● 徐 鳴 盧 健

新杭鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點改革的思路和實踐

● 徐 鳴 盧 健

2012年4月，安徽省選擇新杭鎮(zhèn)作為8個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點之一。新杭鎮(zhèn)是安徽省廣德縣（中央編辦確定的省直管縣試點單位）的一個建制鎮(zhèn)，地處蘇浙皖三省交界，總面積323平方公里，人口約8萬，“十一五”以來綜合實力始終居安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)前五強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點一年多以來，廣德縣積極探索“一主三輔”的“1+3”改革模式，著力將新杭鎮(zhèn)打造成為全省城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)桿、體制機(jī)制創(chuàng)新的示范。

一、堅持“三個打破”的原則，注重改善機(jī)構(gòu)

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備與當(dāng)前行政管理及公共服務(wù)需求不匹配的突出矛盾，廣德縣大膽創(chuàng)新，堅持“三個打破”，積極探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部門體制，努力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活的新型基層政府管理體制。

一是打破行政事業(yè)類別。打破原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的區(qū)分，整合并綜合設(shè)置現(xiàn)有行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)，保留人員檔案身份不變，實行統(tǒng)一使用、分類管理。將新杭鎮(zhèn)原有的38個機(jī)構(gòu)整合設(shè)置為黨政綜合辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展局、財政局等10個職能部門（兩辦七局一中心，另掛牌4個、派駐4個)。現(xiàn)有機(jī)構(gòu)比改革前減少了20個，有效解決了職能交叉的突出問題，進(jìn)一步增強(qiáng)了服務(wù)經(jīng)濟(jì)主體和城鄉(xiāng)居民的能力。如改革前，群眾建房須到鎮(zhèn)規(guī)劃和國土兩個部門辦理相關(guān)手續(xù)，現(xiàn)只須到規(guī)劃與國土資源局一個部門就可辦理，提高了效率。

▲ 新杭經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新貌

二是打破條塊限制。除國稅、公安、工商、地稅等機(jī)構(gòu)外，財政、安監(jiān)等11個派出機(jī)構(gòu)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合職能機(jī)構(gòu)。如將原縣財政局派駐的新杭財政分局調(diào)整為鎮(zhèn)財政局，縣安監(jiān)局、環(huán)保局派駐的新杭安監(jiān)分局和環(huán)保分局調(diào)整為鎮(zhèn)安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)局。對人員管理實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的辦法。將垂直管理部門的派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人納入鎮(zhèn)政府年度考核，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地管理權(quán)限；對空缺編制補(bǔ)充人員由新杭鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排，允許在全縣公開選調(diào)或向社會公開招聘，并納入新杭鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。通過改革把垂直管理與屬地管理相結(jié)合，整合各方面力量，做到了資源互補(bǔ)共用、組織網(wǎng)絡(luò)共享、思想教育共抓、干部隊伍共管，增強(qiáng)了新杭鎮(zhèn)統(tǒng)攬鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和推進(jìn)各項事業(yè)建設(shè)的能力。

三是打破傳統(tǒng)思維定勢。為徹底改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革“改名字、掛牌子”、仍按原體制運(yùn)行的模式，將職能重疊、交叉機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，被整合的部門一律暫停主體活動，職責(zé)與相關(guān)辦、局整合歸并，推行扁平化、高效化管理；廣德縣只核定新杭鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制總數(shù)，不核定職能機(jī)構(gòu)的具體編制數(shù)，充分下放權(quán)力，由新杭鎮(zhèn)根據(jù)實際工作需要自行靈活設(shè)定崗位數(shù)。同時，堅持靈活性與原則性相統(tǒng)一，收繳封存被整合單位的原印章，重新刻制新機(jī)構(gòu)印章；建立健全新舊公章管理使用制度，對申報項目等確因工作需要使用原公章的，在嚴(yán)格履行規(guī)定的程序后方可使用。

二、推動下放管理權(quán)限，提升服務(wù)效能

廣德縣整合面向民眾和企業(yè)的行政服務(wù)資源，將政府及部門的政務(wù)服務(wù)項目和受委托行使的行政許可、行政審批服務(wù)項目納入基本公共服務(wù)體系建設(shè)范疇，將管理權(quán)限最大限度地下放到新杭鎮(zhèn)，推進(jìn)縣內(nèi)首家鎮(zhèn)級政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)。

一是成立兩個組織，下放管理權(quán)限。在縣級成立政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)指導(dǎo)組，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)籌建工作，在試運(yùn)行期內(nèi)由縣政務(wù)服務(wù)中心指派專人幫助新杭鎮(zhèn)開展工作、建章立制；在新杭鎮(zhèn)成立工作組，具體負(fù)責(zé)窗口建設(shè)、選配人員、審定項目、完善并落實制度等工作。廣德縣對所有新杭鎮(zhèn)能夠獨立行使的（包括下放、授權(quán)給新杭鎮(zhèn)行使）的行政審批、許可、服務(wù)事項，以及在新杭鎮(zhèn)域發(fā)生頻率較高、直接面對企業(yè)和群眾、有能力管理好的117項經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，通過授權(quán)、劃轉(zhuǎn)、委托和延伸機(jī)構(gòu)等方式，委托授權(quán)給新杭鎮(zhèn)行使，依法賦予其部分縣級管理權(quán)限。

二是分步驟實施，建立機(jī)制搞好服務(wù)。按照“適度超前、逐步推進(jìn)”的原則，分步推進(jìn)新杭鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)。第一步是建立健全全程代理服務(wù)的各項機(jī)制，實施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的全程代理服務(wù)。對仍需縣直相關(guān)部門審批和辦理的項目（如工業(yè)企業(yè)立項、環(huán)境影響評價審批、土地預(yù)審等），由新杭鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心實行全程代理服務(wù)，讓落戶企業(yè)不與縣內(nèi)涉企部門直接打交道，并建立縣政務(wù)服務(wù)中心與新杭鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心行政審批聯(lián)動機(jī)制，構(gòu)建職能統(tǒng)分結(jié)合、責(zé)權(quán)清晰一致的層級管理體制。目前，已經(jīng)確定專人負(fù)責(zé)全程代理及項目服務(wù)工作，建立了新杭鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心全程代理服務(wù)與新杭開發(fā)區(qū)項目服務(wù)聯(lián)動機(jī)制，對轄區(qū)內(nèi)33家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實行“保姆式”服務(wù)；2013年以來，鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心共受理服務(wù)事項7246件，辦理辦結(jié)6957件，289件給出明確答復(fù)。第二步將整合利用縣政務(wù)服務(wù)中心綜合信息平臺資源，待縣平臺建設(shè)完成后，將其端口延伸至新杭鎮(zhèn)，對原需全程代理的項目，由新杭鎮(zhèn)完成初審后，通過信息平臺上報縣中心“窗口”平臺審批，進(jìn)一步提升服務(wù)效能。

三是做好兩級監(jiān)督，監(jiān)管好權(quán)限。廣德縣明確由縣政務(wù)服務(wù)中心通過信息平臺對試點鎮(zhèn)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，對其“窗口”辦件情況每年進(jìn)行不少于2次的檢查；縣紀(jì)委通過電子監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)督。同時，縣紀(jì)委授權(quán)新杭鎮(zhèn)紀(jì)委對其政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)和運(yùn)行情況進(jìn)行直接督查，嚴(yán)格落實全程代理、限時辦結(jié)、首問負(fù)責(zé)等制度。

三、推動執(zhí)法力量下沉，創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法

廣德縣在新杭鎮(zhèn)創(chuàng)新試點聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步節(jié)約執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率。

一是權(quán)限授予到位。將縣直有關(guān)部門派駐經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級自身的行政執(zhí)法管理權(quán)限進(jìn)行有效整合，成立由縣委常委、政法委書記為組長，新杭鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為常務(wù)副組長，縣直相關(guān)單位為成員單位的新杭鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)組，著力建立分工明確、責(zé)任到位、優(yōu)勢互補(bǔ)、高效協(xié)同的聯(lián)合執(zhí)法體系。

二是職能明確到位。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化縣直部門職責(zé)，督促縣直部門加大對新杭鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法力量的投入力度。在此基礎(chǔ)上，按照屬地管理的原則，由縣委、縣政府賦予新杭鎮(zhèn)對鎮(zhèn)內(nèi)執(zhí)法事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率。

三是機(jī)制保障到位。一方面在城鎮(zhèn)管理、規(guī)劃建設(shè)、礦產(chǎn)資源管理等領(lǐng)域建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，相關(guān)執(zhí)法方案經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)組研定后，在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定下來。另一方面，根據(jù)工作需要，啟動安全生產(chǎn)、文化衛(wèi)生、食品安全、商貿(mào)流通等領(lǐng)域?qū)ｍ椔?lián)合執(zhí)法。同時，著力建立以工作例會為載體的日常協(xié)調(diào)機(jī)制，以聯(lián)席會議為基礎(chǔ)的縱向聯(lián)動機(jī)制，以警務(wù)保障為重點的執(zhí)法保障機(jī)制，以及科學(xué)合理的責(zé)任承擔(dān)與考核監(jiān)督機(jī)制等四項制度，確保聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制有效落實。

四、推動人事制度改革，激發(fā)干事活力

通過一系列的創(chuàng)新舉措，將干部的工作活力提升到最佳狀態(tài)，打造一支素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)過硬、作風(fēng)扎實的干部隊伍。

一是推行競爭上崗、雙向選擇。建立“能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵、競爭擇優(yōu)”的用人機(jī)制。實施中做到三個“同等”：首先，在競聘人員資格上同等看待，打破身份、編內(nèi)、編外等限制，所有新杭鎮(zhèn)工作人員在同一“起跑線”上競爭職位；其次，所有競聘人員實行同一崗位同等績效待遇；再次，明確崗位相對應(yīng)的政治待遇及績效津貼只限在該鎮(zhèn)及聘期范圍內(nèi)享受，一律實行聘任制，符合條件擔(dān)任聘任制職務(wù)的在編人員，與任用制干部同等對待，任職時間連續(xù)計算，其身份、職級、工資等存入檔案（政策性工資和津補(bǔ)貼調(diào)整計入檔案）。對在編落聘人員按待崗、離崗兩類實施人員分流，自聘人員按勞動合同法有關(guān)規(guī)定辦理解聘手續(xù)。通過競爭上崗、雙向選擇，打破終身制、論資排輩、平衡照顧的舊觀念，一批敬業(yè)精神強(qiáng)、工作能力強(qiáng)的同志競聘到適合自己的工作崗位，工作積極性、主動性和創(chuàng)造性得到激發(fā)。

二是推行績效考核、崗位管理。遵循客觀公正、民主公開、注重實績、簡便易行的原則，改變“干多干少一個樣，干與不干一個樣”的分配模式，實行績效考評、崗位管理。即以部門為單位，根據(jù)其職能、所擔(dān)負(fù)的目標(biāo)任務(wù)設(shè)置五類崗位職級、五類檔位系數(shù)，明確每個崗位的工作目標(biāo)任務(wù)，把具體責(zé)任落實到崗，對各個崗位按季度進(jìn)行細(xì)化量化考核，考核結(jié)果作為薪酬分配、職務(wù)升降、深造培訓(xùn)的重要依據(jù)。通過績效考核, 充分體現(xiàn)按勞取酬、多勞多酬、勞酬均等的分配原則, 有效避免了以前有事沒人干、有人沒事干、互相推諉扯皮或者工作“一窩蜂”現(xiàn)象，全鎮(zhèn)工作人員服務(wù)意識、工作作風(fēng)、行政效率都得到明顯提高。

當(dāng)前，新杭鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的活力正在迸發(fā)，改革紅利逐步釋放，社會管理和公共服務(wù)不斷加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面提速。下一步，新杭鎮(zhèn)將在理順大部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系，健全大部門內(nèi)部銜接和運(yùn)行機(jī)制，完善績效考評管理，深化監(jiān)督體制改革，細(xì)化改革涉及的政策措施，鞏固和深化改革成果，不斷將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作推向深入。

（作者系安徽省廣德縣副縣長；廣德縣縣委辦公室副主任科員）