桑玉成 黃 杰

近日，原中國科協(xié)黨組書記、常務副主席申維辰由于嚴重違紀被查。從目前透露出來的消息看，申維辰的問題主要發(fā)生在主政太原期間。從山西到北京，申維辰是典型的“帶病提拔”。類似的例子這幾年可謂層出不窮，根據(jù)某些學者的研究，在2002年11月至2011年6月里，72名“落馬”的省部級官員中，有近八成在其“出事”之后曾得到職務上的晉升。①涂謙:《中國省部級干部腐敗現(xiàn)象的實證研究:以十六大以來72名落馬省部級官員為例》，載黃衛(wèi)平，汪永成主編:《當代中國政治研究報告(第9輯)》，社會科學文獻出版社2012年版，第222－246頁?！皫Р√岚巍币呀?jīng)成為了干部選拔任用過程中不可忽視的突出問題，反映了干部選拔任用工作中責任制的不足，特別是初始提名責任制的缺失。本文正是對領導干部選拔任用初始提名責任制的一個初步討論，希望能夠加深各方對初始提名責任制的認識，進而促進干部選拔任用初始提名責任制的建立和完善。

一、初始提名及其責任制

(一)初始提名的由來與意義

干部提名貫穿于干部選拔任用工作的始終，主要包括:初始提名、考察提名、任用提名。初始提名顧名思義處于開端和源頭，是整個干部選拔任用過程的先導和關鍵所在。目前理論界和實務界對于初始提名尚無統(tǒng)一的界定，在本文中，我們認為初始提名是指從干部動議到民主推薦之前，由各類提名主體向組織部門提出意向性人選的過程。

改革開放以來，黨對干部初始提名的認識經(jīng)歷了一個逐步深化發(fā)展的過程。1995年，中央印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，標志著干部工作開始步入民主化、科學化和制度化的軌道。2002年，中央下發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例》，確立了起始于民主推薦的干部選拔任用工作程序，并對各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。但對“民主推薦”前實際存在的“初始提名”環(huán)節(jié)未有涉及。①根據(jù)2002年中央頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，選拔任用黨政領導干部包括如下幾個環(huán)節(jié):民主推薦、考察、醞釀、討論決定、與任職。長期以來，民主推薦以前實際存在的初始提名環(huán)節(jié)一直未被納入干部選任的正式制度規(guī)范中。2014年中央頒布最新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，在民主推薦以前加入了動議的環(huán)節(jié)，但仍未明確提及初始提名。

近年來，隨著干部人事制度改革的深入，初始提名責任制逐步受到中央的關注。黨的十七大提出要“規(guī)范干部任用提名制度”，②胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗:在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，《十七大報告學習輔導百問》，黨建讀物出版社，2007年，第30頁。十七屆四中全會明確提出了“逐步形成主體清晰、程序科學、責任明確的干部選拔任用提名制度”的改革任務，③《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，《黨的十七屆四中全會〈決定〉輔導百問》，黨建讀物出版社2009年版，第15頁。十八大和十八屆三中全會則進一步確認了規(guī)范干部任用提名制度的重要性。

初始提名是干部選拔任用的起始，影響著干部選拔任用的全過程。雖然根據(jù)傳統(tǒng)的干部選拔任用程序，民主推薦是確定候選人的關鍵，但在實際工作中，通常在干部動議以后、民主推薦以前，相關領導及組織部門就會提出初步的意向性人選。沒有獲得初始提名的干部一般很難進入之后的推薦、考察、比選等環(huán)節(jié)。初始提名的情況，很大程度上決定了最終選任干部的結果。因此，初始提名是提高選人用人公信度的首要環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身。完善初始提名制度不僅有利于深化干部人事制度改革，完善選人制度，提高選人質(zhì)量，而且有利于擴大干部工作民主，從源頭防止不正之風，對推動社會主義民主政治建設、促進科學發(fā)展和社會和諧具有深遠的意義。

(二)初始提名責任制

初始提名責任制是干部提名過程中的責任監(jiān)督和追究機制。根據(jù)“有權必有責，權責須對等”的原則，各類提名主體在享受提名權力的同時也必須對提名的失誤和用人失察承擔相應的責任。換言之，提名責任是要給提名人戴上預防權力濫用的“緊箍”，讓他們在行使提名權的同時不忘提名的責任，減少隨意提名和不當提名，防止干部選任過程中的貪腐和其它違規(guī)違紀行為。

責任制度是完善的初始提名工作的關鍵組成部分。為了防止權力的濫用，現(xiàn)代民主政治基本都遵循權責一致的原則，即假如主權者要想有效地掌握控制權力，則對一個機構和個人的任何授權，必須同時課以相應的責任。④張成福:《責任政府論》，《中國人民大學學報》，2000年第2期。對于領導干部選拔任用的初始提名權也一樣。沒有責任的提名權勢必會引致提名人濫用提名權:他們或者不對提名對象仔細考察就任意提名，或者將提名視作個人的特權，僅僅提名那些與自己關系親密的人員。這些無疑是造成干部選拔任用中“帶病提拔”、“任人唯親”，甚至“買官賣官”等不正之風盛行的重要原因，違背了黨的干部選拔的原則，降低了選人用人的公信度。

事實上，當前干部選拔任用過程中的許多問題的“病根”也正出在提名責任制上。沒有一個科學、合理的責任問責、追究制度是干部選拔任用初始提名工作的一個關鍵性的缺陷，是導致用人失察失誤的重要原因。就此而言，規(guī)范干部初始提名工作的核心在于建立和完善一套公開透明、責任明確的提名問責制度，以保障提名人能夠切實地對所提人選擔負起一定程度的責任。這符合干部選拔任用的基本規(guī)律，是規(guī)范黨的干部選任工作的必然要求，是從源頭上預防和治理選人用人不正之風的有力武器。

可喜的是，中央已經(jīng)意識到了建立科學、合理的責任制度在規(guī)范初始提名工作中的重要性，并已將建立和完善初始提名責任制視作干部人事制度改革的重要內(nèi)容。在中央精神的指導下，各地在初始提名責任制上也做了一些有益的嘗試。典型的如安徽宣城在2007年出臺了《黨政領導干部選拔任用初始提名責任制實施辦法》，初步明確了初始提名責任的基本內(nèi)容和究責方式，強調(diào)提名主體在提名過程中對提名人選任用前的德才表現(xiàn)負有舉察責任。這些嘗試無疑有利于防止干部“帶病提拔”，提高選人用人的質(zhì)量和公信度。然而，也必須看到，目前的地方性嘗試仍存在許多問題和不足，在責任主體的認定、責任的內(nèi)容、究責方式等方面仍然具有相當?shù)哪：?。加之監(jiān)督和配套機制的缺乏，初始提名責任制仍是干部選任工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)，需要制度上進一步的改革與創(chuàng)新。

二、干部初始提名責任制的功能與問題

(一)提名責任制的功能與經(jīng)驗

干部提名、人才薦舉，并非今日中國所獨有。我國歷史上以及近現(xiàn)代西方資本主義國家都有許多類似的實踐，并積累了許多有益的經(jīng)驗。認真研究、借鑒這些經(jīng)驗無疑有助于我們建立一套責任明確、科學合理的干部選任制度。

在領導干部的提名問題上，中國古代經(jīng)驗中最值得我們關注的是提名連帶責任制。僅以傳統(tǒng)中國人才選拔機制中的薦舉為例，在職的官員、社會賢達等向皇帝推薦、保舉人才，其核心是推薦人才，非常類似于今日的干部提名。為了防止舉薦人不負責任地提名，甚至是摻雜個人偏好和利益，傳統(tǒng)的薦舉一般都有連帶責任的設計，即被舉薦者獲職后如被發(fā)現(xiàn)并不具有推薦人所言的品格、不能勝任工作或者有貪污受賄等惡行，舉薦人需要承擔連帶責任?！八曎t者有賞，所貢不肖者有罪”，“異時貪濁畏懦，職務曠廢者，舉主連坐”，“所保不當，罪及保官”等都是這一制度的反映。①有關中國古代的薦舉及其連帶責任制，可參見呂思勉:《中國制度史》，上海教育出版社1985年版;閻克步:《察舉制度變遷史稿》，中國人民大學出版社2009年版。在具體程序上，舉薦人需要“具結保證”，即提交署有自己姓名的書面推薦材料，口頭舉薦通常是不被采納的。正如一些學者已經(jīng)意識到的，這種提名連帶責任制是在舉薦人、被舉薦人和政府之間存在明顯信息不對稱的情況下理性的制度設計，較大程度地避免了舉薦的舞弊和貪腐，保證了被舉薦人員的質(zhì)量。②張維迎，鄧峰:《信息、激勵與連帶責任:對中國古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟學解釋》，《中國社會科學》，2003年第3期。

除了中國古代的提名連帶責任制，西方的經(jīng)驗也是值得關注的。西方一些民主國家的人事提名可分兩部分:一是黨內(nèi)人事提名，另一是政府人事提名。在黨內(nèi)重要人事提名上，提名權是高度分散的，黨組織、黨的領導、普通黨員及競選者個人都可參與提名。黨內(nèi)人事提名的過程相對公開、透明，普通黨員可以監(jiān)督提名過程③美國是這一類黨內(nèi)人事提名的典型，具體可參見何思因:《美英日提名制度與黨紀》，臺北:理論與政策雜志社1993年版。;在政府人事提名上，西方國家則傾向于提名權的集中，即提名權掌握在少數(shù)民選官員的手中。最典型的情況是議會制國家的內(nèi)閣成員由政府首腦提名，議會只有復核的權力。之所以將提名權授予政府首腦是因為作為內(nèi)閣第一負責人，他對內(nèi)閣工作負全面責任，其他閣僚是輔助他管理政府事務的。政府工作的好壞很大程度上受政府首腦與閣僚合作好壞的影響，因此有必要賦予政府首腦提名閣僚的權力。同時，這種政府首腦壟斷提名權是以內(nèi)閣集體責任制為前提的，即對于內(nèi)閣成員的貪腐、瀆職或重大政策的失敗，內(nèi)閣首相負連帶責任，有時甚至需要內(nèi)閣集體辭職才能平息。④有關西方議會制國家的內(nèi)閣集體負責制，可參見田為民:《內(nèi)閣集體負責制及其例外:英國憲政習慣研究》，《中國政法大學學報》，2004年第3期。這種人事提名方式在給予主要領導相當?shù)淖灾餍缘耐瑫r，又施加了有效的責任制約，較好地實現(xiàn)了“權責對等，失責必究”，提高了提名的質(zhì)量和可信度。

所謂“為政之要，首在得人”。得人之要，則很大程度上在于提名、舉薦。如何保證所提人選的質(zhì)量，一直是古今中外各類統(tǒng)治者十分關注的問題。雖然，國內(nèi)外在初始提名責任制上的作法有許多的差異，但許多有益的經(jīng)驗是共通的，這些共通的經(jīng)驗可以給予我們很好的啟示，并可資于今日問題的解決。概括起來，中西方在干部提名責任制上的主要經(jīng)驗是:第一，權責一致，有權必有責。所有擁有提名權力的主體，須承擔相應的提名責任，即對所提人選獲任前的德才表現(xiàn)負舉察責任。一旦推薦對象在獲任后被查出“名實不符”或者“帶病提拔”，推薦人通常是要受連帶處罰的;第二，權責對等，給予某些與空缺崗位有密切聯(lián)系、擔負相當責任關系的官員、一定程度的提名自主權。這背后的邏輯在于主要領導對相關部門的工作富有全面管理、協(xié)調(diào)的責任。一旦部門工作出現(xiàn)重大失誤和失敗，主要領導通常是第一責任人，難辭其咎。而工作的好壞往往是集體協(xié)力的結果，并非主要領導一人能夠完全決定。為了避免主要領導擔負超出其權能的責任，有必要給予主要領導一定程度的人事提名自主權。第三，提名過程要規(guī)范，并盡可能公開、透明。一套相對標準、固定的提名程序是減少提名人“上下其手”、任意舉薦的重要前提。同時，提名的程序應當盡可能公開、透明，接受各方的監(jiān)督。對于初步提名的人選要向相當范圍內(nèi)的人公開，以聽取不同的意見，這可以有效減少由“暗箱操作”引致的人事貪腐，進而有效提高被推薦人員的素質(zhì)。

(二)初始提名責任制的現(xiàn)存問題

就各地的實踐看，當前干部選拔任用初始提名工作和提名責任制普遍存在提名主體不明確、提名對象標準不明晰、提名程序不規(guī)范、監(jiān)督機制不完善等問題。這方面問題的關鍵是，對于領導干部的初始提名，各地尚沒有一個確定性的制度規(guī)范，因而在相當多的情況下，非正式的初始提名起到了決定性的作用。這是導致干部選任過程中一把手專權、任人唯親、帶病提拔、買官賣官等問題的主要原因，已經(jīng)成為深化干部選任制度改革的主要障礙。建立和完善提名責任制度必須對這些問題有充分的認識。

第一，提名主體不明確，少數(shù)人壟斷并濫用提名權。雖然，按照黨的干部工作的一向原則，組織、個人和群眾都應當有權力參與初始提名的過程。但是，由于長期以來初始提名一直未被納入干部選拔任用的正式程序中，中央對初始提名工作缺少具體的制度性的規(guī)定，在提名主體的范圍上并無明確的說法，導致初始提名工作在源頭上出現(xiàn)了失序狀況。而在實際工作中，一把手和主要領導往往利用這種“提名主體的模糊性”壟斷著初始提名的權力，經(jīng)常出現(xiàn)少數(shù)取代多數(shù)、個人取代集體和組織的情況。

第二，提名對象標準不明確，少數(shù)人提名少數(shù)人。與提名主體相同，目前黨內(nèi)關于初始提名對象標準的規(guī)定也是十分模糊的?，F(xiàn)行德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴蔬^分寬泛、不易量化操作。標準的彈性空間為一部分人實現(xiàn)其利益和特權創(chuàng)造了可能。更為重要的是，由于初始提名的保密性很強，在候選人標準不明晰的情況下，提名主體的提名行為往往隨意性很大，那種傾向于提名與自己關系親密人員的情況就在所難免，導致提名對象限于一個狹小的范圍。甚至在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)一把手和主要領導在干部動議之初就已確定了人選，提名以及其它所有的過程僅僅是“走過場”。

第三，提名程序不夠規(guī)范，提名的隨意性較大。不同地方的提名方式經(jīng)常不同，即使是同一地方的不同領導之間，同一個領導對不同崗位，以及同一崗位在不同時期都有差別很大的程序，有的甚至還摻入了個人的一些偏見和利益考量，極大地影響了提名的規(guī)范性和嚴肅性。具體說來，提名程序的不規(guī)范包括:何時動議及與其它環(huán)節(jié)的銜接尚無統(tǒng)一的規(guī)范，難免受到“臨時動議”的質(zhì)疑;空崗預告與開展提名時間安排偏緊，缺少適當反饋提名結果的環(huán)節(jié)，影響提名主體知情、參與、監(jiān)督;署名推薦執(zhí)行不嚴，部分領導干部以口頭推薦或組織名義推薦代替署名推薦;初始提名辦法尚未上升到制度層面，沒有形成長效機制。

第四，提名監(jiān)督不完善，提名責任缺失。一方面，目前的初始提名過程中并不存在有效的監(jiān)督機制，特別是對一把手缺少有效監(jiān)督。實踐反映，在選人用人上，一把手通常具有很大的發(fā)言權。經(jīng)一把手認可的人選基本上都會獲得提拔任用?？梢哉f，目前狀況下，一把手在初始提名時幾乎是不受制約或者受到的制約很少，這難免引起權力的濫用和人事貪腐。另一方面，目前的初始提名普遍存在權責不對等、有權無責的問題。由于缺少明確的責任追究機制，即使被推薦人查出獲任前腐敗、“帶病提拔”，甚至在提名過程中存在權錢交易等違規(guī)行為，提名人也往往會借集體決定的名義規(guī)避責任，而較少受到處罰。這實際上使提名人只享受提名的權力而不承擔提名失誤的責任，隨意提名與用人失察也就在所難免了。

以上這些問題的根本在于缺乏一套科學、合理的提名責任制度以使提名人能夠切實地對所提人選擔負起一定程度的責任。提名主體不明確、標準不明晰、程序不規(guī)范、監(jiān)督和究責缺失導致出現(xiàn)提名失誤、用人失察之后也無法合理地認定責任人，更無法進一步對責任人采取相應的處罰。長此以往，容易使得初始提名淪為了少數(shù)人的特權，他們在享受提名權力的同時基本不承擔提名的責任。這實際上正是目前領導干部選拔任用過程中頻頻出現(xiàn)貪腐和失察問題的根本原因。因此可以說，明確提名主體的范圍、清晰提名對象的標準、規(guī)范提名程序、以及完善提名監(jiān)督機制和問責機制無疑都是建立和完善科學、合理的提名責任制的“題中應有之義”。對此，我們不可不察。

三、完善初始提名責任制的相關思考

規(guī)范干部初始提名工作是深化干部人事制度改革的重要組成部分。規(guī)范初始提名的關鍵在于建立和完善一套科學、合理的提名責任制。結合現(xiàn)實的問題和國內(nèi)外的經(jīng)驗，我們認為，建立和完善干部選拔任用初始提名責任制須在以下幾方面著力。

首先是擴大并明確提名主體。順應黨代表常任制和黨內(nèi)民主的要求，適時將各級黨代表、用人單位黨委、普通群眾納入提名主體。改變長期以來一把手和主要領導壟斷初始提名的狀況，使得各類主體一起參與初始提名，提高提名工作的民主性。并且，一個關鍵性的問題是，要在制度層面明確規(guī)定哪些人具有哪一層級領導崗位的提名權。

當然，在擴大提名民主的同時，也應尊重崗位所在單位主要領導在干部提名工作中的發(fā)言權。這些主要領導熟悉本領域、本系統(tǒng)、本單位工作情況和干部狀況，尤其是，主要領導對本單位的工作負重大責任，工作的好壞離不開班子成員的配合，因而對身邊的領導崗位選拔什么樣的干部自然應有一定發(fā)言權?？梢越梃b國內(nèi)外經(jīng)驗，按照權責對等原則，給予那些與空缺崗位具有密切聯(lián)系的主要領導一定的干部推薦權，但這種權力是以連帶責任為基礎的。

其次是明晰提名對象的標準。在滿足黨的干部基本條件的前提下，提名對象的標準應當根據(jù)空缺崗位的特點與要求而確定。具體而言，在初始提名之前，組織部門須明確公布提名對象的基本要求，使得提名人對此有基本了解。同時，組織部門應充分利用好干部考核的記錄，將符合崗位基本要求的干部篩選出來、編列成冊發(fā)予提名人?？陀^、明晰的要求可以有效減少提名人自由裁量的空間，使提名人必須在滿足崗位基本要求的人選中選人，保證選出的人能夠勝任新的工作。

再次是規(guī)范提名程序，公開提名過程。程序公平是結果公平的保障。要努力規(guī)范干部動議，完善空崗預告制度，充分落實提名主體的知情權。在提名方式上，明確所有提名須書面署名推薦，口頭推薦不予接受。組織部門須對書面推薦材料作認真審核，并歸類存檔，以備將來查用。所有提名過程和結果要向社會公開，主動接受普通黨員和社會的監(jiān)督，提高初始提名的公信度。

最后是建立健全提名責任追究機制。按照“誰提名誰負責”的原則，實行“首提責任人制”。個人提名，個人對推薦提名行為承擔相應責任;黨委集體提名，書記是第一責任人;組織部門提名，組織部長是第一責任人。黨委和組織部門負責人、署名推薦人對提名人選任用前的德才表現(xiàn)負有舉察責任。薦人失誤的，區(qū)分不同情形，按權責對等追究相應的失察責任。對于長期以來推薦人選不佳的提名人，可降低其提名信譽度直至取消其提名權。違反干部政策規(guī)定的，按黨紀處理。

當然，責任的追究應是適度的。因為，一方面，這畢竟還只是初始提名，整個干部選拔任用過程還有許多環(huán)節(jié)，它們對所提名的人才都負有相應的篩選和評估的職責，不能把所有用人失誤失察的責任歸罪于初始提名環(huán)節(jié);另一方面，提名人的責任是盡量全面地考察所提人選任用前的德才表現(xiàn)。但由于人的行為和態(tài)度是會隨時間和環(huán)境的不同而發(fā)展變化的，因此提名人對所提人選擔負的責任不應是無限度的，而應限于合理的范圍和時間內(nèi)。這自然要求制度上對提名人所負責任的內(nèi)容和時限作具體的規(guī)定。一般說來，將提名人的責任主要限于考察所提人選獲任前的德才表現(xiàn)、廉政狀況是比較合理的。

總而言之，規(guī)范領導干部選拔任用初始提名工作的關鍵是堅持權力和責任相統(tǒng)一，權責明確，失責追究，建立和完善一套公開透明、責任明確的提名問責制度，以保障提名人能夠切實地對所提人選擔負起一定程度的責任，進而整飭選人用人上的不正之風，減少用人失察失誤。