● 梁 遠(yuǎn)

乘全面深化改革之勢(shì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變走上快車道

● 梁 遠(yuǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟了全面深化改革的新航程。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》勾勒的改革總體布局中，把轉(zhuǎn)變政府職能放在重要位置，并就此作出的闡述和要求是全方位的。一是無(wú)論在改革總目標(biāo)、政府與市場(chǎng)關(guān)系等重大理論觀點(diǎn)創(chuàng)新中，還是在各領(lǐng)域改革的具體部署中，都貫穿了轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)容。二是全會(huì)確定的一系列改革舉措，大多需要通過(guò)轉(zhuǎn)變職能來(lái)推動(dòng)。三是作了具體的、直接的規(guī)定。新一輪國(guó)務(wù)院和地方政府改革都將其作為重點(diǎn)并強(qiáng)化落實(shí)。要抓住這次集中改革之機(jī)，審時(shí)度勢(shì)，積極作為，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變走上快車道。

一、轉(zhuǎn)變政府職能不是一朝一夕的權(quán)宜之舉，而是世事時(shí)勢(shì)的發(fā)展變化決定的

不同國(guó)家在不同時(shí)期都需隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，不斷調(diào)整和完善政府職能。對(duì)當(dāng)今中國(guó)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變職能是一個(gè)大問(wèn)題、老問(wèn)題、難問(wèn)題，具有特殊的重要性和緊迫性。

——放眼世界發(fā)展趨勢(shì)，以轉(zhuǎn)變政府職能為重心的行政改革運(yùn)動(dòng)方興未艾?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)政府職能的探索，主要是圍繞政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系展開(kāi)的。百余年間，從“守夜人”理論到凱恩斯主義，再到新近的諸多理論和實(shí)踐，幾經(jīng)變遷。特別是自上世紀(jì)70年代末以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化、新技術(shù)革命、政府財(cái)政赤字等多種因素的推動(dòng)下出現(xiàn)的行政改革運(yùn)動(dòng)，一直延續(xù)至今并對(duì)各國(guó)產(chǎn)生了廣泛影響。其要旨是，明確政府作為服務(wù)者的角色定位，確立以社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)、公眾為本位的公共治理格局。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要是政府從直接辦企業(yè)退出，放松對(duì)鐵路、能源等傳統(tǒng)壟斷行業(yè)的管制，提高企業(yè)的進(jìn)出自由度和競(jìng)爭(zhēng)力。在社會(huì)領(lǐng)域，主要是調(diào)整福利政策，更多利用社會(huì)力量提供公共服務(wù)，同時(shí)通過(guò)公民憲章運(yùn)動(dòng)等，強(qiáng)化服務(wù)承諾和公眾監(jiān)督，持續(xù)改進(jìn)服務(wù)。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，主要是推動(dòng)自上而下放權(quán)，縮減政府預(yù)算和人員規(guī)模，推行政府績(jī)效管理和電子政務(wù)等。這些理論和實(shí)踐，反映了現(xiàn)代政府建設(shè)的基本走向，對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能既提供了有益借鑒，也形成了外部動(dòng)力。

——回顧我國(guó)改革開(kāi)放歷程，若干重大節(jié)點(diǎn)的改革都是通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)撬動(dòng)的。中國(guó)改革的核心是破除高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，重塑政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，改革的過(guò)程同時(shí)也是轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程。1978年黨的十一屆三中全會(huì)作出把黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的歷史性決策，是建國(guó)以來(lái)最根本的一次職能轉(zhuǎn)變。此后這一轉(zhuǎn)變首先在農(nóng)村展開(kāi)，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，給農(nóng)民放權(quán)，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。1984年黨的十二屆三中全會(huì)提出實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，推行國(guó)企改革和價(jià)格改革，向企業(yè)放權(quán)讓利，減少政府對(duì)流通領(lǐng)域的管制。1992年黨的十四屆三中全會(huì)決定建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，此后兩輪機(jī)構(gòu)改革都重在使政府部門與企業(yè)脫鉤。2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌”，政府把職責(zé)重心更多放到民生建設(shè)上，社會(huì)管理和公共服務(wù)得到加強(qiáng)。轉(zhuǎn)變政府職能一直是深化改革的重要支點(diǎn)，正是在轉(zhuǎn)變政府職能上不斷取得突破，歷次重大改革才得以向縱深推進(jìn)。

——展望全面深化改革的新愿景，加快轉(zhuǎn)變政府職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型、解決深層次矛盾的鑰匙。我國(guó)正發(fā)生著廣泛而深刻的大調(diào)整大變革，經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，必然要求政府的履責(zé)觀念、范圍和方式作出調(diào)整，反過(guò)來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變又對(duì)國(guó)家和社會(huì)的綜合變革起著重要的引領(lǐng)與促進(jìn)作用。同時(shí)，轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種深層次矛盾，也要依靠轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)化解。比如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題；在社會(huì)領(lǐng)域，公共服務(wù)總量不足與社會(huì)分享不均并存的問(wèn)題，根本上還需通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)推動(dòng)解決?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型的根本出路在深化改革，而轉(zhuǎn)變政府職能又是深化改革的重要引擎。

二、轉(zhuǎn)變政府職能不是一招一式的增減收放，而是整個(gè)治理體系和治理能力的深刻變化

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革新目標(biāo)，為認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變政府職能提供了更廣闊視角。一個(gè)國(guó)家邁向現(xiàn)代化的過(guò)程，必然也是政府邁向現(xiàn)代化的過(guò)程。轉(zhuǎn)變政府職能的基本目的，就是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、更具活力和創(chuàng)新精神的現(xiàn)代化新型政府。可以從五個(gè)維度來(lái)看待轉(zhuǎn)變職能的范圍和影響。

一是在政治維度上突出共治理念，打造更加開(kāi)放開(kāi)明的公共治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前公眾參與公共決策和管理的意愿日益強(qiáng)烈、條件逐步成熟，政府難以再沿襲自上而下一呼百應(yīng)的管理模式和對(duì)生老病死一包到底的服務(wù)模式。要把政府定位為社會(huì)共同體的一分子，與公眾形成新型的伙伴關(guān)系，最大限度地發(fā)揮社會(huì)組織和公民的作用，擴(kuò)大公眾參與，逐步形成共同治理的新格局。隨著互聯(lián)網(wǎng)、微博等新媒體的興起，各種信息加快流動(dòng)和匯聚，政府運(yùn)行的透明度空前提高。這就要求政府更大范圍推進(jìn)陽(yáng)光決策、陽(yáng)光審批、陽(yáng)光執(zhí)法、陽(yáng)光財(cái)政等，接受媒體和群眾的監(jiān)督。處在風(fēng)起云涌的全球化時(shí)代，一個(gè)國(guó)家不可能關(guān)起門來(lái)搞建設(shè)，一國(guó)政府更不可能自我封閉，政府應(yīng)具備全球視野，建設(shè)性地參與全球和跨國(guó)事務(wù)協(xié)作，在處理涉外事務(wù)中恪守誠(chéng)信，保持政策的可預(yù)期性和延續(xù)性，樹(shù)立良好國(guó)際形象。

二是在經(jīng)濟(jì)維度上突出市場(chǎng)理念，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制瓶頸。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)深刻變革，為什么長(zhǎng)期以來(lái)效果不彰？通常認(rèn)為是政府作用發(fā)揮不足造成的，總是從強(qiáng)化審批等行政手段上去尋找答案。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不過(guò)來(lái)的主要原因恰恰是政府干預(yù)過(guò)多和不當(dāng)干預(yù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐已證明，政府并不具備足夠的信息和能力去調(diào)度瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府調(diào)節(jié)并不比市場(chǎng)調(diào)節(jié)更有效。何況，在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，還滋生出部門利益、地區(qū)封鎖、權(quán)力尋租等直接影響到公平競(jìng)爭(zhēng)和資源合理配置的負(fù)面現(xiàn)象。當(dāng)然，市場(chǎng)起決定性作用，并不意味著政府就無(wú)所作為，而是要在市場(chǎng)“無(wú)形之手”和政府“有形之手”之間取得合理平衡，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。把握“兩手”邊界的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是，以市場(chǎng)優(yōu)先為原則，以政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足為例外，政府一般只在純公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱等市場(chǎng)失靈的情形下發(fā)揮作用。

三是在民生維度上突出公平理念，推進(jìn)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，充分尊重和考慮社會(huì)弱勢(shì)群體的需求。維護(hù)社會(huì)公平、扶助弱勢(shì)群體，是保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、建立社會(huì)“安全閥”的基礎(chǔ)。政府應(yīng)把公平正義作為制度設(shè)計(jì)和行政行為的基本價(jià)值，建立確保公平的規(guī)則和機(jī)制，使社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，每個(gè)人的自由發(fā)展權(quán)利和尊嚴(yán)得到保護(hù)。在制定政策、推行改革、實(shí)施管理、提供服務(wù)時(shí)，都應(yīng)審視是否體現(xiàn)了社會(huì)公平，是否保障了各類社會(huì)群體特別是弱勢(shì)群體的權(quán)益。當(dāng)前重點(diǎn)需要促進(jìn)就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障三大公平，消除各種身份界限和制度歧視，從源頭上解決群眾反映強(qiáng)烈的系統(tǒng)性社會(huì)不公問(wèn)題。

四是在法治維度上突出制度理念，樹(shù)立憲法和法律的權(quán)威，運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾。目前有兩點(diǎn)需要進(jìn)一步形成共識(shí)。首先，要強(qiáng)化以法治促文明的理念?，F(xiàn)代國(guó)家公民文明程度、社會(huì)誠(chéng)信和社會(huì)秩序的養(yǎng)成，重要的是先靠規(guī)則建構(gòu)和法律強(qiáng)制。如在道路交通文明上，解決超速、酒駕等亂象，一般都經(jīng)過(guò)了從強(qiáng)制遵守到自覺(jué)遵守，再到成為社會(huì)普遍認(rèn)同的行為習(xí)慣這樣一個(gè)由外化到內(nèi)化的過(guò)程。政府對(duì)此應(yīng)態(tài)度堅(jiān)定，當(dāng)為則為。其次，要更加注重用司法手段解決社會(huì)矛盾。逐步改變重行政、輕司法的觀念，加大司法資源投入，構(gòu)建完善的司法保障體系，讓群眾打得起官司、靠得住法律，在司法中維護(hù)權(quán)益、感受正義，各種社會(huì)矛盾才能從源頭上真正逐步化解和減少。

五是在生態(tài)維度上突出底線理念，將守住生存家園作為政府的基本責(zé)任，走人與自然和諧共生之路。生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，恢復(fù)難度極大，有些甚至是不可逆的，絕不能不顧自然承載力進(jìn)行掠奪式發(fā)展。政府要改變GDP至上的觀念，把眼光放在企業(yè)行為和政府行為兩個(gè)方面，通過(guò)修正政府績(jī)效考核體系、建立投資負(fù)面清單、強(qiáng)化環(huán)境資源監(jiān)管、完善生態(tài)修復(fù)制度等，建立防范走先污染、后治理老路的強(qiáng)大生態(tài)保護(hù)體系。僅以轎車發(fā)展為例，我國(guó)國(guó)情與發(fā)達(dá)國(guó)家絕非可比，中國(guó)是有13億多人口的大國(guó)，如果也像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，每個(gè)家庭擁有一兩部轎車，不僅會(huì)帶來(lái)道路不堪負(fù)荷、交通事故頻發(fā)，而且必然造成環(huán)境污染、能源枯竭的災(zāi)難。這個(gè)問(wèn)題不能由市場(chǎng)去回答，只能由政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，從政策和制度層面進(jìn)行果斷調(diào)整。

三、轉(zhuǎn)變政府職能不是一城一地的逐個(gè)開(kāi)花，而要抓住若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)

轉(zhuǎn)變職能重在推動(dòng)事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的體制機(jī)制和基礎(chǔ)性制度建設(shè)，加快形成科學(xué)高效的政府職責(zé)體系。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)前關(guān)鍵是構(gòu)建幾個(gè)體系。

一是構(gòu)建以事中事后監(jiān)管為主的市場(chǎng)監(jiān)管體系。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主要作用是制定規(guī)則，并依據(jù)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。目前，需要同時(shí)做好“放”和“管”，實(shí)現(xiàn)從“重審批、輕監(jiān)管”向“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。首先是大幅精簡(jiǎn)現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)。將與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和群眾生活關(guān)系密切的事項(xiàng)鎖定為重點(diǎn)，逐步取消或下放。其次是全面加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。取消某項(xiàng)審批后如何相應(yīng)地加強(qiáng)監(jiān)管，轉(zhuǎn)移、下放的職能由誰(shuí)來(lái)承接，一項(xiàng)一項(xiàng)拿出具體辦法。把這項(xiàng)工作做實(shí)做到位，建立起功能完善、防控嚴(yán)密、執(zhí)行高效的監(jiān)管體系，以免出現(xiàn)監(jiān)管真空，導(dǎo)致市場(chǎng)失序和社會(huì)失范。

二是構(gòu)建門檻更低的法人準(zhǔn)入制度體系。改革企業(yè)和社會(huì)組織登記制度，對(duì)加快中國(guó)的市場(chǎng)化和社會(huì)化進(jìn)程將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。我國(guó)法律規(guī)定有四大類法人，即機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人。前兩類法人主要是財(cái)政供養(yǎng)的，應(yīng)嚴(yán)格控制規(guī)模，后兩類法人主要是要引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入，上述兩項(xiàng)登記制度改革，實(shí)質(zhì)是要從放寬準(zhǔn)入著手，促進(jìn)非公有制企業(yè)和社會(huì)組織加快發(fā)展。要把申辦企業(yè)由先證后照改為先照后證、申辦社會(huì)組織由先找掛靠部門改為直接依法申請(qǐng)登記等措施落實(shí)好，為非公有制企業(yè)和社會(huì)組織的發(fā)展打開(kāi)制度通道。

三是構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元化公益服務(wù)體系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活改善，公眾消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，公共服務(wù)需求范圍不斷擴(kuò)大、層次不斷提高。政府要充分發(fā)揮在基本公共服務(wù)提供中的主導(dǎo)作用，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，更加有效地提供義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品。同時(shí)，支持社會(huì)力量進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域，在設(shè)立條件、稅收政策、政府購(gòu)買服務(wù)等方面給予其與事業(yè)單位同等待遇，滿足群眾多樣化、多層次的服務(wù)需求。

四是構(gòu)建以維權(quán)促維穩(wěn)的社會(huì)治理體系。在特定轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們的生產(chǎn)生活方式和利益關(guān)系發(fā)生了巨大變化，因農(nóng)地征用、房屋拆遷、醫(yī)患關(guān)系等產(chǎn)生的矛盾糾紛多發(fā)，社會(huì)誠(chéng)信缺失，社會(huì)穩(wěn)定存在諸多隱患。有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要政府進(jìn)一步確立以疏導(dǎo)與服務(wù)為主的管理理念和方式，建立更加人性化、柔性化的社會(huì)治理模式，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，解決群眾現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題。特別是要建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。

五是構(gòu)建以基層和群眾需求為導(dǎo)向的層級(jí)間職責(zé)分工體系。轉(zhuǎn)變職能對(duì)不同層級(jí)政府來(lái)說(shuō)，內(nèi)涵是不一樣的。要根據(jù)各層級(jí)的管理服務(wù)的重心和特點(diǎn)，進(jìn)一步厘清中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍，構(gòu)建分工合理、權(quán)責(zé)一致的新型府際關(guān)系。進(jìn)一步推動(dòng)政府管理服務(wù)重心下移，把那些量大面廣的具體事項(xiàng)下放給地方和基層，充分發(fā)揮它們貼近群眾的優(yōu)勢(shì)。按照事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府財(cái)力，強(qiáng)化基層政府提供公共服務(wù)的能力。

（作者系中央編辦綜合司處長(zhǎng)）