● 王學(xué)榮

（作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生）

人民代表大會制度是我國的政體，亦是人民民主專政的實現(xiàn)形式，直接關(guān)系到政權(quán)的行使問題，在我國政治生活中起著至關(guān)重要的作用。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話，為我們在新的歷史起點上進一步堅持和完善人民代表大會制度指明了正確方向。

一、人民代表大會制度的歷史演進及發(fā)展脈絡(luò)

從歷史的角度來考察，我國的人民代表大會制度經(jīng)歷了一個較長時期的歷史演進過程，最早應(yīng)該追溯到土地革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)兵代表大會制度，抗日戰(zhàn)爭時期又經(jīng)歷了“三三制”，直到1940年才首次提出中國未來的政權(quán)組織形式是建立人民代表大會制度。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》正式確立人民代表大會制度為中華人民共和國的政權(quán)組織形式。之后，我國的人民代表大會制度又經(jīng)歷了“初步實行”、“曲折發(fā)展”、“嚴重受挫”、“恢復(fù)和繼續(xù)發(fā)展”等階段。

（一）土地革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)兵代表大會制度（即工農(nóng)兵蘇維埃）

人民代表大會制度的“雛形”，要追溯到土地革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)兵代表大會制度。1931年11月7日，第一次全國工農(nóng)兵代表大會在江西瑞金召開，大會宣布成立中華蘇維埃共和國（“蘇維?！痹诙碚Z當中是“代表大會”的意思），通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（簡稱《憲法大綱》）、《蘇維埃地方政府組織條例》等法律，選舉產(chǎn)生了工農(nóng)兵代表大會執(zhí)行委員會。按照《憲法大綱》的規(guī)定，全國工農(nóng)兵代表大會是中華蘇維埃共和國的最高政權(quán)機關(guān)。因此，從歷史上看，這一時期形成的工農(nóng)兵代表大會制度就是我國人民代表大會制度的最初形態(tài)。

（二）抗日戰(zhàn)爭時期的“三三制”

在抗日戰(zhàn)爭時期，為組成廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，抗日根據(jù)地各級民主政權(quán)根據(jù)中共中央關(guān)于《抗日根據(jù)地政權(quán)問題》的指示實行“三三制”原則，即共產(chǎn)黨員、黨外進步分子及中間分子各占三分之一左右。其中，共產(chǎn)黨員代表無產(chǎn)階級和貧農(nóng)，黨外進步分子代表小資產(chǎn)階級，中間分子代表民族資產(chǎn)階級和開明紳士。這有效地鞏固和發(fā)展了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，同時也加強了邊區(qū)政權(quán)決策的民主性和科學(xué)性?！叭啤闭?quán)的成功實踐，不僅保證了抗日戰(zhàn)爭的勝利，而且為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成積累了經(jīng)驗。

（三）人民代表會議制度的首次提出

1940年毛澤東發(fā)表了著名的《新民主主義論》，首次提出中國未來的政權(quán)組織形式是要建立人民代表大會制度?？谷諔?zhàn)爭結(jié)束后，中國共產(chǎn)黨開始考慮“走自己的路”，并沒有沿用蘇維埃政權(quán)的名稱，而是在人民代表會議的基礎(chǔ)上逐步建立了人民代表會議制度，這種人民代表會議制度以工農(nóng)和其他勞動人民為政權(quán)主體，同時聯(lián)合其他階級參與政權(quán)管理，但將地主和官僚資產(chǎn)階級排除在外。人民代表會議制度的提出在中國政治制度史上具有重要意義。

（四）人民代表大會制度的正式確立及運作

這涉及兩個層面：人民代表大會制度的正式確立以及人民代表大會制度的正式運作。1949年9月，中國共產(chǎn)黨倡導(dǎo)并召開了中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議。大會制定了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》），《共同綱領(lǐng)》具有臨時憲法性質(zhì)。也即此次大會正式確定了人民代表大會制度為中華人民共和國的政權(quán)組織形式。人民代表大會制度的正式運作始于1954年。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，并通過了新中國的第一部憲法（“五四憲法”），至此，我國人民代表大會制度開始正式運作。

盡管我國的人民大代表大會制度正式確立于1954年，但此前已經(jīng)歷了較長時期的演進和發(fā)展過程，因此，這一制度是在長期的實踐摸索中孕育起來的。

（五）人民代表大會制度的繼續(xù)演進

自1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議召開以來，人民代表大會制度又歷經(jīng)了初步實行（1954-1957年）、曲折發(fā)展（1957-1966年）、嚴重受挫（1966-1976年）、恢復(fù)和繼續(xù)發(fā)展（1977年至今）等不同的階段。其中，1954-1957年是我國人民代表大會制度的初步實行階段。1957年下半年反右斗爭開始后，一直到1966年文化大革命爆發(fā)之前，是我國人民代表大會制度的曲折發(fā)展時期。“文化大革命”期間（1966年至1976年間），我國的人民代表大會制度遭到了前所未有的沖擊。1977年以后得以恢復(fù)和繼續(xù)發(fā)展，在積累正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國對人民代表大會制度進行了多方面的完善和創(chuàng)新。

二、人民代表大會制度的現(xiàn)狀與特征

（一）我國人民代表大會制度的性質(zhì)、特征及組織活動原則

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，從性質(zhì)上說，是我國的政體，具體而言，是社會主義的代議民主共和制政體，是人民民主專政的實現(xiàn)形式。國體決定政體，政體反映國體，人民代表大會制度的政體恰恰是對人民民主專政國體的反映。

我國的人民代表大會制度具有鮮明的特征。例如，國家權(quán)力屬于人民，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，議行合一，實行民主集中制等。不僅如此，我國的人民代表大會制度在具體的運作過程中也呈現(xiàn)出一些特色。例如，中國的人民代表大會制度具有更加廣泛的民主基礎(chǔ)；全國人大的常設(shè)機關(guān)（即全國人大常委會）比其他社會主義國家的同類機關(guān)具有更大的權(quán)力，在全國人民代表大會閉會期間，由全國人大常委會來行使國家權(quán)力；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度與人民代表大會制度緊密相聯(lián)等。

民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度。我國的人民代表大會制度以民主集中制為組織和活動原則。這包括兩層含義，即對于我國的人大制度來說，民主集中制既是一種組織原則，同時又是一種活動原則。一方面，作為組織原則，民主集中制體現(xiàn)在人民與國家機關(guān)的關(guān)系上、人大與其他國家機關(guān)的關(guān)系上、中央國家機關(guān)與地方國家機關(guān)的關(guān)系上等方面。另一方面，作為活動原則，民主集中制主要體現(xiàn)在國家機關(guān)的決策過程中，需要指出的是，民主集中制在不同國家機關(guān)的決策過程中其具體表現(xiàn)形式有所差別，主要體現(xiàn)在“集體負責制”和“首長負責制”的差別上。

（二）人民代表大會制度的組織載體

人民代表大會制度的組織載體是人民代表大會。我國的人民代表大會分全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，二者共同構(gòu)成人民代表大會的完整體系。

全國人民代表大會有廣義和狹義之分。狹義的全國人民代表大會僅僅是指全國人民代表大會的全體會議，而廣義的全國人民代表大會不僅是指全國人民代表大會的全體會議，還包括由其產(chǎn)生的常委會和專門委員會。因此在具體使用這一概念時，究竟采用哪一種含義，需要根據(jù)語境確定。作為最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人民代表大會采取“少數(shù)服從多數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，通過會議表決的方式集體行使職權(quán)?！吨腥A人民共和國憲法》第六十二條明確規(guī)定了全國人民代表大會的具體職權(quán)。全國人民代表大會常務(wù)委員會（簡稱“全國人大常委會”）是全國人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，在全國人大閉會期間行使國家權(quán)力。全國人大常委會貫徹民主集中制的原則，實行少數(shù)服從多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)體制。近年來，全國人大常委會人員專職化比例在不斷提高，常委會委員逐漸呈現(xiàn)出專職化的趨向，這大大提高了常委會的專業(yè)水平和工作效率。

地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)。它是由中華人民共和國成立初期的地方各界人民代表會議發(fā)展而來。1954年通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》規(guī)定，地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)是地方各級人民委員會，它同時行使同級人民代表大會常設(shè)機關(guān)的職權(quán)。1958年全國農(nóng)村紛紛建立人民公社，取消了鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民委員會。人民公社既是鄉(xiāng)級政權(quán)組織，同時又是集體經(jīng)濟組織，是一種典型的“政社合一”的形式。1966年“文化大革命”開始后，各級人民代表大會和人民委員會均受到了嚴重的沖擊。1967年各級地方均建立了革命委員會，作為地方各級政權(quán)機構(gòu)。直到1978年憲法重新確立了人民代表大會制度。自1979年開始試點，1980年全國普遍開展縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表的選舉，并相繼召開地方各級人民代表大會，使中斷了十余年的人民代表大會制度得以重新恢復(fù)。1982年的新憲法進一步豐富和完善了人民代表大會制度。

三、進一步堅持和完善人民代表大會制度

從總體上看，人民代表大會制度符合我國的國情。當然，還需要不斷完善，且完善的任務(wù)任重而道遠。

（一）始終堅持黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)

我國的人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行和展開工作的，始終堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是完善人民代表大會制度的基礎(chǔ)。黨的十八大強調(diào)“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”。黨的十八屆三中全會報告提出要“推動人民代表大會制度與時俱進”。要推進人民代表大會制度的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，前提就是堅持中國共產(chǎn)黨對人大工作的正確領(lǐng)導(dǎo)?！爱斍?，新一輪改革大潮已經(jīng)起勢，正是中流擊水、闖關(guān)奪隘之時。作為支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，人民代表大會制度至關(guān)重要、不可替代。唯有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證這一制度更好地發(fā)揮促進改革發(fā)展、維護人民利益的作用，讓我們的政治更有朝氣，讓我們的民主更有活力，讓13億人民的明天更加美好?！雹?/p>

（二）進一步密切人大與人民群眾的聯(lián)系

關(guān)于人民群眾的重要作用，習(xí)近平總書記精辟地指出：“漢代王符說：‘大鵬之動，非一羽之輕也；騏驥之速，非一足之力也。’”②完善我國的人民代表大會制度，需要進一步密切人大與人民群眾的聯(lián)系。各級人大代表應(yīng)當經(jīng)常聯(lián)系本選區(qū)的人民群眾，傾聽他們的心聲，反映他們的意見和要求，充分調(diào)動群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，把廣大人民的智慧和力量充分凝聚起來。黨的十八大報告提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度?！雹埸h的十八屆三中全會也提出：“加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用。通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系。”④

（三）強化人大的立法與監(jiān)督職能

黨的十八大及十八屆三中全會都有深刻闡述。黨的十八大報告指出：“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！雹蔹h的十八屆三中全會繼承十八大的這一精神，進一步指出：“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化。健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能?！雹蘅梢姡瑥娀舜蟮牧⒎ㄅc監(jiān)督職能，是完善我國人民代表大會制度的重要內(nèi)容。

（四）加強人大自身的建設(shè)

堅持和完善我國的人民代表大會制度，尤其要加強人大自身的建設(shè)。首先要進一步完善人大及其常委會的工作制度，特別是工作程序。黨的十八屆三中全會指出：“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。”⑦其次，加強人大自身建設(shè)還需要逐漸擴大人大代表專職化的比例，對人大代表進行專業(yè)培訓(xùn)，特別是要提高人大代表構(gòu)成的代表性以及不斷優(yōu)化人大代表的素質(zhì)。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力。

經(jīng)過長期的探索和實踐，人民代表大會制度在中國已經(jīng)比較完備，但其具體運行機制還在不斷完善中，需要進一步深入研究和探討。設(shè)計和發(fā)展國家的政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容的有機統(tǒng)一。不妄想搬來一座政治制度上的“飛來峰”，不妄用別國的標準來評價本國的得失，堅定走自己的路，堅持完善和發(fā)展中國特色社會主義政治制度。⑧

①“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當家作主的根本保證——二論貫徹習(xí)近平在全國人大成立60周年大會講話精神”，《人民日報》，2014-09-07，第1版。

②習(xí)近平：“切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來”，《武漢學(xué)刊》，2014年第1期。

③⑤胡錦濤：“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告”，《人民日報》，2012-11-18，第3版。

④⑥⑦“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，《人民日報》，2013-11-16，第3版。

⑧“中國特色社會主義政治制度生長于中國土壤——三論貫徹習(xí)近平在全國人大成立六十周年大會講話精神”，《人民日報》，2014-09-08，第1版。