● 瑞安市編辦

瑞安事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的探索

● 瑞安市編辦

2013年初，浙江省瑞安市確定把中醫(yī)院和安陽(yáng)實(shí)驗(yàn)小學(xué)作為首批事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位。為確保試點(diǎn)工作有效推進(jìn)，專門(mén)建立了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議由分管副市長(zhǎng)為總召集人，市委組織部、市編辦、市發(fā)改局、市監(jiān)察局等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員。同時(shí)，市政府辦出臺(tái)了《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，明確了本市法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作的基本原則、總體要求和主要內(nèi)容。

一、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作的主要做法

一是理順政府和事業(yè)單位、事業(yè)單位和服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系。一方面，實(shí)行政事分開(kāi)、管辦分離，改變了政府部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的微觀管理。明確政府對(duì)事業(yè)單位的管理主要是管政策、管規(guī)劃、管監(jiān)督，將政府對(duì)事業(yè)單位人、財(cái)、物、事等具體管理職責(zé)交給事業(yè)單位理事會(huì)和管理層負(fù)責(zé)。這樣，不僅推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，而且從制度上落實(shí)了事業(yè)單位的法人主體地位。另一方面，理事會(huì)中代表群眾利益的服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面代表參與決策，在制度上保障了人民群眾監(jiān)管公益事業(yè)的權(quán)利和公平享受公益服務(wù)的權(quán)益，確保人民群眾的主體地位。

二是組建理事會(huì)和管理層。理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行使事業(yè)單位的重大事項(xiàng)決策權(quán)，按照法律法規(guī)和章程規(guī)定開(kāi)展工作，并接受政府和社會(huì)的監(jiān)督。理事會(huì)由政府有關(guān)部門(mén)、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面的代表組成，其中事業(yè)單位以外人員占多數(shù)。中醫(yī)院和安陽(yáng)實(shí)驗(yàn)小學(xué)外單位理事分別占60%和70%。在執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)效率，管理層實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，按照理事會(huì)的決議，履行具體日常管理職責(zé)，獨(dú)立自主開(kāi)展工作，并向理事會(huì)負(fù)責(zé)。理事長(zhǎng)由主管部門(mén)黨委副書(shū)記或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副理事長(zhǎng)（兼執(zhí)行理事）由單位行政負(fù)責(zé)人擔(dān)任，除政府部門(mén)理事按照規(guī)定委派外，其余理事均由民主選舉或推選產(chǎn)生。

三是完善外部監(jiān)管制度和內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則。在外部制度上，著力研究有關(guān)事業(yè)單位的法人地位、權(quán)利義務(wù)和監(jiān)管制度，建立健全決策失誤追究制度、年度工作報(bào)告制度、重要信息公開(kāi)制度及績(jī)效評(píng)價(jià)制度等，為法人治理結(jié)構(gòu)工作提供強(qiáng)有力的制度保障。在內(nèi)部規(guī)則上，首先是制定章程。章程中明確了理事會(huì)、管理層和監(jiān)督層的構(gòu)成、職責(zé)和產(chǎn)生方式。其次是簽訂授權(quán)書(shū)。為確保法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)取得實(shí)效，兩家試點(diǎn)單位主管部門(mén)均與試點(diǎn)單位簽訂了授權(quán)書(shū)，就發(fā)展規(guī)劃、行使職責(zé)、人事管理等有關(guān)方面進(jìn)行授權(quán)，賦予試點(diǎn)單位自主權(quán)，其中人事管理方面的賦權(quán)包括理事會(huì)對(duì)單位員工的招聘錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲和崗位異動(dòng)等；對(duì)管理層成員的聘用、考核和獎(jiǎng)罰等有建議權(quán)；正職領(lǐng)導(dǎo)對(duì)副職領(lǐng)導(dǎo)的任免有建議權(quán)；對(duì)符合崗位條件的研究生、優(yōu)秀生及緊缺學(xué)科人員實(shí)行提前招聘，對(duì)正高以上人才引進(jìn)時(shí)給予重建檔案，靈活招聘機(jī)制等。

二、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問(wèn)題和困難

一是理事會(huì)與舉辦單位之間的關(guān)系問(wèn)題。一方面，章程明確規(guī)定了理事會(huì)職權(quán)：擬定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)設(shè)置方案和崗位設(shè)置方案、審定單位內(nèi)部主要管理制度和人員聘用計(jì)劃、解聘方案、審議本單位財(cái)務(wù)預(yù)算和決算草案以及其他重大事項(xiàng)的決策、確定本單位管理層人選等。這些權(quán)力原來(lái)是由舉辦單位掌握的。在試點(diǎn)過(guò)程中，舉辦單位雖然通過(guò)授權(quán)方式予以下放，但沒(méi)有統(tǒng)一的口徑，各單位權(quán)限不一；另一方面，理事會(huì)的決策權(quán)與主管部門(mén)的監(jiān)督管理權(quán)，也難以劃分輕重。

二是理事與事業(yè)單位之間的關(guān)系。首先是如何發(fā)揮理事的積極性。一方面，根據(jù)章程規(guī)定，理事不得憑借其身份從事業(yè)單位牟取個(gè)人利益或領(lǐng)取報(bào)酬；另一方面，理事需要承擔(dān)決策失誤的責(zé)任。責(zé)權(quán)不一致，導(dǎo)致理事不愿參與單位重大事項(xiàng)的決策。其次，部分理事非本行業(yè)所在領(lǐng)域的專家，難以保證決策的科學(xué)性和專業(yè)性。再者，理事的任命權(quán)限。實(shí)踐中，試點(diǎn)單位理事由本單位主管部門(mén)任命。由于理事來(lái)源于各部門(mén)、各行業(yè)，不隸屬于同一主管部門(mén)，而理事長(zhǎng)是由具有副科以上身份的領(lǐng)導(dǎo)兼任，部分外派理事為市管干部，對(duì)其任命超越了干部管理權(quán)限。

三是理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與教（職）代會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題。這兩家事業(yè)單位目前都建立了教（職）代會(huì)，民主監(jiān)督制度相對(duì)健全，但實(shí)際效果并不理想，往往是行政權(quán)力取代了民主權(quán)力，建立法人治理結(jié)構(gòu)后，更難以真正發(fā)揮教（職）代會(huì)作用。

四是理事成員的選派及管理問(wèn)題。首先是理事人選問(wèn)題。隨著事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)全面推開(kāi)，所需的理事數(shù)就變得非常龐大，理事選派有困難。其次是理事任職資格問(wèn)題。由于沒(méi)有明確的文件或相關(guān)規(guī)定，各單位所選理事在人員素質(zhì)、任職資歷上參差不齊，影響履職效果。再者是對(duì)理事（監(jiān)事）的考評(píng)。理事（監(jiān)事）在任期內(nèi)的履職情況由部門(mén)牽頭考核，考核結(jié)果如何使用等都不明確。

三、完善法人治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

一是完善相關(guān)政策，為法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供制度保障。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。目前瑞安市的試點(diǎn)仍處于起步階段。章程起草時(shí)，基本上參照國(guó)家事業(yè)單位登記管理局提供的范本進(jìn)行，其中理事選派、任命，管理層的任職、職工的薪酬分配等與現(xiàn)行的政策有脫節(jié)，在實(shí)際操作上有一定距離。為此，建議盡快出臺(tái)相關(guān)的配套政策，為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)順利開(kāi)展提供制度保障。

二是明確權(quán)責(zé)劃分，厘清行政主管部門(mén)與決策層、管理層之間關(guān)系。理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是把握單位發(fā)展的方向和目標(biāo)，審議和批準(zhǔn)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算決算及重大事項(xiàng)等。在明方向、定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要以法律法規(guī)形式賦予管理層更大的管理權(quán)、自主權(quán)，使其更高效、靈活地獨(dú)立開(kāi)展建設(shè)和管理工作，并對(duì)其進(jìn)行全方位監(jiān)督。

三是強(qiáng)化理事會(huì)建設(shè)。理事會(huì)是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心部分。首先，強(qiáng)化理事會(huì)職權(quán)，根據(jù)主管部門(mén)授權(quán)，理事會(huì)決議的重大事項(xiàng)必須要予以實(shí)施，并在章程中明確。其次，增強(qiáng)決策科學(xué)性，針對(duì)專業(yè)較強(qiáng)、規(guī)模較大的事業(yè)單位可組建專門(mén)委員會(huì)或咨詢委員會(huì)，為理事決策提供強(qiáng)力智力支持。再次，完善理事會(huì)會(huì)議規(guī)則，為理事會(huì)科學(xué)決策提供制度保障。

四是建立長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)理事履職能力。首先，加強(qiáng)理事業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)形式可多樣化，自學(xué)或外派委托培訓(xùn)，提高理事業(yè)務(wù)素質(zhì)。其次，加強(qiáng)理事信息溝通。定期向理事報(bào)送信息，向社會(huì)公布理事會(huì)成員名單，通過(guò)座談、聽(tīng)證等多種形式加強(qiáng)理事與社會(huì)公眾信息溝通，增強(qiáng)他們的社會(huì)責(zé)任感。第三，強(qiáng)化責(zé)任追究。制定和完善理事責(zé)任追究辦法，將政府部門(mén)委派的理事履職情況納入其所在單位的年度績(jī)效考核，增強(qiáng)其工作責(zé)任感。第四，建立激勵(lì)機(jī)制。出臺(tái)理事隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)制度，對(duì)成績(jī)突出，社會(huì)公認(rèn)度較好的理事予以獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)理事的履職積極性。第五，建立理事庫(kù)。每年由市政府有計(jì)劃地組織理事資格培訓(xùn)，對(duì)培訓(xùn)合格的人員予以發(fā)放理事資格證書(shū)，進(jìn)行人才儲(chǔ)備。

五是建立健全法人治理考核評(píng)估機(jī)制。成立專門(mén)考核評(píng)估機(jī)構(gòu)，出臺(tái)相關(guān)考核辦法，對(duì)實(shí)行法人治理的事業(yè)單位及理事進(jìn)行綜合考核評(píng)估，并將結(jié)果向社會(huì)和有關(guān)部門(mén)公布，作為機(jī)構(gòu)編制部門(mén)核定編制、財(cái)政部門(mén)核撥經(jīng)費(fèi)、組織部門(mén)任用干部的依據(jù)。