● 趙含棟

（作者系甘肅省編辦主任）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”2014年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調要建立權力清單制度，一律向社會公開。甘肅省以權力清單制度建設為抓手，大力簡政放權，實現(xiàn)權力清單制度建設與行政審批制度改革同步推進，力求改革取得實效。

一、權力清單制度是推進地方行政審批制度改革的主要抓手

行政審批制度是行政體制改革的重點，通過行政審批制度改革，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這在基本面上已成共識。但從實踐看，行政審批制度改革的進度、深度仍與經濟社會發(fā)展的需要不適應，改革“到位率”不夠理想。目前正在大力推行的權力清單制度，是行政審批制度改革的一個實質性的突破。如果說轉變政府職能的“馬前卒”是簡政放權，簡政放權的“當頭炮”是行政審批制度改革，那么，行政審批制度改革的“牛鼻子”便是權力清單制度。權力清單制度是推進地方政府行政審批制度改革的主要抓手。

權力清單所涵蓋的范圍是行政權力的合法行使范圍，清單以外是行政權力不能隨意進入的領域。權力清單制度就是以清單的形式明確規(guī)定政府及其部門所擁有的權力，將各種權力一一列出的制度。權力清單制度明確政府的“權力家底”，同時，劃清楚政府“權力邊界”和“行為界限”，政府的權力限度在哪里，哪些可為，哪些不可為，都在清單上列得明明白白。權力清單制度也是政府權力的公示制度，公眾可以了解到政府擁有的權力，政府能做什么，不能做什么。對于政府權力運行而言，這是一種強有力的社會監(jiān)督，促使政府依法行政。

權力清單制度是包含著“權力清單”、“負面清單”和“責任清單”三項內容的一個系統(tǒng)。

權力清單是對政府行為的約束，負面清單則是對企業(yè)行為的約束。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但市場不是萬能的。為了維護公共利益和社會秩序，需要負面清單，以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，清單以內的企業(yè)禁止做，清單以外的則充分開放，也就是“法有禁止不可為”、“法無禁止皆可為”。負面清單不僅規(guī)范企業(yè)的經營行為，更重要的是為企業(yè)提供寬松、平等、統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境。

權力清單中所規(guī)定的政府職責和權力，政府不僅要做，而且要做的比以前更好，為此需要制定“責任清單”。責任清單根據政府權力來確定，有什么樣的權力，就要承擔什么樣的責任，權力越大，責任越大。當然，責任清單并不僅限于政府責任，也要擴展到企業(yè)責任和社會責任。對企業(yè)而言，要制定企業(yè)的責任清單；對社會組織而言，要制定社會組織的責任清單。將權力與責任對等起來，一旦權力越位、錯位，應施以嚴肅追責，相關責任主體為之付出相應的代價。“放”和“管”兩個輪子一起轉，真正做到“授之有據、行之有規(guī)、錯之有責”，才能夠有效規(guī)范政府、企業(yè)及社會組織的行為。

“三張清單”從限制政府權力、激發(fā)企業(yè)活力，到明確各主體責任，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進，有利于規(guī)范政府行為，為經濟社會發(fā)展營造了良好環(huán)境。十八大以來，甘肅省不斷加大簡政放權力度，省級分6批取消調整和下放行政審批事項489項，行政審批事項由原來的563項減少到279項，減少了284項，減幅達50.4%，目前省級保留405項（含承接新增126項）。對省級非行政許可審批事項也進行了分類處理，堵住“偏門”，消除行政審批灰色地帶。編制公布了省級現(xiàn)行行政審批項目目錄，初步建立了行政審批權力清單。同時，制定出臺《甘肅省行政審批事項目錄管理辦法》，實行目錄化管理和動態(tài)調整，要求清單之外的一律不得實施審批。圍繞清權、減權、曬權和管權，對權力清單制度進行了有益探索。今后，甘肅省將繼續(xù)探索建立負面清單和責任清單，逐步健全相關監(jiān)管制度，進一步完善權力清單制度體系。

二、科學確定權力清單

地方政府深化行政審批制度改革、建立權力清單制度，關鍵是做好“承接”、“清理”、“放權”、“優(yōu)化”工作。其中，“承接”和“清理”是基礎，在此基礎上，要結合科學論證和公眾參與，做好“放權”、“優(yōu)化”。

做好接權。接好中央政府下放給地方政府的行政審批事項。當前，中央政府從貼近基層、有利于地方政府履職的角度出發(fā)，已經把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項以及量大面廣的生產經營活動審批事項下放給了地方。中央下放給省一級的，省里要接好管好；下放給市縣的，省一級要及時下放，不截留、不梗阻，市縣一級要增強承接能力，接好管好。

科學清權。首先要確立科學的原則和標準。凡國務院已明令取消的，立即取消，地方政府部門不得以任何理由保留，要徹底放給市場、放給社會。就地方政府本身來說，要摸清審批事項的底數。目前，在地方政府審批項目中，有些是依法設定的，有些是部門以文件或規(guī)章設定的，還有一些是依據似是而非、說不清楚的。對這些項目，先要摸清是按什么設定的、誰設定的、審批的內容是什么、審批的方式是什么、審批有沒有時限要求、審批的效果怎么樣，然后一項一項地作出甄別。此外，僅從行政審批的依據來考慮是不夠的，更重要的是從內容上明確什么事應進行審批，什么事不應審批，防止忽視行政審批手段的合理使用在現(xiàn)代經濟社會生活中的必要性，處理好合理的審批和不合理的審批之間的關系?？上葘⑦@些審批項目及其審批程序集中起來，從行政審批的功能與作用出發(fā)，通過專家論證、社會評估、問卷調查等方式，對審批事項、審批方式等做出科學、民主的評估。可以用社會和群眾力量對地方行政審批改革形成必要的壓力，這更有利于推動改革。甄別后，對應該取消的分類進行：凡看準了且目前能取消的，抓緊取消的啟動準備工作；凡應該取消但目前條件尚不成熟的，設定改革的“時間表”和“路線圖”，創(chuàng)造條件取消。

合理放權。合理放權有兩個方面的內涵，即向外放和向內放?！跋蛲夥拧保阜彩袌瞿苡行д{節(jié)的，從省級政府及其部門到基層政府，一律不再審批，全部下放給市場，讓市場這只無形的“手”在資源配置中起決定性作用，政府主要是指導、引導、管理和服務，彌補市場缺失?！跋騼确拧?，實質是行政審批在地方政府層級間的合理配置。針對不同層次政府的主要職責，要解決細化問題。只有搞清楚哪一級地方政府該重點承擔哪幾項職責，分清楚哪些審批項目需要哪一層級的政府去做，具體方式是什么，這個行政審批權在地方各層級的配置才能明晰。

優(yōu)化流程。行政審批制度改革，要注重行政審批的流程化、標準化，培育“精細”文化。從某種層面上說，這是一場更為深刻的改革。相對于審批事項的“減”和“放”，保留事項的規(guī)范和優(yōu)化是一項長期任務。對保留事項，要進行創(chuàng)新和優(yōu)化。改革審批方式是提高審批時效、加快審批速度的保證。要從審批目的出發(fā)，按照《中華人民共和國行政許可法》，對審批的整個流程進行科學的設計和規(guī)劃，包括申報項目材料的規(guī)定、各個環(huán)節(jié)的審核意見、審核時間限定、審核過程銜接、審批結果回復、收費標準確定等，做到減少環(huán)節(jié)，環(huán)節(jié)之間銜接緊密，每個環(huán)節(jié)的要求明確，辦結的時間具體，并將其詳細具體地向社會公開。

在制定權力清單過程中，還要特別注意以下四點：一是權力清單的確定應有明確的依據。哪些權力應放入清單中，哪些不能放入清單，基本的劃分依據是政府與市場、政府與社會的界限，市場能做的，并且能夠做好的，就交給市場；市場不能做，或者市場做不好的，就由政府來做；社會能夠做，并且能夠做得好，就交給社會；社會不能做，或者社會做不好的，就由政府來做。當然，不是什么事情都交給市場、交給社會，政府的權力越小越好，畢竟，市場和社會都存在著自身無法修正的缺陷，這些缺陷需要政府來干預、彌補。二是權力清單應涵蓋各級政府和工作部門的行政權力。要做到“橫向到邊，縱向到底”，不留任何“暗區(qū)”甚至“盲區(qū)”。三是權力清單的內容應具體而精確，不能模糊處理、搞表面文章。對于每一項政府權力，“權力清單”都應明確權力的名稱、來源（法律依據）、實施部門、行使規(guī)則、監(jiān)督投訴渠道等。只有全面完整地披露權力的基本要素，才能夠真正稱之為“權力清單”。四是公布“權力清單”應成為對全國所有公共部門的強制性要求。制定出完整的“權力清單”，明確政府應該干什么，落實“法無授權不可為”，才能有效防止公權濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行公共服務職責。

三、“三個結合”推進權力清單制度建設

通過權力清單制度推進地方行政審批制度改革，進一步簡政放權，更多釋放改革紅利，必須要做到“三個結合”。

一是將“量”和“質”結合起來。權力清單制度強調必須有“量”的要求，但目的不在“量”的減少。行政審批制度改革的目的，是要求政府退守至與市場、社會的邊界線以內，妥善處理好自身與市場、社會以及中央與地方的關系。通過權力清單，公布取消一些行政審批項目，是減少行政審批數量，并不能保證達到用政府權力的“減法”換取市場活力“加法”的目的。從實際情況來看，優(yōu)先消減那些“含金量高”、對投資創(chuàng)業(yè)影響大的審批事項，更能有效激發(fā)市場的活力。每減少一項這樣的審批，就意味著相關領域的管制放松、門檻降低或壟斷破除，帶來投資貿易的便利化。因此，注重“量”與“質”的結合，就必須聚焦那些“含金量高”的審批，重點抓住企業(yè)投資、生產經營、消費流通等關鍵環(huán)節(jié)，把權力直接放給市場和企業(yè)，落實企業(yè)投資的自主權。凡是市場機制能夠有效調節(jié)的經濟活動，政府不再審批，教育、科技、安全等社會領域也要科學、合理地減少審批，去掉沒必要的資格資質認定、學科點職稱點許可、基地園區(qū)認定、鑒定年檢審批等項目，充分釋放社會活力和創(chuàng)新能力。

二是要將“放權”和“監(jiān)管”結合起來。行政審批的精簡不能僅考慮短期的轟動效應，而應該著眼于長期的制度建設。簡政放權不是一放了之，在放權的同時必須加強監(jiān)管，為各類市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。要按市場監(jiān)管的規(guī)律，改革市場監(jiān)管的體制機制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，從重事前控制向重事后監(jiān)管轉變，加強常態(tài)化的過程監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管，如推行隨機抽查、違法黑名單、責任追溯、信用管理、違規(guī)重罰、社會輿論監(jiān)督等行之有效的監(jiān)管制度，提高監(jiān)管能力和效能，做到放活與監(jiān)管同步到位。行政審批項目“減”和“放”以后，地方政府要把用于行政審批的精力轉到對審批事項的事中事后監(jiān)管上來。在合理“放權”的同時，注重制度建設，加強事中事后監(jiān)管，做到放活不放任，以更有效的“管”促進更積極的“放”。

三是要將“權力”和“責任”結合起來。僅有“權力清單”和“負面清單”還不能保證行政審批改革成果的鞏固和制度化，因此，還必須加強“責任清單”的建設，依據“責任清單”進行責任追究。從這個意義上說，在確定“權力清單”和“負面清單”之后，更需要加快梳理和出臺“責任清單”，并明確追究責任的主體和機制，這樣才能有效地保證和促進“權力清單”和“負面清單”的順利實施，推動行政審批的制度化和法律化。

總之，實行權力清單制度，“清單之外無權力”，將改變過去行政審批改革中“彈性有余、剛性不足”的問題，抑制行政審批的擴張沖動，已取消的行政審批項目“死灰復燃”的可能性大大降低，從而切斷行政審批“膨脹—精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)。清晰、明確地列出一個部門的行政審批職責和權限，并做到一一對應，落實在實際行動和具體工作中。該管的事不管，就是不作為，就是失職；不該管的事管了，就是越權，就是亂作為。不作為和亂作為造成嚴重后果的，就要進行問責，該曝光的曝光，該通報的通報，該懲處的懲處，不把清單當“稻草人”，堅決做到以責任制約權力。權力清單制度還將遏制執(zhí)行難、不到位現(xiàn)象。通過公開政府權力清單，引入社會性的力量和問責制度，公眾不僅了解政府及其部門有哪些權力，而且知道權力使用的程序，各種事項的審批流程，便于公眾和社會輿論的廣泛參與，讓民眾有效行使知情權、發(fā)揮監(jiān)督權，為“權力清單”的全面落實增加一個有力的“助推器”，從而真正把權力關進制度的“籠子”。