盧學(xué)暉

2011年3月23日，國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》指出，事業(yè)單位按照社會功能分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位與從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位2015年改革基本完成。①參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中發(fā)〔2011〕5號，2011年3月23日。多年來生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位進(jìn)行了怎樣的轉(zhuǎn)制改革，取得何種進(jìn)展，遭遇什么困難，未來轉(zhuǎn)企改制要采取何種對策，需要進(jìn)行理論研究。

一、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的績效

(一)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的歷史進(jìn)程

生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改制有一個漸進(jìn)過程。最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末期的勘察設(shè)計單位收支管理改革;90年代以來，相繼進(jìn)行應(yīng)用類、開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)企改制;近期不同類型的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作全面展開。

一是轉(zhuǎn)制的探索階段(1995－1999年)。1995年，建設(shè)部在國務(wù)院精神的指導(dǎo)下開始探索將勘察設(shè)計單位改建為現(xiàn)代企業(yè)的途徑，并決定將國有的30個大型勘察設(shè)計單位改建為現(xiàn)代企業(yè)。這個階段的主要內(nèi)容是政府明確提出“改企建制”和“轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制”等新的事業(yè)單位改革舉措，從此，我國生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的改企轉(zhuǎn)制正式掀開序幕，進(jìn)入操作階段。1996年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》，進(jìn)一步明確了事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想和基本思路，提出一系列具體的改革措施，其中明確提出“根據(jù)事業(yè)單位的不同情況分類進(jìn)行改革”。由此，“技術(shù)開發(fā)類”的科研事業(yè)單位率先進(jìn)行了企業(yè)化轉(zhuǎn)制改革，并取得良好效果。

二是轉(zhuǎn)制的實施階段(1999－2000年)。1999年7月，事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制工作正式開始實施，到2000年底，大部分轉(zhuǎn)制后的企業(yè)基本完成工商注冊工作并且形成新的管理體制和運行機(jī)制?？蒲袡C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制后煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:轉(zhuǎn)制院所加快了結(jié)構(gòu)調(diào)整和機(jī)制轉(zhuǎn)變的步伐，一些院所建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，并完成公司制或股份制改造，實行全員聘任制、企業(yè)財務(wù)制度和企業(yè)效益工資制度;一些進(jìn)入企業(yè)的院所為企業(yè)技術(shù)進(jìn)步提供了有力的支撐;科技人員的待遇得到較大幅度的提高，對優(yōu)秀人才的吸引力顯著增強(qiáng);轉(zhuǎn)制前經(jīng)營比較困難的院所面貌有了較大的改觀。①柏良澤:《中國事業(yè)單位分類改革回顧》，《前瞻與思考》，2004年第22期。

三是轉(zhuǎn)制的深入階段(2000年－至今)。隨著技術(shù)開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)企業(yè)化轉(zhuǎn)制工作的初步完成，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革工作在全國范圍內(nèi)擴(kuò)展開來。近年來，一些地方政府陸續(xù)開始探索生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革并取得了較為顯著的成效。中央選取了幾個具有代表性的省市作為生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的試點區(qū)域，以試點帶動全面改革，進(jìn)一步推動生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革走向規(guī)范化、制度化的道路。國務(wù)院在2012年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中明確提出了生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的總體政策:一是推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制;二是完善過渡政策?？梢哉f，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革進(jìn)入深水區(qū)。

(二)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的績效

1.技術(shù)開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制成效

1999年，國家以技術(shù)開發(fā)類科研單位轉(zhuǎn)制作為事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的突破口，一是直接推進(jìn)技術(shù)開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè);二是通過將這類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)入企業(yè)的方式實行企業(yè)化轉(zhuǎn)制。在政策的指導(dǎo)下，國務(wù)院10個產(chǎn)業(yè)部門所屬的242個科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲行推髽I(yè)、整體或部分進(jìn)入企業(yè)和轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)服務(wù)與中介機(jī)構(gòu)，并在這個過程進(jìn)行管理體制改革。2000年，11個部委管理的134個技術(shù)開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)完成企業(yè)化轉(zhuǎn)制，截止2002年底，中央和地方共有1200多家技術(shù)開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)完成企業(yè)工商登記，轉(zhuǎn)制成為獨立的企業(yè)法人②參見中央政府門戶網(wǎng)站:科技體系，2005年09月23日。。科研類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，具有十分重要的實踐意義:一是優(yōu)化了科技體系，促進(jìn)創(chuàng)新主體多元化;二是提升了科研水平，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力;三是完善了科研機(jī)構(gòu)的管理體制和運行機(jī)制?？傊瑧?yīng)用科研類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制取得了巨大的成效，推動了科技管理體制的發(fā)展和創(chuàng)新。

2.經(jīng)營性文化事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制成效

2003年，為進(jìn)一步完善社會主義文化體制，國家啟動了文化體制改革試點工作。作為文化體制改革的重要組成部分和關(guān)鍵改革目標(biāo)，國有經(jīng)營性文化事業(yè)單位開始探索轉(zhuǎn)企改制。截止2010年底，中央各部門各單位的出版社基本完成轉(zhuǎn)企改制工作。經(jīng)過10年來特別是近3年的改革深化，國有文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制已基本完成，面向群眾與面向市場有機(jī)結(jié)合，發(fā)展活力不斷增強(qiáng)。③劉奕湛:我國國有經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制成效綜述，新華網(wǎng)，2012－09－24 http://news.xinhuanet.com/fortune/2012－09/24/c_113189830.htm。全國基本完成經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，經(jīng)過多年的探索，全國總共核銷6900多家經(jīng)營類文化事業(yè)單位，注銷近30萬人的事業(yè)身份。截至2012年9月，全國承擔(dān)改革任務(wù)的580家出版社、3000家新華書店、850家電影制作發(fā)行放映單位、57家廣電系統(tǒng)所屬電視劇制作機(jī)構(gòu)、38家黨報黨刊發(fā)行單位已經(jīng)全部完成轉(zhuǎn)企改制;全國2102家承擔(dān)改革任務(wù)的文化系統(tǒng)國有文藝院團(tuán)(不含保留事業(yè)體制院團(tuán))已有2092家完成和基本完成轉(zhuǎn)企改制、撤銷或劃轉(zhuǎn)任務(wù)，占總數(shù)的99.5%。④陳原，王玨:《添活力顯效益—經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制述評》，《人民日報》，2012年09月26日第10版。2012年，國家出臺了《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，《綱要》中明確提出到2015年，全面完成經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。

3.地方生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的績效

各地正在逐步探索生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改革并取得不小的成效，其中以浙江省、江蘇省和安徽省的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的成效最為顯著。

作為事業(yè)單位改革的試點省份，浙江省在全國范圍內(nèi)率先展開事業(yè)單位改革工作，其主要特點是以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心穩(wěn)步推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制。浙江省政府高度重視轉(zhuǎn)制工作并出臺一系列重要的文件，其中，2002年出臺的《關(guān)于推進(jìn)省屬事業(yè)單位改制的若干政策意見》明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的相關(guān)政策和措施，2003年出臺的《關(guān)于省屬事業(yè)單位改制有關(guān)問題的處理意見》進(jìn)一步細(xì)化了改制政策。2003年，浙江省屬事業(yè)單位分類工作在相關(guān)文件精神的指導(dǎo)下全面推開并基本完成，在轉(zhuǎn)制進(jìn)程中共審核批復(fù)72家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位。2007年，各市縣基本完成事業(yè)單位分類認(rèn)定工作。截止2008年，浙江省批復(fù)改制(撤銷)的生產(chǎn)經(jīng)營類、中介服務(wù)類事業(yè)單位近1600家。杭州市完成500多家，寧波市完成300多家。①浙江省人事廳:《浙江省事業(yè)單位改革總體情況》，http://www.zjphis.com/20090202/2009020200041.htm。從局部來看，各地區(qū)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制工作也在有條不紊地進(jìn)行中。截止2012年10月，湖州市市屬43家事業(yè)單位完成轉(zhuǎn)企改制，占湖州市應(yīng)改制數(shù)的90%，各縣區(qū)完成數(shù)占應(yīng)改制數(shù)的96%以上。②浙江省發(fā)改委:《湖州完成生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制》，http://www.zjdpc.gov.cn/art/2012/10/19/art_10_334339.html。

江蘇省的轉(zhuǎn)制工作也取得了不少成就，大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位基本實現(xiàn)了既定的階段性目標(biāo)。以地級市為例，南京市列入改制名單的146家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位全部完成改制任務(wù)，其中直接注銷40家，實行關(guān)閉26家，轉(zhuǎn)制80家，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入2.37億元，共涉及在職職工近萬人，已退休職工5800余人(含提前退休職工2600人)。③南京市發(fā)改委:《南京市事業(yè)單位分類改革情況》，http://tgs.ndrc.gov.cn/dfgg/t20080229_195408。南通市共有108家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改制為企業(yè)，削減事業(yè)編制7474人、職工3466人由事業(yè)身份轉(zhuǎn)為企業(yè)身份，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)收益支付改革成本后上繳財政2.5億元。④柏良澤:《中國事業(yè)單位分類改革回顧》，《前瞻與思考》，2004年第22期。

安徽省的轉(zhuǎn)制工作成效也較為顯著。以合肥市為例，市直列入轉(zhuǎn)企改制范圍的118家、縣區(qū)120家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作基本結(jié)束，共收回事業(yè)編制8111名，其中市屬5049名，縣2320名，區(qū)742名。⑤屈鳳麗:《合肥市“事改企”共收回事業(yè)編制8111名》，《合肥晚報》，2008年3月1日。截至2007年上半年，合肥市共完成256戶市屬企業(yè)改革和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企工作，涉及職工總數(shù)12萬人。另外，截止到2011年，安徽省401家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，22000多人轉(zhuǎn)換了身份。

這些省份作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或全國事業(yè)單位改革試點單位，較早地開始探索事業(yè)單位分類改革，其中生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制取得較大成功，基本上完成生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的改企轉(zhuǎn)制工作。這些地方的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制實踐的主要成效有以下幾點:(1)推動生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的體制轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開。轉(zhuǎn)制工作促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營和決策，促進(jìn)市場機(jī)制的完善，進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變。(2)進(jìn)一步增強(qiáng)了轉(zhuǎn)制事業(yè)單位的生機(jī)和活力，顯著提高轉(zhuǎn)制后企業(yè)的市場競爭力。新企業(yè)通過走向市場化，建立先進(jìn)、完善、獨立、創(chuàng)新的現(xiàn)代公司管理制度，單位發(fā)展活力較以往顯著增強(qiáng)。(3)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)制單位職工的身份轉(zhuǎn)換，充分激發(fā)了單位職工的積極性。轉(zhuǎn)制后的新企業(yè)建立起全新的人事制度，不僅極大地轉(zhuǎn)變了職工的傳統(tǒng)觀念，而且充分調(diào)動了職工的積極性和創(chuàng)造性，為企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)效益創(chuàng)造條件。(4)帶動了其他領(lǐng)域社會公共事業(yè)的改革，促進(jìn)了公共事業(yè)發(fā)展。轉(zhuǎn)制工作改變了以往公共事業(yè)基本上由政府辦的格局，促進(jìn)多元主體參與公共事業(yè)，鼓勵并引導(dǎo)社會力量舉辦科技、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)。

4.生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的經(jīng)驗

不同行業(yè)和不同區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位在轉(zhuǎn)制改革過程中積累不少成功經(jīng)驗:(1)做好政策宣傳與思想教育工作，解決職工的觀念問題。(2)明確產(chǎn)權(quán)改革的形式和程序，解決資金來源的問題。(3)系統(tǒng)研究并制定職工分流政策和措施，解決人員分流與安置的問題。(4)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制進(jìn)行成本核算、控制轉(zhuǎn)制的成本，解決轉(zhuǎn)制的成本問題。(5)促進(jìn)主體資格轉(zhuǎn)換，變事業(yè)單位為市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)主體，解決轉(zhuǎn)制的主體屬性問題，徹底改為企業(yè)法人資格。(6)做好資產(chǎn)審計與評估，解決生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的資產(chǎn)問題。(7)進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新的探索，解決生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后的管理體制與運行機(jī)制的問題。

二、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革面臨的主要困難

盡管生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制在一些省市和一些領(lǐng)域取得了一定的績效，但是依然有相當(dāng)多的改革仍處于徘徊狀態(tài)。究其原因自然相當(dāng)復(fù)雜，既有觀念的、也有利益的、還有改革策略技術(shù)的，具體而言主要有如下幾個方面:

(一)轉(zhuǎn)制改革的利益障礙

生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制是在以往事業(yè)單位的框架內(nèi)進(jìn)行的，這項轉(zhuǎn)制要求將生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改為企業(yè)并進(jìn)行轉(zhuǎn)制，必然影響到一些相關(guān)單位及其職工的利益，引起他們的反對甚至阻礙。一方面，部分生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位已經(jīng)形成了“事業(yè)體制，企業(yè)化運營”的雙軌制，這種體制維護(hù)了事業(yè)單位職工的諸多利益，職工不僅保留了事業(yè)單位的待遇，還分享了企業(yè)的效益，一舉兩得。已經(jīng)形成的既有利益格局使得這些事業(yè)單位和單位職工留戀現(xiàn)有體制，不配合轉(zhuǎn)制，甚至阻礙轉(zhuǎn)制。另一方面，改革的障礙也來自生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的上級行政主管單位。由于其所屬的事業(yè)單位資源多、壟斷性強(qiáng)、效益好，上級行政主管單位都不太情愿所管轄的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)制，成為獨立的市場主體。所以，既得利益集團(tuán)的阻礙直接或者間接地影響到整個生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制進(jìn)程。當(dāng)然這個利益集體包涵的主體眾多，包括生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位本身現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)與職工、轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員、上級主管行政部門等。

(二)轉(zhuǎn)制改革的觀念障礙

前期的實踐經(jīng)驗已經(jīng)表明，落后的思想認(rèn)識和傳統(tǒng)觀念，是推進(jìn)各項改革的最大障礙。①成思危主編:《中國事業(yè)單位改革:模式選擇與分類指導(dǎo)》，民主與建設(shè)出版社2000年版，第71頁。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，人們已經(jīng)形成了一整套與傳統(tǒng)事業(yè)管理體制相適應(yīng)的傳統(tǒng)事業(yè)觀念。②黃恒學(xué):《中國事業(yè)管理體制改革研究》，清華大學(xué)出版社1998年版，第184頁。由于體統(tǒng)體制的承續(xù)和傳統(tǒng)觀念的影響，事業(yè)單位的職工普遍認(rèn)為自己是“吃官飯”的“公家人”，遠(yuǎn)離市場競爭機(jī)制，絕無失業(yè)之憂。這些觀念障礙主要有以下幾個方面:一是單位員工難以接受身份的轉(zhuǎn)變。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制前，職工身份是國家干部，享受國家編制待遇，由事業(yè)單位干部變?yōu)槠髽I(yè)員工的轉(zhuǎn)變令職工難以接受，員工觀念上的難以轉(zhuǎn)變成為推進(jìn)改革的主要障礙因素。即使在部分完成轉(zhuǎn)制后的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位中，由于觀念還沒有發(fā)生根本性的變革，致使在經(jīng)營管理上繼續(xù)沿用轉(zhuǎn)制前的運作模式，其結(jié)果可想而知，預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會效益等目標(biāo)不能實現(xiàn)。③唐兵:《我國事業(yè)單位轉(zhuǎn)制中的問題與對策》，《集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究》，2005年12月上半月刊。二是轉(zhuǎn)制后的企業(yè)發(fā)展前景充滿著復(fù)雜性和不確定性。部分行業(yè)資源多、發(fā)展?jié)摿玫纳a(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，基本完成轉(zhuǎn)企改制，但是部分行業(yè)資源少、自身經(jīng)營能力不強(qiáng)的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)制為企業(yè)后的發(fā)展前景不容樂觀，而且由于事業(yè)單位主要還是依靠政府的權(quán)力和資源進(jìn)行公共物品和服務(wù)的提供，一旦進(jìn)入市場參與競爭，其競爭能力的不足可能會凸顯出來。所以，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位擔(dān)心轉(zhuǎn)企后被甩出“體制”，對發(fā)展前景充滿擔(dān)憂，擔(dān)心收入水平下降，甚至擔(dān)心轉(zhuǎn)企后破產(chǎn)，所以不愿改革。④易麗麗:《經(jīng)營類事業(yè)單位改革的難點與對策——基于76位省部級、92位廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部的觀點》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2012年第7期。

(三)轉(zhuǎn)制改革的策略模糊

生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制不僅僅是簡單將事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，更是涉及單位性質(zhì)的變革，轉(zhuǎn)制成功與否關(guān)系到轉(zhuǎn)制后的企業(yè)的生存與發(fā)展，因此選擇正確的轉(zhuǎn)制模式對于轉(zhuǎn)制的成功尤為關(guān)鍵。但是生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制中形式單一，轉(zhuǎn)制方法落后，較少考慮到生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的不同類型，純粹為轉(zhuǎn)制而轉(zhuǎn)制，相對于事業(yè)單位改革來說目標(biāo)模式缺乏明確性。正是因為缺乏明確的發(fā)展方向和改革目標(biāo)，單憑生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位或其主管部門自主地進(jìn)行轉(zhuǎn)制，既不能從根本上觸動傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的根基，也不能解決事業(yè)單位轉(zhuǎn)制和企業(yè)發(fā)展的難題，甚至帶來負(fù)面影響，產(chǎn)生新的問題，給轉(zhuǎn)制的全局工作增添新的困難。因此，轉(zhuǎn)制工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)事業(yè)單位不同的性質(zhì)、特點和業(yè)務(wù)范圍，制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)制目標(biāo)、戰(zhàn)略、政策和方法，分門別類、有條不紊地推進(jìn)轉(zhuǎn)制。

(四)轉(zhuǎn)制事業(yè)單位的復(fù)雜性

對生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位進(jìn)行合理分類是轉(zhuǎn)制的前提和基礎(chǔ)，但是由于轉(zhuǎn)制事業(yè)單位本身存在復(fù)雜性，所以這些復(fù)雜性就制約了轉(zhuǎn)制的順利進(jìn)行。例如一些涉及到意識形態(tài)領(lǐng)域等相對特殊行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位就存在一些困難。這些特殊行業(yè)中存在一些同時兼有多種性質(zhì)的復(fù)合型事業(yè)單位，如廣播電視臺、出版?zhèn)髅降忍厥鈫挝患染哂猩鐣嫘杂志哂猩a(chǎn)經(jīng)營性，是復(fù)合型的事業(yè)單位。特殊行業(yè)、性質(zhì)復(fù)雜的事業(yè)單位職能剝離操作困難，類別不好確定。①易麗麗:《經(jīng)營類事業(yè)單位改革的難點與對策——基于76位省部級、92位廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部的觀點》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2012年第7期。這些類型的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位因其特殊性在轉(zhuǎn)制進(jìn)程中需要區(qū)別對待、認(rèn)真考慮、精心策劃、謹(jǐn)慎實施、穩(wěn)步推進(jìn)，所以這也在一定程度上影響生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的全局。

(五)轉(zhuǎn)制改革的制度短缺

行政改革是一項巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它本身包含著政府職能的轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)的精簡以及人事制度、工資制度、社會保障制度管理方式和方法等方面的配套改革，外部又受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的影響和制約，必須與政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境保持動態(tài)的平衡。②夏書章主編:《行政管理學(xué)》，中山大學(xué)出版社2003年版，第381頁。近年來，國家高度重視事業(yè)單位改革，為了指導(dǎo)事業(yè)單位改革的具體操作，國家和地方政府相繼出臺了一系列事業(yè)單位改革的政策和指導(dǎo)性文件，也包括生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制文件和政策。但是許多政策法規(guī)與指導(dǎo)文件都是方向性、宏觀性、原則性的，大多只涉及指導(dǎo)思想、基本原則和組織保障，較少涉及配套方案、具體和可操作的程序、制度規(guī)范等重要內(nèi)容。具體落實到地方政府，由于種種原因制度很難得到執(zhí)行，特別是中央政府在轉(zhuǎn)制的具體操作層面尚未出臺統(tǒng)一的政策，各地方政府的轉(zhuǎn)制工作只能自己探索，即“摸著石頭過河”。具體操作流程不明確，實際操作過程中遇到許多困難與阻力，地方政府改革的動力不足等等也直接影響到生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制進(jìn)程。同樣的，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制不僅僅是政策問題和政治問題，也是社會問題，受到方方面面的影響，相關(guān)配套制度的不足也會制約到轉(zhuǎn)制的進(jìn)程。在生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改企過程中，職工利益保障是轉(zhuǎn)制的重要問題也可以說是轉(zhuǎn)制瓶頸。這些短缺的制度包括社會保障制度、職工分流制度、資產(chǎn)管理制度、新型人事制度等等。

三、深化生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改革的對策建議

(一)加大宣傳力度，創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境

改變社會和職工觀念，創(chuàng)造良好環(huán)境是轉(zhuǎn)制成功的前提。一是在轉(zhuǎn)制初期，應(yīng)當(dāng)充分利用各種新聞媒體擴(kuò)大宣傳范圍，提高宣傳質(zhì)量。提高廣大轉(zhuǎn)制職工的認(rèn)知水平和增強(qiáng)廣大轉(zhuǎn)制職工的心理承受能力，促使廣大職工消除顧慮、理解轉(zhuǎn)制、關(guān)心轉(zhuǎn)制、支持轉(zhuǎn)制。二是在轉(zhuǎn)制進(jìn)程中提高公開透明度，增強(qiáng)政府公信力，爭取得到廣大群眾的認(rèn)同與支持。在職工分流安置過程中要做到公開公平公正，通過引入競爭機(jī)制重新進(jìn)行員工篩選和聘用。三是重視并積極發(fā)揮各級黨組織思想政治教育工作的優(yōu)勢，引導(dǎo)職工克服轉(zhuǎn)制的心理障礙，使改企轉(zhuǎn)制真正成為生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位及其廣大干部職工的內(nèi)在要求和自覺行動。必須大力加強(qiáng)有關(guān)事業(yè)體制改革方面的理論研究，認(rèn)真總結(jié)中國事業(yè)單位管理體制的基本經(jīng)驗，并積極開展學(xué)術(shù)交流和理論宣傳，創(chuàng)造改革環(huán)境與條件。③黃恒學(xué):《中國事業(yè)管理體制改革研究》，清華大學(xué)出版社1998年版，第185頁。

(二)完善政策制定，保障職工的合法權(quán)益

生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制是一項由政府主導(dǎo)、事業(yè)單位和單位職工共同參與的復(fù)雜系統(tǒng)工程，政策制定與執(zhí)行在轉(zhuǎn)制過程中起到至關(guān)重要的作用，直接影響到轉(zhuǎn)制的成功與否。制定轉(zhuǎn)制政策作為政府的重大決策過程，關(guān)系到轉(zhuǎn)制成敗，不容許絲毫差錯。轉(zhuǎn)制的難點之一是協(xié)調(diào)社會利益的平衡、行為規(guī)范與價值觀念的沖突。作為一項政策，轉(zhuǎn)制政策必須合理調(diào)整好各方面的利益關(guān)系。因此，要堅持實事求是的原則、民主的原則，做好調(diào)查研究，制定好轉(zhuǎn)企改制的一般政策以及配套文件，對轉(zhuǎn)制相關(guān)的人事、工資、福利、補(bǔ)償?shù)茸鞒鲋贫纫?guī)范，形成完整的政策體系。尤其要以政策保障職工的既得利益，避免職工的利益遭受損害，保證職工“老有所養(yǎng)、離有保障”。

(三)規(guī)范審計評估，保護(hù)單位的國有資產(chǎn)

國有資產(chǎn)屬于國家和全民所有，對其進(jìn)行審計評估有利于保護(hù)本單位國有資產(chǎn)的安全。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位在轉(zhuǎn)制過程中，國有資產(chǎn)的處置關(guān)系到國家國有資產(chǎn)的穩(wěn)定與人民的根本利益。對國有資產(chǎn)的審計評估應(yīng)該本著避免國有資產(chǎn)流失和兼顧企業(yè)職工利益的原則，通過引進(jìn)獨立的第三方評估機(jī)構(gòu)，對轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位的國有資產(chǎn)進(jìn)行專門、專業(yè)的審計和評估，轉(zhuǎn)制的主管部門有責(zé)任規(guī)范并監(jiān)督管理審計評估過程。規(guī)范評估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)審計和評估行為要求政府聯(lián)合第三方機(jī)構(gòu)將相關(guān)評估機(jī)構(gòu)的審計與評估結(jié)果在單位內(nèi)部進(jìn)行公示，廣泛征求單位職工的意見與建議，接受單位職工的監(jiān)督。

(四)穩(wěn)妥推進(jìn)改革，做好分類的事業(yè)轉(zhuǎn)制

生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制應(yīng)當(dāng)遵循有所為，有所不為的原則。根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革的目標(biāo)，其中相當(dāng)部分的組織和人員要逐步實現(xiàn)社會化，但要實現(xiàn)社會化，首先需要對事業(yè)單位進(jìn)行分類。①朱仁顯:《公共事業(yè)管理概論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第83頁。政府在對公共事業(yè)組織進(jìn)行管理時，要避免“一刀切”的傾向，即按照一種單一的模式，將公共事業(yè)組織局限在一個特定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動。②馮云廷、陳靜:《中國公共事業(yè)管理體制改革研究》，東北大學(xué)出版社2003年版，第99頁。各地行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位及職工對轉(zhuǎn)制存在認(rèn)識上的差異，而且事業(yè)單位轉(zhuǎn)制外部的環(huán)境和自身改革的難易程度不盡相同，具體到各個生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，自身情況和轉(zhuǎn)制目標(biāo)也存在不同。所以，應(yīng)積極支持和鼓勵各地研究制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的政策，較好地調(diào)動各地、各部門的改革積極性和創(chuàng)造性，使事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作積極、平穩(wěn)、有序推進(jìn)。③浙江省編辦:《適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制》，《機(jī)構(gòu)改革與管理》，2012年第1期。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的主體性質(zhì)也有所不同，大致可以分為以下幾類，一是依靠自身經(jīng)營取得良好效益的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，如營利性教育機(jī)構(gòu)、營利性醫(yī)療單位等，應(yīng)盡快徹底擺脫政府的控制與管理，加快改企轉(zhuǎn)制的步伐。二是一些性質(zhì)特殊的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制要謹(jǐn)慎推進(jìn)，如關(guān)系到國計民生、國家戰(zhàn)略、國家意識形態(tài)等類型的事業(yè)單位。總之，生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制要充分考慮本單位的實際情況的具體的分類，堅持分門別類進(jìn)行轉(zhuǎn)制，以市場化為取向，勇于探索和敢于創(chuàng)新，努力探索生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的辦法和途徑。

(五)健全管理制度，完善公司的治理結(jié)構(gòu)

生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制完成后必須重新建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善新公司的法人治理結(jié)構(gòu)。第一，建立嚴(yán)格規(guī)范的國有資產(chǎn)管理制度。盡快明確轉(zhuǎn)制后的國有資產(chǎn)管理主體，對國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理;同時還應(yīng)明確規(guī)定，將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)使用時，必須堅持有償使用原則，其收益須納入事業(yè)單位的統(tǒng)一預(yù)算。④朱光明:《關(guān)于政事分開的幾點思考》，《中國行政管理》，2005年第3期。第二，健全企業(yè)的財務(wù)制度。雖然轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位推向市場變?yōu)槠髽I(yè)，但是企業(yè)的原有資產(chǎn)和資金是國有的，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)市場化趨勢，積極向現(xiàn)代企業(yè)會計管理制度靠攏。第三，建立規(guī)范的收入分配資金管理制度。在合理控制工資總量的同時，通過加強(qiáng)收入分配資金來源管理、規(guī)范工資支付形式、簡化工資與福利費種類、制定崗位等級工資參考標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化收入分配秩序監(jiān)管等方式，完善企業(yè)分配收入和工資增長的宏觀調(diào)控體系。⑤陽松谷:《出版集團(tuán)轉(zhuǎn)企改制和股份制改造策略分析》，《出版發(fā)行研究》，2008年第11期。第四，建立新型的人力資源管理制度。實行科學(xué)民主的領(lǐng)導(dǎo)制度，加快推行聘用制，建立科學(xué)合理的分配制度，建立社會化的就業(yè)、醫(yī)療、退休養(yǎng)老等社會保障制度。⑥朱仁顯:《公共事業(yè)管理概論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第68頁。另外，建立股份制企業(yè)并建立董事會和監(jiān)事會制度也是未來轉(zhuǎn)制后的企業(yè)進(jìn)一步實行市場化和社會化的發(fā)展方向。