程琥

行政訴訟制度是一個(gè)法治國(guó)家的晴雨表，行政訴訟制度直接反映并影響國(guó)家的整體法治進(jìn)程?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》自1990年10月1日實(shí)施以來(lái)，有效保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益、促進(jìn)政府依法行政，行政訴訟制度已成為依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要推動(dòng)力量。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)引起重視的是我國(guó)行政訴訟制度在實(shí)施中遇到了諸多困難和問(wèn)題，亟待進(jìn)一步修改和完善。

一、我國(guó)行政訴訟制度的司法困境

我國(guó)行政訴訟制度發(fā)端于改革開放之初，是伴隨著吸引外資、保護(hù)外商利益尤其是保障外商提起行政訴訟的權(quán)利以及加大對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約建立起來(lái)的。我國(guó)行政訴訟制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不完善到完善的過(guò)程，涉及的行政管理領(lǐng)域從最初的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅、外國(guó)企業(yè)所得稅等行政管理領(lǐng)域，擴(kuò)展到治安管理、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，最終推動(dòng)了1989年4月4日《行政訴訟法》的頒布。行政訴訟制度建立在我國(guó)民主法制建設(shè)進(jìn)程中具有劃時(shí)代的里程碑意義，“行政訴訟制度的建立確實(shí)是我國(guó)一場(chǎng)深刻而廣泛的變革”①江必新:《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第1期。，說(shuō)其是一場(chǎng)法制革命并不為過(guò)。我國(guó)《行政訴訟法》在頒布實(shí)施之時(shí)不失為一部良法，其中有許多規(guī)定即便在當(dāng)今國(guó)際社會(huì)也不算落后。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，我國(guó)《行政訴訟法》畢竟制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，帶有很深的歷史烙印。加之，當(dāng)初制定之時(shí)也考慮到作為一個(gè)新生事物，行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)有關(guān)方面對(duì)之有一個(gè)逐步適應(yīng)的過(guò)程，對(duì)該法的一些規(guī)定作出了折衷處理，也使得該法帶有明顯的過(guò)渡性質(zhì)。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)施，人民法院審理了將近180萬(wàn)件一審行政案件，幾乎涵蓋大多數(shù)行政管理領(lǐng)域，人民法院審理的一審行政案件從1990年的13006件(占當(dāng)年人民法院審理一審案件總量的0.45%)發(fā)展到2013年的123194件(占當(dāng)年人民法院審理一審案件總量的1.39%)。行政訴訟制度已經(jīng)成為化解行政糾紛的一個(gè)重要法治渠道，行政訴訟制度在我國(guó)已經(jīng)得到國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)各有關(guān)方面的廣泛認(rèn)可。不可否認(rèn)，行政訴訟制度在當(dāng)前也遇到全面系統(tǒng)性的困難和問(wèn)題，這些困難和問(wèn)題并非簡(jiǎn)單修改《行政訴訟法》就能解決。行政訴訟制度的實(shí)施困境，人民法院的感受最為真切。簡(jiǎn)單而言，這些困難和問(wèn)題主要體現(xiàn)在立案難、審判難、執(zhí)行難方面。

(一)立案難

我國(guó)《行政訴訟法》第四十一條對(duì)于提起訴訟的條件作出了規(guī)定，從理論上而言，人民法院經(jīng)審查只要符合上述立案條件的案件，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)受理?？稍趯?shí)踐中，行政案件立案率相對(duì)比較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年人民法院審理行政一審案件98350件，占當(dāng)年人民法院審理一審案件總數(shù)的1.82%，2013年人民法院審理行政一審案件123194件，占當(dāng)年人民法院審理一審案件總數(shù)的1.39%，很難理解在這16年左右的時(shí)間里，行政案件居然始終維持在年均12萬(wàn)件左右。而另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年因行政糾紛引發(fā)的信訪案件高達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件，而全國(guó)法院年均受理的行政案件數(shù)量約占行政糾紛總量的3%，可以肯定這些行政糾紛中有相當(dāng)數(shù)量的案件應(yīng)當(dāng)符合立案條件，當(dāng)然也不排除確有些案件根本不符合立案條件不應(yīng)該受理。既然社會(huì)有大量行政糾紛存在，而真正進(jìn)入行政訴訟渠道解決的卻微乎其微，這其中可以解釋的原因就是各地普遍存在的屢受詬病的立案難問(wèn)題。立案難不僅讓當(dāng)事人告狀無(wú)門，合法權(quán)益被侵害后難以得到司法救濟(jì)，更讓大量行政行為游離于司法審查之外，為行政權(quán)恣意濫用以及社會(huì)安全穩(wěn)定留下隱患。

(二)審判難

作為司法常識(shí)，法院不能拒絕裁判。對(duì)于訴諸法院的行政案件，人民法院不能拒絕裁判。實(shí)踐中，審判難主要表現(xiàn)為法院對(duì)案件難以下判，一旦下判也往往難以取得好的法律效果和社會(huì)效果。以2013年為例，全國(guó)法院審結(jié)行政一審案件120675件，其中判決維持12800件，占結(jié)案總數(shù)的10.6%;判決撤銷、變更、履行法定職責(zé)、確認(rèn)違法或無(wú)效、賠償10402件，約占8.6%;判決駁回訴訟請(qǐng)求16260件，約占13.5%;裁定駁回起訴8639件，約占 7.2%;裁定準(zhǔn)許撤訴 50521件，約占41.9%，另外還有移送、終結(jié)等其他結(jié)案方式。人民法院審結(jié)行政案件中，裁定準(zhǔn)予當(dāng)事人撤訴和裁定駁回起訴約占50%，這兩種方式屬于程序性處理，案件沒有進(jìn)入實(shí)體審理。長(zhǎng)期以來(lái)行政訴訟撤訴率一直較高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，撤訴率多數(shù)年份維持在30%～40%之間，少數(shù)年份高于40%(1993～1999年)，最高達(dá)到 53.96%(1996年)，最低在29.82%以上。①林莉紅:《中國(guó)行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第2期。人民法院每年進(jìn)入實(shí)體審理的行政案件約占50%左右，經(jīng)審理判決行政機(jī)關(guān)敗訴比例早期為20%左右，近年來(lái)敗訴比率有下降趨勢(shì)，有的年份甚至維持在10%以下。行政糾紛難以得到實(shí)質(zhì)性解決以及程序空轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致大量行政案件案結(jié)事難了，行政案件上訴率、申訴率高，服判息訴率的狀況普遍存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在人民法院審理的案件中，行政案件數(shù)量的比例在1.5%左右，但是每年行政案件申訴、上訴率通常在20%以上，甚至達(dá)到30%。行政案件上訴率、申訴率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類案件的上訴率、申訴率。②江必新:《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第1期。如果一些違法行政行為經(jīng)審判未能得到糾正，那么就會(huì)導(dǎo)致這些違法行為長(zhǎng)期存在。為了避免出現(xiàn)法院生效裁判為違法行政行為背書的情況，很多法院選擇不予受理或者即便受理也采取裁定駁回起訴方式處理。即便進(jìn)入實(shí)體審理的案件，由于受到來(lái)自行政的干預(yù)或壓力，過(guò)高的判決維持和駁回訴訟請(qǐng)求比率事實(shí)上支持行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，對(duì)原告一方的權(quán)利救濟(jì)存在嚴(yán)重問(wèn)題。

(三)執(zhí)行難

依法履行生效行政決定或者裁判是公民、法人和其他組織的法定義務(wù)。行政機(jī)關(guān)的生效行政決定或者人民法院的生效裁判得不到執(zhí)行，生效行政決定和裁判確定的權(quán)利和義務(wù)就成為“空頭支票”。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出被訴具體行政行為后，行政行為相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不履行判決，也不申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)在法定期限屆滿后向人民法院申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)法院受理的行政非訴執(zhí)行案件170089件，約占全部執(zhí)行案件總數(shù)的6%。生效裁判文書得不到執(zhí)行也占相當(dāng)比重，2013年全國(guó)法院行政案件執(zhí)行9263件，約占全部執(zhí)行案件總數(shù)的0.33%。在不執(zhí)行法院生效裁判文書中，包括行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人不執(zhí)行法院生效裁判情形。此外，在判決行政機(jī)關(guān)敗訴案件中，部分行政機(jī)關(guān)不依法履行生效裁判的情形時(shí)有發(fā)生。當(dāng)法院生效判決撤銷行政機(jī)關(guān)被訴行政行為并責(zé)令限期重新作出行政行為，有的行政機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判置之不理，拒不重新作出行政行為，導(dǎo)致當(dāng)事人又以要求行政機(jī)關(guān)履行法院生效裁判為由重新向法院提起訴訟;有的行政機(jī)關(guān)形式上重新作出行政行為，卻又以同一事實(shí)和理由作出與被撤銷的行政行為相同的行政行為，導(dǎo)致法院生效裁判確定的義務(wù)落空，導(dǎo)致當(dāng)事人又以行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為違法為由向人民法院再次提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審查又再次撤銷行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為，導(dǎo)致行政和司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。還有的行政機(jī)關(guān)在行政案件協(xié)調(diào)中與原告就行政爭(zhēng)議解決達(dá)成一致意見，卻在原告申請(qǐng)撤回起訴并得到法院裁定準(zhǔn)許后，對(duì)之前訴訟過(guò)程中的承諾不予履行或拖延履行，導(dǎo)致行政爭(zhēng)議不僅沒有得到妥善化解，還因此產(chǎn)生新的糾紛，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)公信力和權(quán)威性。

二、行政訴訟制度司法困境的主要成因

我國(guó)行政訴訟制度面臨的司法困境成因是多方面的，并且是多種原因相互交織綜合產(chǎn)生作用的結(jié)果。因此，應(yīng)該通過(guò)系統(tǒng)性思維，綜合分析行政訴訟制度司法困境的根源和成因。

(一)立法不足從根本上制約行政訴訟功能的有效發(fā)揮

行政訴訟立法目的過(guò)于強(qiáng)調(diào)維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，無(wú)論是行政訴訟的維護(hù)職能還是監(jiān)督職能，在立法之初考慮當(dāng)時(shí)的行政執(zhí)法狀況還是必要的。但是隨著國(guó)家法治建設(shè)水平的提高，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，已經(jīng)不符合法治建設(shè)目標(biāo)要求，立法應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保障。行政訴訟受案范圍的確定主要圍繞起草《行政訴訟法》時(shí)比較常見的、一定范圍內(nèi)大量存在的行政處罰行為設(shè)計(jì)，既缺乏對(duì)行政行為的全面把握，也不適應(yīng)行政法治不斷發(fā)展變化的要求，導(dǎo)致大量行政行為被排除在司法審查范圍之外。同時(shí)，把權(quán)利保障范圍限定在人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能有效反映權(quán)利范圍的多樣性和變動(dòng)性。加之，對(duì)于可訴行政行為和不可訴行政行為均采取列舉方式，而沒有采取其他國(guó)家和地區(qū)明確規(guī)定行政行為引起的爭(zhēng)議或者公法爭(zhēng)議都可向法院提起訴訟的原則，除非是法律明確規(guī)定某些爭(zhēng)議不能提起行政訴訟。行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)基于立法之初的執(zhí)法狀況，過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為的合法性審查，忽視合理性審查，導(dǎo)致大量行政自由裁量權(quán)行為被排除在審查范圍之外，為行政自由裁量權(quán)的恣意濫用留下空間。行政訴訟對(duì)于調(diào)解、簡(jiǎn)易程序等民事、刑事都具有的訴訟制度缺乏規(guī)定?！缎姓V訟法》唯有在立案、審判、執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)長(zhǎng)出“牙齒”，真正落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，才能讓行政訴訟制度硬起來(lái)，避免行政訴訟制度在執(zhí)行中變形、打折或者被完全架空。

(二)行政審判權(quán)的割裂行使進(jìn)一步削弱和限制行政訴訟制度健康發(fā)展

在司法改革過(guò)程中，一些法院對(duì)審判工作進(jìn)行改革和創(chuàng)新本無(wú)可厚非，但是有些改革和創(chuàng)新由于忽視《行政訴訟法》關(guān)于行政審判權(quán)統(tǒng)一行使的規(guī)定，肆意割裂行政審判權(quán)，導(dǎo)致行政訴訟制度不斷萎縮?！缎姓V訟法》雖然明確規(guī)定人民法院設(shè)行政審判庭審理行政案件，但是對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政案件卻規(guī)定由知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭審理。同時(shí)，其他諸如環(huán)境保護(hù)、少年審判、社會(huì)保障等一些專屬于行政審判的領(lǐng)域卻被一些法院以創(chuàng)新為名，交由環(huán)境保護(hù)法庭、少年法庭、社會(huì)保障法庭等審理，這些創(chuàng)新原本缺乏法律依據(jù)，根本不符合《行政訴訟法》規(guī)定。這種把行政管理領(lǐng)域的涉訴案件從原由行政審判庭審理轉(zhuǎn)由其他審判庭審理的做法，不僅削弱行政審判整體實(shí)力，肢解行政訴訟制度，弱化對(duì)行政權(quán)的整體監(jiān)督，也無(wú)形中阻礙行政法治建設(shè)。試想一下，行政訴訟涉訴行政管理領(lǐng)域約有六十余個(gè)，如果每個(gè)領(lǐng)域都以其具有特殊性為由，把案件從行政審判庭專屬審理的案件中劃出，那么這將與成立行政審判庭的初衷完全背離，這在國(guó)際上都是絕無(wú)僅有的。行政案件立審分立制度導(dǎo)致由于立案庭的立案審查而部分行使行政審判權(quán)，進(jìn)一步割裂行政審判權(quán)的統(tǒng)一行使。最高法院之所以要建立立、審、執(zhí)分立制度，其目的在于要求各級(jí)法院立案、審判、執(zhí)行部門通過(guò)分工負(fù)責(zé)，各司其職，相互監(jiān)督。事實(shí)上，由于刑事和民事案件立案基本采取登記制，立審分立制度對(duì)登記立案而言并沒有多大影響。行政案件登記采取審查制而非登記制，這樣立案庭在審查立案過(guò)程中容易出現(xiàn)錯(cuò)位，把原本由行政庭行使的行政審判權(quán)卻在立案審查階段行使，容易侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。并且，上下級(jí)法院行政審判庭對(duì)案件受理審判有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且上級(jí)法院可以通過(guò)改判發(fā)回等方式監(jiān)督和糾正下級(jí)法院對(duì)案件受理審判的錯(cuò)誤做法。而對(duì)于立案庭行使行政審判權(quán)卻缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制，上下級(jí)法院立案庭對(duì)行政案件受理審查沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且有的法院還會(huì)以紅頭文件、土政策限制立案，由于上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院立案的監(jiān)督手段有限，導(dǎo)致有的法院立案庭就可以以種種理由人為限制立案，這樣導(dǎo)致一些依法應(yīng)當(dāng)受理的行政案件卻被排斥在法院大門之外。

(三)行政執(zhí)法實(shí)際與法治政府建設(shè)目標(biāo)要求之間的差距制約行政訴訟制度功能充分發(fā)揮

行政訴訟的司法審查對(duì)象是我國(guó)當(dāng)前國(guó)情和現(xiàn)有階段下的行政行為，因此人民法院在發(fā)揮行政審判職能作用時(shí)就容易遷就現(xiàn)有國(guó)情和階段下的行政執(zhí)法。從行政訴訟制度建立以來(lái)，人民法院就始終面臨著在如何正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系背景下發(fā)揮行政審判職能作用。黨的十八大報(bào)告首次提出“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，直指中國(guó)法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，全面深化改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)在法治軌道上運(yùn)行，離開法治保障的改革、發(fā)展、穩(wěn)定難以持續(xù)。人民法院在發(fā)揮行政審判職能作用時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮和正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，需要在三者之間尋找一種平衡，從而取得好的裁判效果。長(zhǎng)期以來(lái)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，仍然存在一些領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員沒有自覺選擇和運(yùn)用法治思維和法治方式處理實(shí)際問(wèn)題。在行政決策上，表現(xiàn)為一些行政決策前未進(jìn)行充分法律論證，對(duì)決策可能產(chǎn)生的法律政策風(fēng)險(xiǎn)和引發(fā)的利益沖突缺乏科學(xué)評(píng)估和統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致行政決策與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)，實(shí)踐中行政行為不規(guī)范、不合法的大面積違法情形較為突出，一旦引發(fā)行政訴訟案件，往往牽涉地方建設(shè)大局，如果按照法律嚴(yán)格審查，一旦行政機(jī)關(guān)敗訴，將會(huì)引起連鎖反應(yīng)，后果不堪設(shè)想，這就使得人民法院在立案、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行艱難選擇。在行政考核上，長(zhǎng)期以來(lái)一些地方政府迷信政績(jī)考核“發(fā)展第一”，甚至把GDP作為考核地方政府政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為講法治、講程序會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，存在片面追求行政效率、隨意省略或忽視法定程序要求等情形。由此導(dǎo)致實(shí)踐中政府用權(quán)意識(shí)強(qiáng)但限權(quán)意識(shí)弱，且政府在很多領(lǐng)域中與民爭(zhēng)利，顛倒了官民關(guān)系，這在征地拆遷過(guò)程中表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)人民法院在服務(wù)保障地方發(fā)展大局與發(fā)揮行政審判職能作用之間選擇時(shí)，在現(xiàn)行行政審判體制下一般會(huì)強(qiáng)調(diào)服務(wù)保障，司法審查和監(jiān)督作用發(fā)揮只能讓步，地方政府與民爭(zhēng)利成為一些案件上訴申訴率高、服判息訴率低的重要根源。在行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系上，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在把法院視為政府的一個(gè)工作部門對(duì)待意識(shí)，習(xí)慣以服務(wù)大局為由讓法院提前介入各種地方重大活動(dòng)，要求法院參加征地拆遷等各種指揮部甚至聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)于涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地征收、房屋拆遷等案件，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部甚至對(duì)法院案件受理和審判提出要求。因此，面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)，在現(xiàn)行行政審判體制下，行政審判權(quán)依法獨(dú)立行使容易受到行政干預(yù)，且行政案件立案難、審判難、執(zhí)行難在一定程度上是因?yàn)樾姓深A(yù)導(dǎo)致的。

(四)社會(huì)轉(zhuǎn)型期人民群眾不斷增長(zhǎng)的司法需求與人民法院有限的司法功能之間的矛盾制約和限制行政訴訟制度功能發(fā)揮

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民群眾的法律意識(shí)不斷提高、司法需求不斷增長(zhǎng)。近年來(lái)，訴諸法院的行政訴訟案件大幅上升就直接反映了人民群眾司法需求變化。同時(shí)，司法也不是萬(wàn)能的，司法化解社會(huì)矛盾糾紛的作用和效果有其局限性，有許多社會(huì)矛盾并不屬于或暫不適宜由法院主管。行政訴訟是解決行政糾紛的一個(gè)重要途徑，但不是唯一途徑;是保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的重要方式，但從一定意義上講，不是最有效、最到位的方式。雖然《行政訴訟法》經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)施，公民、法人和其他組織從原來(lái)不敢告、不愿告、不能告的被動(dòng)地位逐步發(fā)展為敢于起訴、愿意起訴、能夠起訴的主動(dòng)局面，特別是隨著一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施，公民的民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，但是法制意識(shí)和守法意識(shí)薄弱，當(dāng)自己的利益受到損害時(shí)，缺乏以民主、法律方式解決問(wèn)題的信心和耐心，不能及時(shí)有效地通過(guò)理性合法的方式保護(hù)自己的合法權(quán)益，也不能正確對(duì)待法院生效裁判，因而不斷上訪、纏訪。有些行政訴訟當(dāng)事人存在濫用訴訟權(quán)利的問(wèn)題，往往希望借助法院的一起行政訴訟案件能夠一攬子解決所有問(wèn)題，甚至采取管轄異議、執(zhí)行異議甚至躲避的方式拖延案件審理，阻止具體行政行為的實(shí)施?，F(xiàn)在社會(huì)環(huán)境存在“信訪不信法”、“小鬧小解決、大鬧大解決”、“花錢買平安”的氛圍，一些當(dāng)事人對(duì)于生效裁判不信任，纏訪鬧訴不斷，加之不科學(xué)的信訪考核機(jī)制以及缺乏信訪終結(jié)機(jī)制，讓法官不僅要辦理新案還要化解舊案，陷入身心疲憊和缺乏職業(yè)尊榮感的尷尬境地，讓法院不堪其擾，直接干擾和影響法院的正常審判秩序。為避免案件處理可能引發(fā)的信訪申訴，一些法院干脆選擇不立案，把有信訪苗頭的案件拒之門外。對(duì)于已經(jīng)受理的案件，法院在作出裁判前要進(jìn)行信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一旦認(rèn)為有信訪風(fēng)險(xiǎn)，就不敢下判，讓案件久拖不決。

(五)現(xiàn)行行政審判體制出現(xiàn)地方化和行政化的弊端影響和制約行政訴訟制度功能正常發(fā)揮

我國(guó)目前采取的是在普通法院內(nèi)設(shè)立行政審判庭的方式?！霸谀壳八痉▏?yán)重受制于行政的體制下，行政審判較之其他案件更容易受到行政干預(yù)，而行政審判庭只是法院內(nèi)部的一個(gè)部門，在實(shí)踐中法院領(lǐng)導(dǎo)往往從整個(gè)法院與政府及其它機(jī)關(guān)的關(guān)系出發(fā)考慮行政審判，而難以把行政審判置于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的合法性監(jiān)督的應(yīng)有視角考慮，行政審判擺脫行政的干預(yù)在法院內(nèi)部得不到足夠的重視和支持。”①馬懷德主編:《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第40～41頁(yè)。同時(shí)，“由于我國(guó)的司法管轄區(qū)與地方行政區(qū)合二為一，人、財(cái)、物又都依附于地方，受制于地方，行政審判機(jī)構(gòu)和審判人員很難保證司法的天平不因金錢的砝碼而失去正義的平衡。”②宋智敏:《西方行政訴訟的主管機(jī)關(guān)——兼論對(duì)我國(guó)行政訴訟制度改革的啟示》，《法學(xué)評(píng)論》，2011年第3期。為擺脫地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，最高法院對(duì)管轄制度改革進(jìn)行提級(jí)管轄、異地管轄、集中管轄的探索和創(chuàng)新。提級(jí)管轄可以使一些案件審理消除地方政府的干預(yù)，有利于案件得到公正審判。提級(jí)管轄的不足之處在于容易讓基層的矛盾糾紛上移到大中城市，不利于矛盾糾紛就地解決。同時(shí)，提級(jí)管轄還會(huì)進(jìn)一步加大上級(jí)法院的審判壓力，雖然案件公正審判得到保障，但是上級(jí)法院由于審判任務(wù)加重，又會(huì)導(dǎo)致案件長(zhǎng)期積壓，影響辦案效率。異地管轄初衷主要在于讓行政案件脫離原行政審判區(qū)，盡量減少或者避免當(dāng)?shù)卣深A(yù)。異地管轄雖然可以讓案件不由原被告所在地法院管轄，但并不能完全排除地方政府通過(guò)曲線方式干預(yù)案件審理。集中管轄可以把一些基層法院的案件相對(duì)集中在一個(gè)或者幾個(gè)法院審理，有利于案件集中辦理，有利于案件擺脫地方政府干預(yù)，有利于案件公正審判。其不足之處在于集中管轄后，案件移入的法院審判任務(wù)加重，如果不能及時(shí)配置審判人員，必然會(huì)影響審判效率。案件移出的法院，由于沒有案件可辦，這些法院的人員去向和編制保留與否必然成為問(wèn)題。況且，一旦案件移出，當(dāng)?shù)卣€仍然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ菏┘訅毫ΑＲ虼?，管轄制度改革并不能從根本上解決立案難、審判難、執(zhí)行難問(wèn)題，也沒有為行政訴訟制度發(fā)展贏得更大空間。

三、完善行政訴訟制度的路徑選擇

我國(guó)行政訴訟制度完善應(yīng)當(dāng)采取系統(tǒng)性整體修改方式，而非僅對(duì)有限的條款進(jìn)行改動(dòng)而已。從其他國(guó)家和地區(qū)情況看，由于行政法是動(dòng)態(tài)的憲法，行政訴訟制度直接涉及行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行為邊界等諸多敏感問(wèn)題，對(duì)行政制度修改完善大多比較保守，因此不像民事法、刑事訴訟法那樣，可以較為頻繁地修法。日本現(xiàn)行的行政訴訟法——《行政案件訴訟法》是1962年制定的，之后也出現(xiàn)了一些富有創(chuàng)造性的判例。因?yàn)樵摲ㄒ延?0余年沒有本質(zhì)性的修改，于是在2004年作為司法制度改革的一環(huán)進(jìn)行了大幅度修改，國(guó)會(huì)眾參兩院先后審議，于2004年6月2日通過(guò)，并作為法律第84號(hào)于6月9日公布。①劉建西、吳海濤:《淺析日本行政訴訟法的修改》，《日本問(wèn)題研究》，2006年第4期。韓國(guó)于1951年8月24日以法律213號(hào)令頒布了最初的《行政訴訟法》，當(dāng)時(shí)行政的訴訟法全文只有14個(gè)條文。之后，從1955年7月至2002年1月又經(jīng)過(guò)了6次部分修改和1次全面修改(1984年12月15日法律第3754號(hào))。此后，韓國(guó)大法院于2002年4月1日開始，在大法院行政處設(shè)立了行政訴訟法修改委員會(huì)，制定了《行政訴訟法》修正案，此次修改是繼1984年12月15日行政訴訟法全面修訂后經(jīng)過(guò)20多年所進(jìn)行的一次大范圍修改，其主要目的是解決行政訴訟制度運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，使行政訴訟法在今后20年內(nèi)沒有大的變動(dòng)，順利運(yùn)行。②康貞花:《中韓行政訴訟程序若干問(wèn)題比較研究》，《中共延邊黨校學(xué)報(bào)》，2006年第3期。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟制度，是國(guó)民黨在大陸時(shí)期行政訴訟制度的延續(xù)，1931年國(guó)民黨政府制定的行政訴訟法，在臺(tái)灣一直沿用至1975年，因其與時(shí)代發(fā)展不相協(xié)調(diào)，才被第一次修改。由于1975年修改并沒有進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革，許多問(wèn)題并沒有解決，在1981年，臺(tái)灣“司法院”成立行政訴訟制度修正委員會(huì)，對(duì)原有的行政訴訟制度進(jìn)行大規(guī)模的修改。③黃韶隱:《大陸與臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的比較研究》，《企業(yè)導(dǎo)報(bào)》，2009年第9期。我國(guó)《行政訴訟法》自1990年實(shí)施以來(lái)，已有20多年時(shí)間，行政訴訟制度運(yùn)行過(guò)程中很多問(wèn)題已經(jīng)充分暴露出來(lái)，現(xiàn)在進(jìn)行大范圍修改恰逢其時(shí)。

(一)完善行政訴訟制度的基本原則

1.維護(hù)法制統(tǒng)一。我國(guó)《行政訴訟法》是我國(guó)三大訴訟法之一，行政訴訟法在修改時(shí)既要與我國(guó)憲法、民事、刑事訴訟法以及行政復(fù)議法等其他有關(guān)法律的總體要求和精神保持一致，適當(dāng)吸收司法解釋的規(guī)定，又要盡可能根據(jù)行政訴訟需要促進(jìn)行政訴訴法的完整化、精密化和科學(xué)化。同時(shí)，行政訴訟制度完善要有利于保證國(guó)家政令暢通，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，逐步擴(kuò)大司法審查廣度和深度。

2.立足中國(guó)國(guó)情。在當(dāng)前的國(guó)情條件下，推進(jìn)法治政府建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。完善行政訴訟制度必須立足現(xiàn)有階段和實(shí)際，進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，扎實(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)。當(dāng)然完善行政訴訟制度要正確處理好實(shí)事求是與改革創(chuàng)新的關(guān)系，既要立足國(guó)情，又要借鑒世界范圍內(nèi)法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段的需要作出前瞻性規(guī)定，避免事先設(shè)定條條框框，從而不斷推進(jìn)法治政府發(fā)展向更高階段邁進(jìn)。

3.尊重保障人權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出了“完善人權(quán)司法保障制度”要求，并作為一條進(jìn)行專門論述。有權(quán)利就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)，人權(quán)司法保障是繼人權(quán)立法保障、執(zhí)法保障之外的救濟(jì)手段和最后一道權(quán)利保護(hù)屏障。把人權(quán)司法保障制度真正規(guī)定在《行政訴訟法》中，真正落實(shí)到行政審判實(shí)踐中，就需要加大訴權(quán)保障力度、提高司法審查程度、加大司法救濟(jì)力度等保障性制度安排來(lái)使公民權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)，避免公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益受到行政權(quán)侵害或不公平對(duì)待。

4.化解矛盾糾紛。當(dāng)前因行政行為違法或不規(guī)范引發(fā)矛盾糾紛大量以案件的形式起訴到人民法院。行政糾紛不僅數(shù)量將逐漸增多，而且情況也越來(lái)越復(fù)雜。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展以及公民權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，行政案件上升幅度大且越來(lái)越復(fù)雜，行政案件審結(jié)后引發(fā)的新訴訟也相應(yīng)增多。這就要求行政訴訟制度能夠迅速、有效地解決日益增多的行政糾紛，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

5.維護(hù)公平正義。行政訴訟制度是保障社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的一項(xiàng)重要法律制度。行政訴訟調(diào)節(jié)的是行政法律關(guān)系，在行政法律關(guān)系中，公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)相比，往往處于弱勢(shì)的地位，合法權(quán)益容易受到侵害或忽視。人民法院處在維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，必須把維護(hù)社會(huì)公平正義作為首要價(jià)值追求，堅(jiān)持公正司法，從實(shí)體、程序和時(shí)效上充分體現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公平正義的要求。

(二)完善行政訴訟制度的主要路徑

1.國(guó)家治理現(xiàn)代化與行政訴訟。在我國(guó)行政權(quán)自古以來(lái)非常強(qiáng)大，且行政權(quán)仍有不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。相應(yīng)地，對(duì)行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督并沒有完全建立起來(lái)，即便現(xiàn)有的監(jiān)督制度也并沒有充分發(fā)揮作用。在國(guó)家治理體系中，行政權(quán)無(wú)疑具有重要作用。特別是在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段建設(shè)過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用尤為必要。但是賦權(quán)與控權(quán)應(yīng)該相伴而行，既要賦予政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的廣泛行政管理權(quán)，也要對(duì)行政權(quán)設(shè)置有效監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制，并且賦權(quán)與控權(quán)要形成比例，賦權(quán)越大，控權(quán)也越大，否則缺乏監(jiān)督制約的行政權(quán)容易被濫用。“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”①［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊(cè))，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁(yè)。因此，要防止行政權(quán)的濫用，就應(yīng)該及時(shí)為行政權(quán)劃定權(quán)力邊界。在行政權(quán)的控權(quán)體系中，除了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控權(quán)機(jī)制外，還有外部控權(quán)機(jī)制，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)監(jiān)督控權(quán)機(jī)制。在司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制中，行政訴訟制度無(wú)疑發(fā)揮不可替代的重要職能作用。在民事、刑事、行政三種訴訟類型中，行政訴訟調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)公權(quán)力與行政管理相對(duì)人私權(quán)利之間的行政法律關(guān)系，且公權(quán)力與私權(quán)利之間、政府與人民群眾之間的關(guān)系涉及面最廣、社會(huì)關(guān)注程度最高、最易引發(fā)糾紛，特別是在我國(guó)當(dāng)前完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于利益關(guān)系的調(diào)整以及因行政行為違法或不規(guī)范引發(fā)行政爭(zhēng)議和訴訟的情況在所難免，妥善處理政府與人民群眾、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系至關(guān)重要。在國(guó)家治理現(xiàn)代化中，伴隨行政訴訟制度的修改完善，行政審判體制專業(yè)性和獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)，行政訴訟對(duì)行政權(quán)發(fā)揮的監(jiān)督制約作用必將越來(lái)越大。在考察行政訴訟在國(guó)家治理現(xiàn)代化中所能發(fā)揮的功能作用時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)跳出傳統(tǒng)思維模式，即僅僅把行政訴訟作為人民法院審理行政案件的一項(xiàng)普通訴訟制度對(duì)待，忽略其應(yīng)有的特殊功能。其實(shí)，行政訴訟制度是國(guó)家民主法制進(jìn)程中的晴雨表，直接反映法治政府實(shí)現(xiàn)程度和公民權(quán)益保障狀況。行政審判權(quán)屬于中央事權(quán)，有利于保障中央政令暢通，有效解決“政令不出中南海”問(wèn)題。通過(guò)行政訴訟有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡，“即一方面應(yīng)避免傳統(tǒng)西方國(guó)家過(guò)分強(qiáng)調(diào)控權(quán)、過(guò)分注重限制公權(quán)力濫用，而忽視公權(quán)力為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民福祉服務(wù)的作用;另一方面應(yīng)避免原蘇聯(lián)東歐國(guó)家過(guò)分強(qiáng)調(diào)公權(quán)力對(duì)相對(duì)人和社會(huì)的管理作用，而忽視對(duì)公民個(gè)人權(quán)益特別是個(gè)人人格尊嚴(yán)的保護(hù)?！雹谒沃敲?《西方行政訴訟的主管機(jī)關(guān)——兼論對(duì)我國(guó)行政訴訟制度改革的啟示》，《法學(xué)評(píng)論》，2011年第3期。

由于我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度設(shè)計(jì)中，人民法院行政審判權(quán)行使受到諸多限制，難以抗衡過(guò)于強(qiáng)大的行政權(quán)，加之我國(guó)司法體制面臨的行政化和地方化問(wèn)題，作為法院容易受到行政干預(yù)，行政訴訟既存在先天制度供給不足問(wèn)題，又遇到后天共性的行政干預(yù)問(wèn)題，行政審判權(quán)難以對(duì)行政權(quán)實(shí)施有效的監(jiān)督制約。在國(guó)家治理現(xiàn)代化中，應(yīng)當(dāng)確立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究的法治理念，行政權(quán)力授予與對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)形成比例，否則就會(huì)為行政權(quán)力的恣意濫用留下隱患。行政訴訟作為監(jiān)督行政權(quán)的一種司法制度設(shè)計(jì)，旨在通過(guò)司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，真正讓行政訴訟發(fā)揮“馬籠頭”作用。因此，行政訴訟與國(guó)家治理的聯(lián)系最為緊密，行政訴訟是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。提高行政訴訟水平，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要意義。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下推進(jìn)《行政訴訟法》修改，從國(guó)家戰(zhàn)略上為行政訴訟制度發(fā)展謀求更大空間。在依法執(zhí)政、依法治國(guó)、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中，依法行政和法治政府建設(shè)是重要環(huán)節(jié)和難點(diǎn)所在。行政訴訟制度設(shè)計(jì)是對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督和控制，防止行政權(quán)的恣意濫用。因此，行政訴訟制度事關(guān)行政權(quán)的依法正當(dāng)行使和公民權(quán)利的有效保障。為順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要，今后有必要建立大行政訴訟理念。大行政訴訟是與現(xiàn)行行政訴訟制度勢(shì)單力薄相對(duì)而言的，大行政訴訟強(qiáng)調(diào)行政訴訟在國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮大監(jiān)督作用，不僅監(jiān)督方式多，監(jiān)督對(duì)象多，且監(jiān)督力度大，監(jiān)督范圍大，監(jiān)督深度大。大行政訴訟是為了適應(yīng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督控制而作的長(zhǎng)出“牙齒”制度設(shè)計(jì)，從而推動(dòng)行政權(quán)在法治軌道上運(yùn)行。

2.行政審判體制改革與行政訴訟。我國(guó)現(xiàn)行行政審判體制存在的地方化和行政化問(wèn)題，制約行政訴訟有效發(fā)揮作用。在地方化和行政化兩類問(wèn)題中，尤為突出的是行政審判體制行政化問(wèn)題。作為人民法院在裁判案件時(shí)要適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，這種地方化本身并不違反司法規(guī)律，現(xiàn)在需要規(guī)制的是以行政化謀求違反司法規(guī)律的地方化問(wèn)題。審判實(shí)踐中，行政審判體制行政化主要有以下體現(xiàn):一是在行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系上，容易把司法權(quán)附屬于行政權(quán)，把法院作為政府的一個(gè)部門，把法官作為普通公務(wù)員，法官職級(jí)晉升和福利待遇按照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待;二是在上下級(jí)法院之間，本屬于監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系變相成為行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;三是在法院內(nèi)部，院、庭長(zhǎng)與合議庭法官之間的監(jiān)督關(guān)系變相成為行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政化的行政審判體制對(duì)司法破壞性極大，嚴(yán)重違反了司法特性和司法規(guī)律，讓司法對(duì)社會(huì)公平正義的保障處于失守狀態(tài)。行政與司法本屬于兩種不同的權(quán)力體系，遵循不同的運(yùn)行規(guī)律和價(jià)值追求。行政化的司法必將導(dǎo)致司法必須遵循行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，按照行政權(quán)的價(jià)值取向行使權(quán)力，從而導(dǎo)致司法逐漸追求效率，不斷地犧牲公平，或者在效率與公平之間取舍時(shí)，司法首先選擇效率而非公平，讓司法與社會(huì)公平正義的最后一道防線的職能定位漸行漸遠(yuǎn)。在當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收、房屋拆遷過(guò)程中體現(xiàn)尤為明顯，人民法院行政審判權(quán)面對(duì)地方政府的大面積征地拆遷時(shí)，一般不會(huì)以個(gè)別案件的公正去犧牲整體征地拆遷效率。這也是近些年人民群眾對(duì)司法公平正義反映強(qiáng)烈的問(wèn)題之一。行政化的行政審判體制導(dǎo)致實(shí)踐中地方政府及其部門要求法院直接參與地方的專項(xiàng)行動(dòng)和聯(lián)合執(zhí)法，或者對(duì)法院案件審判提出要求。有些法院的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)從與地方政府搞好關(guān)系或者為個(gè)人職級(jí)晉升角度考慮，對(duì)案件處理提出要求。這樣以來(lái)行政權(quán)通過(guò)外部行政化對(duì)法院產(chǎn)生影響，法院領(lǐng)導(dǎo)又通過(guò)內(nèi)部行政化對(duì)案件產(chǎn)生影響，從而讓行政化為地方化服務(wù)。因此，在當(dāng)前行政審判體制改革中，首要問(wèn)題是解決行政化的行政審判體制問(wèn)題，讓人民法院真正回歸到按司法規(guī)律依法辦案而非按行政規(guī)律提供服務(wù)保障。事實(shí)上，對(duì)法院而言，嚴(yán)格依法辦案就是最好的服務(wù)保障大局。

考察我國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)需要，以及國(guó)際上法治成功經(jīng)驗(yàn)，破解當(dāng)前行政審判體制面臨問(wèn)題，關(guān)鍵在于要盡早建立行政法院。因此，“改革行政審判體制建立行政法院的目的有二:擺脫司法體制整體面臨的困境;適應(yīng)并滿足行政審判的專業(yè)性需要并作為改革的突破口?！雹亳R懷德主編:《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第45頁(yè)。現(xiàn)行的行政訴訟管轄在制度設(shè)計(jì)、實(shí)際操作以及訴訟程序銜接方面出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題與行政訴訟其他問(wèn)題相互交織，導(dǎo)致行政審判資源利用不合理，加劇了行政訴訟發(fā)展的不平衡，對(duì)行政審判工作和行政訴訟制度的健康發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重制約和限制。目前由基層法院按照地域管轄行政案件有諸多弊病，如基層法院的人財(cái)物均受制于當(dāng)?shù)卣袝r(shí)審理涉及當(dāng)?shù)卣男姓讣枇O大。行政訴訟受案數(shù)量偏低，且各法院受案很不均衡，無(wú)論是局部還是全局，這種現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致審判資源的利用很不合理，要從根本上解決審判資源的合理利用，必須在受案范圍和管轄制度的設(shè)計(jì)上有所突破。行政訴訟中遭遇的地方干預(yù)與阻力，是行政訴訟法修改中的一大難題?？紤]到我國(guó)行政訴訟無(wú)論是采取提級(jí)管轄模式，提高行政案件的一審審級(jí)，統(tǒng)一由中院作為一審，中級(jí)法院可視轄區(qū)設(shè)若干巡回法庭，還是采取指定管轄、交叉管轄、異地管轄或者集中管轄模式，維持基層法院受理一審行政案件的規(guī)定，但改變完全按行政區(qū)劃設(shè)置一審法院的規(guī)定，規(guī)定某些行政訴訟比較發(fā)達(dá)的基層法院負(fù)責(zé)審理相鄰若干區(qū)縣范圍內(nèi)的行政案件，這種調(diào)整管轄制度的做法事實(shí)上都不能從根本上解決問(wèn)題。為破除行政干預(yù)，應(yīng)改革現(xiàn)行行政審判體制，在修改《行政訴訟法》時(shí)有必要盡早推動(dòng)設(shè)立行政法院。

3.行政訴訟法實(shí)質(zhì)修改與行政訴訟。當(dāng)前行政訴訟中存在的立案難、審判難、執(zhí)行難問(wèn)題，重要原因之一是行政訴訟法已經(jīng)不能完全適用當(dāng)前司法實(shí)踐需要，亟待修改完善。行政訴訟法修改不宜事先確定好修改范圍和內(nèi)容，事先劃定條條框框，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法實(shí)踐需要作出實(shí)質(zhì)性的修改。從我國(guó)行政訴訟法修改需要關(guān)注的內(nèi)容看，主要包括:

(1)實(shí)質(zhì)解決案件入口和出口問(wèn)題，確保行政案件收的進(jìn)來(lái)審的出去。入口問(wèn)題是立案難問(wèn)題，大量行政糾紛不能進(jìn)入法院正常行政訴訟程序解決。行政訴訟法修改時(shí)有必要擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，目前“完善行政訴訟范圍的原則是，將所有國(guó)家公權(quán)力主體與相對(duì)人發(fā)生的公法上的爭(zhēng)議均納入行政訴訟的范圍?！雹亳R懷德:《司法改革與行政訴訟制度的完善》，《法律適用》，2005年第8期。比如，不再將“合法權(quán)益”的范圍限定在人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，有必要把受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、環(huán)境權(quán)等權(quán)利納入“合法權(quán)益”的范圍;將社會(huì)團(tuán)體、自治組織行使公權(quán)力的行為納入行政訴訟的受案范圍，但是法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過(guò)仲裁途徑解決除外;將規(guī)章以下(不含規(guī)章)層級(jí)的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍;取消部分行政終局裁決行為并納入行政訴訟受案范圍等。除了擴(kuò)大受案范圍外，還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)行政機(jī)關(guān)干預(yù)人民法院受理案件的監(jiān)督懲戒力度，以及人民法院有案不收的責(zé)任追究機(jī)制。同時(shí)，要解決當(dāng)前立審分立出現(xiàn)問(wèn)題，建立法院立案部門登記、行政審判庭實(shí)質(zhì)審查機(jī)制。出口問(wèn)題是針對(duì)申訴信訪問(wèn)題，要建立行政審判程序終結(jié)機(jī)制，并且在修法時(shí)要把程序終結(jié)作為一項(xiàng)原則確定下來(lái)，行政生效裁判文書作出后，應(yīng)該具有拘束力。否則，如果行政案件出口問(wèn)題不能得到有效解決，案件一經(jīng)裁判當(dāng)事人仍然申訴信訪不斷，那么當(dāng)前因出口問(wèn)題導(dǎo)致出現(xiàn)入口問(wèn)題不可能得到根治，一些法院仍然會(huì)因?yàn)閾?dān)心案件會(huì)引發(fā)申訴信訪而拒絕受理案件。

(2)實(shí)質(zhì)解決案件審判公正和效率問(wèn)題，確保有效救濟(jì)權(quán)利和實(shí)質(zhì)化解糾紛。擴(kuò)大原告主體范圍，通過(guò)修法明確確認(rèn)公民的公益訴訟主體資格。擴(kuò)大被告主體范圍，增加規(guī)定行使公權(quán)力的社會(huì)團(tuán)體、自治組織可成為行政訴訟的被告;規(guī)定經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政行為應(yīng)糾正而不予糾正的，由復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，以增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任心，盡可能地在行政程序中解決行政爭(zhēng)議。通過(guò)修法促進(jìn)當(dāng)事人本質(zhì)上平等，要防止被告不應(yīng)訴、不答辯，也要防止原告濫用訴訟權(quán)利，實(shí)行一次合法傳喚。設(shè)立臨時(shí)權(quán)利保護(hù)制度，對(duì)于原告面臨的緊急權(quán)利侵害，賦予原告向法院申請(qǐng)臨時(shí)保護(hù)令的權(quán)利，盡可能防止行政既成事實(shí)的發(fā)生。設(shè)立庭前預(yù)審程序，正確引導(dǎo)當(dāng)事人預(yù)測(cè)訴訟風(fēng)險(xiǎn)，充分保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利、義務(wù)，切實(shí)提高庭審質(zhì)量和效率，及時(shí)制定應(yīng)急預(yù)案和措施，妥善化解矛盾和糾紛。設(shè)立行政訴訟簡(jiǎn)易程序，在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架下，針對(duì)不同案件在審判程序上實(shí)行繁簡(jiǎn)分流，對(duì)于案情簡(jiǎn)單、影響不大的行政案件按照簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理，能夠有效解決目前普遍存在的審判力量不足與審判任務(wù)急劇上升的矛盾，實(shí)現(xiàn)審判的公正與效率。設(shè)立行政訴訟調(diào)解程序，正確處理依法裁判與調(diào)解的關(guān)系，盡量控制大量依賴裁判，但當(dāng)事人權(quán)益很難得到充分救濟(jì)，糾紛沒有解決或者社會(huì)效果不好等情況，通過(guò)調(diào)解實(shí)質(zhì)性解決糾紛。同時(shí)，實(shí)質(zhì)性解決糾紛必須控制在法定程序中，能夠調(diào)解的就調(diào)解解決，不能調(diào)解的要及時(shí)下判，不宜把實(shí)質(zhì)性解決糾紛作為考核法院工作的硬性指標(biāo)，避免為實(shí)質(zhì)性解決糾紛而讓案件久調(diào)不決。適當(dāng)延長(zhǎng)審判期限，行政法律關(guān)系普遍較為復(fù)雜，案外工作量有時(shí)大大超過(guò)案件審理的工作量，現(xiàn)行法定審限不足以滿足案外協(xié)調(diào)工作要求，修法時(shí)把一審案件審理期限延長(zhǎng)為6個(gè)月，二審程序期限延長(zhǎng)為3個(gè)月，能夠避免不當(dāng)中止或延長(zhǎng)審限情況的發(fā)生，也有利于減少案件當(dāng)事人對(duì)法院工作的質(zhì)疑。適當(dāng)提高司法審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)既要堅(jiān)持合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，又要實(shí)行有限制的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。