● 唐 進

為加強中央集權(quán)，秦代在全國范圍內(nèi)廢除分封制，實行郡縣制。中央開始強化對地方官員的監(jiān)察。

秦初，中央設置了“三公中樞機構(gòu)”，即丞相輔佐皇帝掌政務，太尉協(xié)助皇帝領軍事，御史大夫負責監(jiān)察，有“舉劾非法”之權(quán)，初步形成了行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)并立的運行機構(gòu)。在郡一級，設置了與中央相對應的郡守、郡尉、郡監(jiān)。其中，郡監(jiān)即監(jiān)郡御史，掌一郡之監(jiān)察，有固定衙署，有屬官從事。監(jiān)郡御史直隸于御史大夫，實質(zhì)上是中央監(jiān)察機關派駐地方的監(jiān)察機構(gòu)。

據(jù)此，秦代不僅創(chuàng)立了三權(quán)并立、互相制約的運行機制，而且建立了從中央到地方獨立設置垂直管理的監(jiān)察機構(gòu)。

自西漢中葉，地方監(jiān)察制度有了進一步發(fā)展，主要標志是刺史制度的確立。

漢朝初期，地方實行郡國并行的“雙軌”體制，并沒有實行御史監(jiān)郡制度?；莸蹠r始派遣御史監(jiān)三輔郡。其后不久，中央向各郡普遍派出了監(jiān)郡御史，并制定有關監(jiān)察的“九條”規(guī)定。文帝時因發(fā)現(xiàn)監(jiān)郡御史與郡守相互勾結(jié)使監(jiān)察形同虛設，故又派官員出巡并監(jiān)督監(jiān)郡御史。漢武帝鑒于兩史并出，職事交叉重疊，削弱了對地方的監(jiān)察，在元封五年（公元前106年）初置郡刺史， 正式創(chuàng)立了刺史制度。

刺史制度是指除京城及附近七郡由司隸校尉監(jiān)察外，將全國劃分為十三州部，每州部為一個監(jiān)察區(qū)，由中央監(jiān)察機構(gòu)派遣刺史常駐，專門負責州部監(jiān)察范圍內(nèi)各郡國的吏政，檢舉不法官吏。十三州部僅為監(jiān)察區(qū)組織，非一級行政區(qū)劃，更非行政機構(gòu)。同時，制定了“六條”監(jiān)察條例，規(guī)定刺史的職權(quán)和督察范圍，刺史以“六條”為準繩監(jiān)察地方官吏。刺史秩卑，僅六百石，但權(quán)重，賞厚。刺史監(jiān)督對象主要是二千石的郡守。刺史定期巡行所部郡國?！罢品钤t條察州”，“周行郡國，省察治政，黜陟能否，斷理冤獄”，且一旦有政績，升遷機會極大。

西漢的部刺史監(jiān)察制度有三個特點：一是各部刺史監(jiān)察機構(gòu)自成體系，獨立設置，獨立運行。刺史是中央派遣常駐地方監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，直接隸屬于中央的御史中丞機構(gòu)，垂直管理，與地方機構(gòu)沒有隸屬關系。二是各部州刺史不用本籍人。三是部刺史一年一任。

刺史制度建立之初是一項比較好的制度設計，機構(gòu)自上而下、垂直管理、自成一體、監(jiān)察獨立、職責明確，秩卑的刺史與秩尊的郡守無隸屬關系和利害關系，郡守難以制約刺史。在這種體制下，刺史便于督察履責，樂于劾舉，也便于吏民檢舉告發(fā)，在加強中央集權(quán)、防止地方郡國勢力膨脹、對地方實行有效控制等方面發(fā)揮了作用。但自西漢末年，特別是東漢末年，刺史權(quán)力擴張，逐漸浸取了地方官所擁有的人事權(quán)、司法權(quán)和兵權(quán)，監(jiān)察地方的職能也已喪失，從原來由中央朝廷派駐地方進行巡察的監(jiān)察官吏，逐漸演變成凌駕于郡之上的地方行政長官，成為統(tǒng)兵領郡、擁兵自重、獨霸一方的地方割據(jù)勢力。州也由原來的監(jiān)察區(qū)演變成凌駕于郡之上的一級地方區(qū)劃。