然我們黨一直在不斷進行作風建設，但直至今天，庸政、懶政、官僚主義和家長制作風在許多地方特別是基層仍較明顯。如果不大力推進群眾路線和民主集中制，改革不合理的領(lǐng)導制度、組織制度和工作制度，一些社會管理問題可能重新出現(xiàn)。在基層農(nóng)村調(diào)研的時候曾有老百姓向我們反映，某基層政府四年內(nèi)將居民的廁所推倒了四次，推倒的理由大致是影響美觀之類，前三次推倒后又重建了，每次重建老百姓都要掏自己的口袋，第四次推倒后，沒有重建。老百姓一面抱怨沒地方上廁所，一面擔憂政府還不讓建廁所。這件事聽起來有些荒唐，卻真實反映出我們有些基層政府相對落后的社會管理理念和手段。

現(xiàn)實生活中，政府行為往往具有強制力，普通民眾對政府的職能和權(quán)力不清楚、不了解，很難判斷政府行為是否合理、合法，作為個體的群眾在政府行為面前處于相對弱勢的地位，即使某些政府行為不合理、不合法，群眾自身也很難找到良好的權(quán)益保護機制，自身的利益訴求往往得不到重視;同時，政府對自身的職能定位和認識模糊，容易造成重視權(quán)力的行使，輕視責任的履行，缺少服務意識，缺乏法律的約束。黨的十八大提出了建設人民滿意的服務型政府:一方面，創(chuàng)新行政管理方式，要樹立以人為本、服務為先的理念，提高政府的公信力;另一方面，必須建立健全各項法律制度，堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。實踐證明，沒有良好的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，權(quán)力的正確運行就無法得到有效保證。

(三)多方參與、共同治理是追求方向

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會本身的復雜化、多元化進一步體現(xiàn)，政府代替社會包辦一切社會管理既不可能，也不需要，更沒有效率。社會管理事業(yè)越來越需要社會組織、市場組織和相應管理主體的加入，政府更多的是發(fā)揮指導和監(jiān)督的作用。社會自我服務并依據(jù)法律和道德進行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)是增強社會活力的重要手段，此外，通過鼓勵和支持人民群眾成為各項社會管理事業(yè)的參與者和行動受益者，有利于培養(yǎng)人民群眾的主人翁意識和現(xiàn)代公民意識，從長遠上促進社會管理的人性化、科學化和良性、健康發(fā)展。

當前人民群眾的民主意識、權(quán)利意識、法治意識、監(jiān)督意識不斷增強，共享改革發(fā)展成果的愿望日益強烈，特別是隨著科技的發(fā)展，網(wǎng)絡問政、網(wǎng)絡反腐、政務微博等的興起都進一步豐富了社會管理的形式，這對政府從事社會管理來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。在社會管理中倡導和落實多方參與、共同治理的理念，有利于培養(yǎng)人民群眾對社會管理的積極性和主動性，也有利于推動社會管理向著更加合理開放的方向發(fā)展。

四、結(jié)語

加強和創(chuàng)新社會管理是當前經(jīng)濟社會改革發(fā)展中階段性特征的反映和要求，是“發(fā)展起來以后”中國遇到的各種問題和挑戰(zhàn)的集中表現(xiàn)。改革開放以來取得的成就使中國變得富強和豐富多彩，同時社會結(jié)構(gòu)也比以前要復雜得多。政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，加強和創(chuàng)新社會管理不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是為了調(diào)整和改善社會生產(chǎn)關(guān)系，促進社會和諧穩(wěn)定，為經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展提供政治保障。當前，社會管理體制中一些不良慣性依然存在，突出表現(xiàn)為重管制、輕參與，重管理、輕服務等，政府慣于包攬包辦，一定程度上壓制了社會活力，擠占了社會組織的活動空間。加強和創(chuàng)新社會管理是解決許多問題的突破口，只有社會管理體制的健康和良性運行，才能使我國的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢得到更好反映，促進社會管理科學化水平的提高，更好地保障和維護人民群眾的利益。

責任編輯:康 璇

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