李志文，范天嬌

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

海上交通安全屬于國(guó)家海上安全的組成部分，對(duì)國(guó)家安全具有重要作用。目前，中國(guó)規(guī)范管轄水域航行、停泊和作業(yè)的船舶、設(shè)施和人員的檢驗(yàn)登記、安全保障、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸、海難救助、打撈清除、交通事故調(diào)查處理等行為的立法為《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》(簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》)。該法自1984年1月1日施行至今，一直未作修改。這三十年來，中國(guó)海上交通運(yùn)營(yíng)狀況和國(guó)家行政管理體制已發(fā)生了巨大變化，隨著中國(guó)享有的海上權(quán)益不斷拓展，尤其是近些年中國(guó)與周邊國(guó)家海洋權(quán)益爭(zhēng)端的日趨激烈，海洋糾紛也漸趨復(fù)雜化和國(guó)際化，這些均對(duì)國(guó)家海上安全包括海上交通安全提出了更高的要求。在當(dāng)前風(fēng)云變幻的國(guó)際海洋爭(zhēng)端形勢(shì)和國(guó)家“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的背景下，《海上交通安全法》中所體現(xiàn)的傳統(tǒng)管理理念與管理模式，已落后于時(shí)代發(fā)展，其修改迫在眉睫。筆者以海洋維權(quán)為視角，通過對(duì)海上交通安全內(nèi)涵的重新解讀，分析在《海上交通安全法》中維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)，探討目前《海上交通安全法》在國(guó)家海洋維權(quán)方面存在的問題，因應(yīng)國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和海洋爭(zhēng)端局勢(shì)的新變化，提出《海上交通安全法》修改中適時(shí)體現(xiàn)對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)的立法建議。

一、“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略下海上交通安全的新內(nèi)涵

黨的十八大提出了建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略，所謂“海洋強(qiáng)國(guó)”是指擁有開發(fā)海洋、利用海洋和控制海洋的綜合性海上力量，能夠通過運(yùn)用其海上優(yōu)勢(shì)最大限度地維護(hù)國(guó)家利益，并為本國(guó)發(fā)展提供強(qiáng)大的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略資源。［1］中國(guó)擁有世界上最龐大的人口，但人均自然資源占有量總體卻處于世界較低水平，因此，從“海洋大國(guó)”到“海洋強(qiáng)國(guó)”的轉(zhuǎn)變十分迫切。實(shí)現(xiàn)“海洋強(qiáng)國(guó)”就要發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，不斷提高海洋資源開發(fā)能力，而維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整及海洋權(quán)益，保障國(guó)家海上安全是實(shí)施海洋經(jīng)濟(jì)和資源開發(fā)的前提。由此，“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略下，海上交通安全需要在已有基礎(chǔ)上賦予其新的內(nèi)涵。

第一，在觀念上，海上交通安全向在制度中考慮海洋維權(quán)上轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)對(duì)海洋的依賴程度愈益加深，海洋資源和海上通道已經(jīng)是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展須臾不可離開的戰(zhàn)略性空間。在“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的背景下，海上交通安全的內(nèi)涵既包括保證正常航行的安全，又包括保障正?？碧健㈤_發(fā)、作業(yè)和演習(xí)的安全;既包括保持通航水域、各種專門作業(yè)區(qū)的活動(dòng)暢通，又包括為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)留出廣闊的水域空間;既包括對(duì)海上船舶、人員和財(cái)產(chǎn)緊急情況下的救助，又包括對(duì)船舶侵害中國(guó)海洋權(quán)益行為的制止、打擊等等。因此，在既有制度基礎(chǔ)上關(guān)注海洋維權(quán)，確保海上航道暢通，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋資源、能源的正常利用，是時(shí)代對(duì)海上交通安全的要求。

第二，在空間上，海上交通安全逐步由沿海向近海、公海延伸。在全球一體化的時(shí)代，國(guó)家安全并非僅僅只是國(guó)土安全。為維護(hù)國(guó)家利益，發(fā)達(dá)國(guó)家大多將海上安全防衛(wèi)的范圍擴(kuò)大到邊界線以外的重要利益區(qū)域，例如日本的海上防衛(wèi)范圍不僅限于200海里，而是擴(kuò)大到其1 000海里的海上交通線，直到臺(tái)灣以南的巴士海峽和巴林塘海峽一線，甚至延伸到中國(guó)的南海和馬六甲海峽，［2］并且根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)，在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架獲取和保護(hù)此區(qū)域內(nèi)的利益。在一些國(guó)家忙于擴(kuò)大“安全邊界”的情況下，中國(guó)如果一味專注于狹義的、陸地上的“安全邊界”，注定要在世界競(jìng)爭(zhēng)中吃虧。［3］因此，海上交通安全除了沿海區(qū)域的交通安全，還包括重視對(duì)近海、公海交通安全的監(jiān)控，以便有效地行使毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和遠(yuǎn)離陸地的海島及其周邊海域等相應(yīng)的管制權(quán)。

第三，在時(shí)間上，海上交通安全由只重視當(dāng)前向兼顧未來過渡。對(duì)人類來說，海洋未知領(lǐng)域眾多，海上通道無論過去、現(xiàn)在還是未來都是繁榮人類社會(huì)的重要路徑。因此，維護(hù)海上交通安全不僅要著眼于當(dāng)前的安全形勢(shì)，還必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的狀態(tài);不僅要關(guān)注當(dāng)今海上交通安全的主要威脅，還要關(guān)注未來的潛在挑戰(zhàn);不僅要加強(qiáng)海事力量的建設(shè)，還要加強(qiáng)國(guó)家各相關(guān)部門的通力合作。這種立足于當(dāng)前與兼顧未來并重的考量，是最有效地維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，將“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略落實(shí)到實(shí)處的必然要求。

第四，在對(duì)象上，海上交通安全由傳統(tǒng)安全問題向非傳統(tǒng)安全問題拓展。非傳統(tǒng)安全問題，是由非軍事因素引發(fā)的傳統(tǒng)安全問題以外的、直接影響甚至威脅本國(guó)發(fā)展、穩(wěn)定與安全的不穩(wěn)定因素。這些安全威脅，有些是國(guó)家行為，有些是非國(guó)家行為，有些來自人為因素，有些來自不可抗力的自然災(zāi)害，它們一旦發(fā)生，都會(huì)對(duì)海上交通安全具有破壞力。而這種海上形勢(shì)的變化，要求主管機(jī)關(guān)做好應(yīng)對(duì)海上交通各種復(fù)雜局面的準(zhǔn)備，依法監(jiān)管由此所涉及到的海上交通安全活動(dòng)，為發(fā)展航運(yùn)業(yè)，建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“海上強(qiáng)國(guó)”提供良好有序的環(huán)境。

綜上，在海洋強(qiáng)國(guó)的背景下，修訂《海上交通安全法》時(shí)需要對(duì)“海上交通安全”的內(nèi)涵進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和科學(xué)界定，突破目前立法中狹隘的海上交通安全觀念，將海上交通安全管理與維護(hù)海洋權(quán)益結(jié)合起來。

二、《海上交通安全法》中考慮國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)因素分析

海上交通安全與國(guó)家海上安全密不可分，而維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益是保障海上安全的重要手段。在目前新的國(guó)際形勢(shì)下，探討海上交通安全與海洋維權(quán)的關(guān)系以及海上交通安全管理理念的現(xiàn)代演進(jìn)，是《海上交通安全法》修改時(shí)將海洋維權(quán)觀念引入海上交通安全中的理論前提。

(一)新形勢(shì)下海上交通安全與國(guó)家海洋權(quán)益的關(guān)系

國(guó)家海洋權(quán)益是根據(jù)國(guó)際法及國(guó)際慣例，國(guó)家在海洋上可以行使的權(quán)利和享受的利益總稱。海洋權(quán)益中的權(quán)利是指在國(guó)家管轄海域范圍內(nèi)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和管制權(quán)，利益則是這些權(quán)利派生的各種好處、恩惠。［4］在海上交通安全領(lǐng)域，同樣存在對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)的要求，這是由現(xiàn)代海上交通安全與國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)的相互關(guān)系所決定的。

第一，海上交通安全是國(guó)家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)。中國(guó)是陸海兼?zhèn)涞拇髧?guó)，海洋與國(guó)家的生存與發(fā)展息息相關(guān)。相對(duì)于日漸匱乏的陸地資源，在中國(guó)可以主張管轄的海域里，［5］有著豐富的海洋資源，只有保全這一戰(zhàn)略資源空間的安全環(huán)境，才能確保中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。而中國(guó)改革開放以來，對(duì)外貿(mào)易大幅增加，海上交通運(yùn)輸成本低廉，使其成為中國(guó)商品流通和價(jià)值增值的重要途徑，海上航線隨之不斷延伸，日益成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命線。因此，海上交通安全對(duì)中國(guó)海洋權(quán)益有著不言而喻的重要地位，無論是漁業(yè)生產(chǎn)、資源勘探、油氣開發(fā)、對(duì)外貿(mào)易等等，都要求有良好的海上交通安全環(huán)境作為前提。

第二，海上交通安全是維護(hù)國(guó)家主權(quán)和管轄權(quán)不可缺少的手段。國(guó)家主權(quán)和管轄權(quán)是國(guó)家海洋權(quán)益的核心內(nèi)容，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜原因，與中國(guó)海上相鄰或相向的朝鮮、韓國(guó)、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、越南八個(gè)國(guó)家都與中國(guó)有海洋爭(zhēng)端，東海、南海劃界和釣魚島歸屬之爭(zhēng)已經(jīng)成為亞太地區(qū)的敏感問題。因此，對(duì)中國(guó)領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、島嶼及其周邊海域交通安全的維護(hù)，將直接影響到中國(guó)主權(quán)及其派生權(quán)利。對(duì)此，要求在立法上必須重視和體現(xiàn)海上交通安全對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益的保障作用，而缺乏安全的海上交通環(huán)境，最終將會(huì)對(duì)中國(guó)海洋權(quán)益的構(gòu)成威脅。

第三，海上交通安全管理理念隨著海洋權(quán)益觀的發(fā)展而轉(zhuǎn)變。19世紀(jì)末馬漢提出由海運(yùn)、航海、船員和海軍等構(gòu)成海權(quán)概念的要素，［6］這種觀念對(duì)各國(guó)產(chǎn)生了重要影響，沿海國(guó)家開始為尋求海洋權(quán)益而重視海洋。而《海洋法公約》不僅賦予了沿海國(guó)開發(fā)資源和保護(hù)環(huán)境的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，也構(gòu)筑了管理海洋的各種制度，使海洋權(quán)益觀念進(jìn)一步得到發(fā)展。在此影響下，美日等發(fā)達(dá)國(guó)家將與海洋有關(guān)的調(diào)查和科技、資源開發(fā)、保護(hù)環(huán)境的管理能力等要素納入海洋權(quán)益的概念，［7］海上交通安全管理觀念也向維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益轉(zhuǎn)變，在海上交通安全管理制度中體現(xiàn)海洋維權(quán)的理念。因此，保障海上交通安全，實(shí)質(zhì)上也是維護(hù)國(guó)家權(quán)益在海上交通領(lǐng)域的具體反映。

(二)海上交通安全管理的新理念

現(xiàn)代海上交通安全管理理念因應(yīng)海洋維權(quán)的需求，注重從宏觀管理層面監(jiān)督海上航行安全，強(qiáng)調(diào)海上交通安全管理是海洋綜合管理的一部分，重視預(yù)控理念在海上交通安全管理中的實(shí)際應(yīng)用，倡導(dǎo)管理與服務(wù)并重。

第一，海上航行安全監(jiān)管愈加強(qiáng)調(diào)宏觀管理理念?！逗Ｑ蠓üs》的生效，革新了“海洋”在沿海國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和安全框架中的涵義，各沿海國(guó)家也隨之調(diào)整和充實(shí)了現(xiàn)代海上交通安全管理的觀念和內(nèi)容，對(duì)海上交通安全的管理由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)化。主管機(jī)關(guān)不再一味注重監(jiān)管本國(guó)領(lǐng)海的船舶航行安全，對(duì)毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的船舶航行安全監(jiān)督管理也日益加強(qiáng)，包括對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)勘探、開發(fā)作業(yè)的管理以及人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)等涉及航行安全的管理，積極實(shí)施海洋測(cè)繪、航標(biāo)設(shè)置、船舶定線制和交通管制等與海洋權(quán)益維護(hù)有關(guān)的工作，保障沿海國(guó)管轄海域良好的通航環(huán)境。

第二，船舶及海上設(shè)施安保監(jiān)管凸顯預(yù)控理念。在海上反恐形勢(shì)愈加嚴(yán)重的今天，海事主管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行安保監(jiān)管時(shí)，較之過去更為積極主動(dòng)地行使職權(quán)，提前預(yù)警、嚴(yán)格把關(guān)，反映出海上交通安全管理理念從傳統(tǒng)的即赴型管理轉(zhuǎn)向預(yù)控型管理，例如對(duì)將要進(jìn)入管轄航道而可能會(huì)發(fā)生危險(xiǎn)的船舶發(fā)出預(yù)告，指定或更改其進(jìn)入航道的時(shí)間;對(duì)大型船等特殊船舶在航道內(nèi)的航行，采取派出警戒船等安全措施;對(duì)航路內(nèi)航標(biāo)的變異，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并通知有關(guān)航行船舶等。此外，各沿海國(guó)家愈加注重建立區(qū)域性反恐與反海盜協(xié)作機(jī)制，充分利用國(guó)際海事組織的履約平臺(tái)，擴(kuò)大與其他國(guó)家的海事交流與合作，開展國(guó)際區(qū)域性反恐和反海盜聯(lián)合行動(dòng)，共同打擊海盜和恐怖活動(dòng)。

第三，海上交通安全管理被納入到海洋綜合管理的框架下。海洋綜合管理是以國(guó)家海洋整體利益為目標(biāo)，在統(tǒng)一管理與部門分級(jí)管理的體制下，通過發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、區(qū)劃、立法、執(zhí)法以及行政監(jiān)督等行為，對(duì)國(guó)家管轄海域的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益實(shí)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。［8］《海洋法公約》也在序言中明確規(guī)定了沿海國(guó)家的海洋活動(dòng)及其管理的綜合任務(wù):“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體來加以考慮?！保?］在海洋綜合管理的理念下，海上交通安全管理中更加強(qiáng)調(diào)和重視與其他海洋管理活動(dòng)相協(xié)調(diào)，最大限度地實(shí)現(xiàn)海上維權(quán)力量的整合。

三、《海上交通安全法》在體現(xiàn)維護(hù)海洋權(quán)益上存在的問題

《海上交通安全法》制定于20世紀(jì)80年代中期，受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)的“重陸輕海”觀念的影響，一些管理理念現(xiàn)已顯得陳舊，難以適應(yīng)目前中國(guó)海上交通安全管理和海洋權(quán)益保護(hù)的需要，暴露出來的問題也日漸明顯。

(一)未考慮管轄海域巡航的問題

管轄海域巡航是保障執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法、海上交通安全、組織實(shí)施海上人命救助、保護(hù)海洋環(huán)境等的基本方式。在20世紀(jì)80年代初，中國(guó)港務(wù)監(jiān)督部門已經(jīng)開始在沿海港口水域進(jìn)行巡邏執(zhí)法，［10］1998年3月，交通部海事局下發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)展海區(qū)、水域巡航檢查工作的通知》，確定巡航巡視范圍包括港區(qū)和港區(qū)外轄區(qū)兩部分，劃定的巡航巡視區(qū)域基本覆蓋各局轄區(qū)距岸50海里以內(nèi)的范圍。面對(duì)不斷升溫的海洋權(quán)益爭(zhēng)端，目前海事主管機(jī)構(gòu)的巡航區(qū)域已經(jīng)由港區(qū)近岸海域擴(kuò)大到中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域。但是，作為海上交通安全管理領(lǐng)域的“龍頭法”，《海上交通安全法》既沒有明確規(guī)定海事主管機(jī)構(gòu)的巡航職權(quán)，也沒有規(guī)定其具體巡航執(zhí)法內(nèi)容，海事主管機(jī)關(guān)在中國(guó)管轄海域巡航時(shí)，只能依據(jù)《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(簡(jiǎn)稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)第10條、第14條第1款①《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第10條規(guī)定:“外國(guó)軍用船舶或者用于非商業(yè)目的的外國(guó)政府船舶在通過中華人民共和國(guó)領(lǐng)海時(shí)，違反中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)的，中華人民共和國(guó)有關(guān)主管機(jī)關(guān)有權(quán)令其立即離開領(lǐng)海，對(duì)所造成的損失或者損害，船旗國(guó)應(yīng)當(dāng)負(fù)國(guó)際責(zé)任?！钡?4條第1款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)有關(guān)主管機(jī)關(guān)有充分理由認(rèn)為外國(guó)船舶違反中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)時(shí)，可以對(duì)該外國(guó)船舶行使緊追權(quán)?！焙汀吨腥A人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(簡(jiǎn)稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》)第10條②《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第10條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取必要的措施，防止、減少和控制海洋環(huán)境的污染，保護(hù)和保全專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海洋環(huán)境?！钡却肢E性條文的規(guī)定證明其執(zhí)法主體的適格性，影響了海事主管機(jī)關(guān)在中國(guó)毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等管轄海域?qū)嵤┓诸惞芾淼挠行浴Ｍ瑯?，由于《海上交通安全法》缺少?duì)海事主管機(jī)構(gòu)巡航內(nèi)容和執(zhí)法對(duì)象的界定，導(dǎo)致其與海警部門的權(quán)責(zé)范圍始終不能以立法的形式進(jìn)行有效劃分，［11］進(jìn)而在海上維權(quán)執(zhí)法中存在部門職權(quán)重疊與管轄權(quán)沖突。

(二)港口國(guó)監(jiān)督的規(guī)定不完善

港口國(guó)監(jiān)督是《海洋法公約》和其他相關(guān)海事公約賦予港口國(guó)主管機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)入其沿海水域的外籍船舶實(shí)施檢查，以確保船舶和人員安全、防止海洋污染的權(quán)力，但中國(guó)的港口國(guó)監(jiān)督制度因法律規(guī)定的不健全尚存在著一些問題。目前中國(guó)港口國(guó)監(jiān)督檢查和處罰的主要依據(jù)是《國(guó)際船舶保安規(guī)則》《港口設(shè)施保安規(guī)則》《外國(guó)籍船舶管理規(guī)則》《船舶安全檢查規(guī)則》等法規(guī)，法律效力等級(jí)較低，能否作為比較確切的涉外執(zhí)法依據(jù)，還值得探討?，F(xiàn)有《海上交通安全法》則更多地側(cè)重強(qiáng)調(diào)監(jiān)管中國(guó)船舶，不僅沒有提及港口國(guó)監(jiān)督管理的內(nèi)容、程序和實(shí)施等問題，而且還存在與下位法在港口國(guó)監(jiān)督的內(nèi)容上未能有效銜接的問題，導(dǎo)致中國(guó)主管機(jī)關(guān)在實(shí)施港口國(guó)監(jiān)督檢查時(shí)，無法充分履行相應(yīng)的職責(zé)。

(三)未重視外籍船舶非法入侵問題

近年來，外籍船舶在中國(guó)沿海的活動(dòng)越來越多，新的海洋活動(dòng)種類不斷出現(xiàn)，使中國(guó)的海上交通安全受到威脅，海洋權(quán)益時(shí)常遭到侵?jǐn)_。外籍船舶人為溢油污染事故、非法捕撈活動(dòng)等時(shí)有發(fā)生，加之東海、南海海洋主權(quán)爭(zhēng)端不斷升級(jí)，在東海、南海及黃海已發(fā)生了多起他國(guó)軍艦和測(cè)量船舶在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行測(cè)量活動(dòng)的事件。針對(duì)此種情況，《海洋法公約》賦予沿海國(guó)主管機(jī)關(guān)運(yùn)用無害通過制度、緊追權(quán)、登臨權(quán)對(duì)外籍船舶進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)利。然而，由于《海上交通安全法》30年來未被修改，對(duì)外籍船舶非法入侵的認(rèn)識(shí)仍停滯在20世紀(jì)80年代的水平，僅僅籠統(tǒng)地表述為“外國(guó)籍非軍用船舶，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得進(jìn)入中華人民共和國(guó)的內(nèi)水和港口”，沒有規(guī)定中國(guó)海事主管機(jī)構(gòu)處理此類問題應(yīng)采取的具體措施，對(duì)無害通過、緊追權(quán)和登臨權(quán)的適用條件和范圍等更是只字未提，從而對(duì)外國(guó)籍船舶在中國(guó)管轄海域所進(jìn)行的非法活動(dòng)缺乏管轄依據(jù)，無法有效地采取相應(yīng)的制止措施。

(四)欠缺中國(guó)籍船舶的域外管轄

現(xiàn)行《海上交通安全法》較為重視對(duì)中國(guó)籍船舶在中國(guó)沿海的港口、內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)的活動(dòng)監(jiān)管，卻忽視了對(duì)管轄領(lǐng)域外的中國(guó)籍船舶的管轄?；诠Ｗ杂傻脑瓌t，一國(guó)船舶在公海上，無需服從除了船舶所懸掛旗幟之國(guó)的權(quán)力之外的任何權(quán)力?！逗Ｑ蠓üs》的第92條和第94條均明確規(guī)定了船旗國(guó)政府對(duì)懸掛該國(guó)旗幟船舶的權(quán)力和義務(wù)，每個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)懸掛該國(guó)旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄和控制。如今一些海洋大國(guó)憑借自己的科技和軍事優(yōu)勢(shì)不斷擴(kuò)大海洋管轄權(quán)的傾向愈加明顯，嚴(yán)重妨害了其他國(guó)家的海洋權(quán)益和船舶航行自由。而《海上交通安全法》并沒明確對(duì)中國(guó)籍船舶航行于公海和其他國(guó)家管轄水域的監(jiān)管，這種對(duì)中國(guó)籍船舶的域外管轄規(guī)定的欠缺，勢(shì)必造成中國(guó)不能有效地行使船旗國(guó)管轄權(quán)，更無從保護(hù)中國(guó)管轄海域外中國(guó)籍船舶和船東的利益。

(五)維護(hù)海洋權(quán)益缺少部門協(xié)作

中國(guó)法律雖然對(duì)各涉海部門執(zhí)法職責(zé)有規(guī)定，但是沒有建立有效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，從而造成中國(guó)海上執(zhí)法曾經(jīng)出現(xiàn)過“五龍治?！钡木置?，在海上執(zhí)法的實(shí)踐過程中，涉海的執(zhí)法機(jī)關(guān)存在著執(zhí)法越位或缺位的現(xiàn)象，許多違法行為未得到有效制止和懲處。2013年3月，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，將原國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政和海關(guān)總署海上緝私警察進(jìn)行整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理，并以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這大大提升了中國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益的效率和能力。國(guó)家海洋局重組后，目前中國(guó)僅存在海警局與海事局兩支執(zhí)法隊(duì)伍開展海上維權(quán)執(zhí)法，但現(xiàn)有《海上交通安全法》明顯缺少涉海部門的溝通協(xié)作機(jī)制，海洋執(zhí)法呈現(xiàn)的條塊分割狀態(tài)沒有被改變，極易導(dǎo)致兩支涉海執(zhí)法部門在行使職責(zé)時(shí)進(jìn)行管理權(quán)限上的平衡與博弈，最終難以形成合力來維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益。

四、《海上交通安全法》對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)的進(jìn)路

完善《海上交通安全法》，需要在海洋強(qiáng)國(guó)的背景下，根據(jù)新的海上交通安全管理理念，反思現(xiàn)行法律的缺陷，在原有基礎(chǔ)上，相應(yīng)地增加和完善體現(xiàn)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的海上交通安全管理制度。

(一)建立管轄海域巡航制度

在當(dāng)前敏感的海洋爭(zhēng)端問題一再升溫的國(guó)際環(huán)境下，《海上交通安全法》應(yīng)當(dāng)將海事巡航制度在法律上予以明確，規(guī)定“海事主管機(jī)構(gòu)可聯(lián)合其他部門進(jìn)行聯(lián)合巡航”。在巡航周期方面，將定期巡航制度和不定期巡航制度相結(jié)合:一方面，確立海事主管機(jī)關(guān)經(jīng)常性的定期巡航制度，定期派遣海巡船在中國(guó)管轄海域開展公務(wù)巡航，尤其加大對(duì)東海、南海的巡航力度;另一方面，確立有針對(duì)性的不定期巡航制度，規(guī)定海事主管機(jī)關(guān)在掌握了海上相關(guān)信息后，如發(fā)現(xiàn)存在海上過駁、傾倒或排污等情況或水上水下施工、海洋石油開發(fā)等活動(dòng)需要進(jìn)行檢查的，有權(quán)立即開展海上巡航。特別是在中國(guó)主張海洋權(quán)益的海域，海事主管機(jī)關(guān)因保障海上交通安全、防止船舶造成海洋環(huán)境污染、實(shí)施海上人命救助等需要，有權(quán)隨時(shí)根據(jù)海洋爭(zhēng)端及海上糾紛情況進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為和損害中國(guó)海洋權(quán)益的活動(dòng)。在巡航路線方面，增加“海事主管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)實(shí)際，符合最優(yōu)的巡航效率來選擇路線”的規(guī)定。

(二)完善港口國(guó)監(jiān)督制度

《海上交通安全法》應(yīng)明確賦予海事部門享有港口國(guó)監(jiān)督的職權(quán)，在修訂時(shí)增加:“中華人民共和國(guó)海事主管部門有權(quán)獨(dú)立開展港口國(guó)監(jiān)督檢查”的規(guī)定，同時(shí)，借鑒《1974年國(guó)際海上人命安全公約》《1978年海員培訓(xùn)發(fā)證值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》《經(jīng)1978年議定書修正的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》等公約及其議定書或修正案中關(guān)于沿海國(guó)對(duì)掛靠其港口的外國(guó)籍船舶實(shí)施監(jiān)督所遵循的程序條款，明確港口國(guó)監(jiān)督檢查滯留船舶的標(biāo)準(zhǔn)、檢查人員的資質(zhì)能力、船舶的檢查率、對(duì)船舶進(jìn)行詳細(xì)檢查的條件、被檢查船舶的救濟(jì)程序，包括可請(qǐng)求救濟(jì)的事由、請(qǐng)求機(jī)關(guān)等具體內(nèi)容，以法律的形式固化海事主管機(jī)構(gòu)在港口國(guó)監(jiān)督檢查中的職責(zé)，保障到達(dá)中國(guó)港口的船舶安全，依法對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的外籍船舶予以處罰，以提高到港船舶的適航性，降低海難事故的發(fā)生概率，減少因?yàn)榇凹夹g(shù)狀況發(fā)生的交通事故對(duì)中國(guó)港口及海域造成的威脅，嚴(yán)守中國(guó)海上交通安全的最后一道防線。

(三)明晰無害通過和緊追制度的適用

領(lǐng)海的無害通過涉及到國(guó)家主權(quán)和國(guó)家安全，有必要在《海上交通安全法》中增加無害通過與緊追制度，賦予海事主管機(jī)關(guān)作為海上交通安全管理的主管部門，按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和有關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定，對(duì)船舶實(shí)施監(jiān)督管理，并對(duì)違反無害通過原則而通過中國(guó)管轄水域的外國(guó)籍船舶進(jìn)行調(diào)查處理的權(quán)利。在具體修改上，可以參考《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第8條的內(nèi)容，增加“無害通過”以及相關(guān)的調(diào)查處理措施的規(guī)定，增加緊追制度的條文，即“中華人民共和國(guó)海事主管部門有充分理由認(rèn)為外國(guó)船舶違反中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)時(shí)，可以對(duì)該外國(guó)船舶行使緊追權(quán)?！苯梃b《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的規(guī)定，將《海洋法公約》第111條第7款、第8款和第9款的內(nèi)容增加進(jìn)來，包括飛機(jī)進(jìn)行緊追時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的情況;處理在國(guó)家管轄范圍內(nèi)被逮捕，并被押解到該國(guó)港口以便主管當(dāng)局審問的船舶應(yīng)當(dāng)注意的情況;在無正當(dāng)理由行使緊追權(quán)的情況下，賠償被命令停駛或被逮捕的船舶因此遭受的損失等。

(四)確立中國(guó)籍船舶的域外管轄制度

中國(guó)籍船舶的域外管轄制度是屬人管轄制度的延伸，是國(guó)家對(duì)具有其本國(guó)國(guó)籍的人或物均所具有管轄的權(quán)利。美國(guó)國(guó)際法學(xué)者杰塞普認(rèn)為自然人的國(guó)籍與船舶的國(guó)籍可以適用某些相同的規(guī)則和要求，［12］為此，《海上交通安全法》應(yīng)與《海洋法公約》等國(guó)際公約中的船旗國(guó)管轄規(guī)定相銜接，對(duì)中國(guó)管轄海域外航行的中國(guó)籍船舶實(shí)施監(jiān)督管理，將中國(guó)籍船舶的域外管轄制度納入到《海上交通安全法》的內(nèi)容中，明確中國(guó)海事主管機(jī)關(guān)對(duì)懸掛中國(guó)旗幟的船舶行使監(jiān)督和管理的權(quán)利。增加規(guī)定:“在公海上發(fā)生的碰撞或其他航行事故涉及船長(zhǎng)或任何其他為船舶服務(wù)的人員的刑事或紀(jì)律責(zé)任時(shí)，對(duì)此種人員的任何刑事訴訟或紀(jì)律程序，僅可向船旗國(guó)或此種人員所屬國(guó)的司法或行政當(dāng)局提出。船旗國(guó)當(dāng)局以外的任何當(dāng)局，即使作為一種調(diào)查措施，也不應(yīng)命令逮捕或扣留船舶?！睂?duì)中國(guó)籍船舶的監(jiān)督管理范圍擴(kuò)展至公海以及《海洋法公約》規(guī)定的其他國(guó)際通航海域，確保中國(guó)海洋權(quán)益得到維護(hù)。

(五)明確部門協(xié)作制度

為推動(dòng)海洋綜合管理，實(shí)現(xiàn)由分散管理向集中協(xié)調(diào)管理的過渡，《海上交通安全法》應(yīng)當(dāng)明確海事主管機(jī)構(gòu)與其他部門之間的事務(wù)協(xié)作，規(guī)定海事主管機(jī)關(guān)與其他部門協(xié)作應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全問題與海上涉外突發(fā)事件，以保障海上交通安全形勢(shì)的穩(wěn)定，有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益?；诤Ｉ戏莻鹘y(tǒng)安全問題是一項(xiàng)綜合性問題，單憑海事機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的現(xiàn)實(shí)情況，《海上交通安全法》應(yīng)相應(yīng)增加對(duì)于海上非傳統(tǒng)安全問題的規(guī)定:即“海事主管機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)密切協(xié)作、各司其職，積極應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全問題帶來的威脅?！蓖瑫r(shí)，隨著中國(guó)海上貿(mào)易、海洋產(chǎn)業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，海事主管部門應(yīng)對(duì)海上突發(fā)涉外事件的幾率日益增多，此類突發(fā)事件的性質(zhì)與內(nèi)容具有多樣化特征，能否合理合法處置此類涉外事件不僅涉及維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，更關(guān)系國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系。［13］為此，《海上交通安全法》還應(yīng)當(dāng)明確海事主管機(jī)構(gòu)與公安部門、海警部門等部門在處置海上涉外突發(fā)事件時(shí)的協(xié)作關(guān)系，規(guī)定:“海事主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家海上交通安全的監(jiān)督管理工作。如遇到海上涉外突發(fā)事件，海事主管機(jī)構(gòu)在依據(jù)職責(zé)進(jìn)行海上執(zhí)法，了解、核實(shí)、收集有關(guān)信息并將有關(guān)情況及時(shí)通報(bào)事發(fā)地政府和外交部，并報(bào)告國(guó)務(wù)院。國(guó)家涉外突發(fā)事件涉及海事主管業(yè)務(wù)范圍時(shí)，應(yīng)在國(guó)務(wù)院涉外應(yīng)急總指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由海事主管機(jī)構(gòu)會(huì)同外交部、國(guó)務(wù)院新聞辦共同處理。”通過上述改進(jìn)，可以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)海上交通安全立法的要求。

五、結(jié)語

綜上所述，對(duì)《海上交通安全法》的修訂，應(yīng)根據(jù)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的需要，從“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的需要出發(fā)，注意和海上交通安全管理的新理念相協(xié)調(diào)，借鑒國(guó)際公約的有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)海上交通安全管理的法治化和科學(xué)化，更有力地保障船舶、設(shè)施和人命財(cái)產(chǎn)的安全，維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益。從而實(shí)現(xiàn)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)，完成由海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)的歷史跨越。

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