朱永根 蔣莉 陳超 張瑜 何峰 金玉婷

推進嘉興新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思考

朱永根 蔣莉 陳超 張瑜 何峰 金玉婷

國家已把城鎮(zhèn)化發(fā)展上升到新的戰(zhàn)略高度，提出城鎮(zhèn)化與改革是中國發(fā)展的最大紅利。近期中共中央國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，為新時期城鎮(zhèn)化推進指明方向。嘉興市經(jīng)過多年努力，城鎮(zhèn)化率已達到57.1%，進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段的中期（30%-70%），逐步由以往偏重規(guī)模擴張、人口轉移的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向注重規(guī)模和質量并重的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉變，但要推動新型城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展仍存在不少制約。如何準確把握嘉興自身發(fā)展特征，在符合國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展導向的前提下，努力探索一條城鎮(zhèn)化發(fā)展新路子，是當前面臨的迫切任務。

四大發(fā)展特征

從發(fā)展速度來看：城鎮(zhèn)化水平加速提高，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的局面得到扭轉。城鎮(zhèn)化首先表現(xiàn)為農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴張的過程。全市城鎮(zhèn)常住人口由1990年的71.5萬人增加到2013年的260.3萬人，增長264%，遠高于同期常住總人口增長幅度（44.1%）。帶動城鎮(zhèn)化率由1990年的22.6%提高到2013年的57.1%，年均提高1.5個百分點。自2010年開始，嘉興城鎮(zhèn)化率首次高于工業(yè)化率（工業(yè)增加值/地區(qū)生產(chǎn)總值），到2013年，兩者間的差距由2010年的1.4個百分點擴大到7.5個百分點，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的局面得到改觀。

從發(fā)展動力來看：由依靠工業(yè)化核心主導向二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展支撐轉變。一方面，以二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為特征的新型工業(yè)化成為經(jīng)濟增長的主要動力，第三產(chǎn)業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務業(yè)將迅速發(fā)展，2013年，全市服務業(yè)增加值增速位居全省第2位，服務業(yè)增加值占GDP的比重首次突破40%，科技研發(fā)、信息軟件、商務服務等新興服務業(yè)增長11.8%，分別高出GDP增速、服務業(yè)增加值增速和工業(yè)增速2.2、2.4和0.5個百分點；另一方面，隨著工業(yè)優(yōu)化升級，資金和技術對人工的擠出效應更加明顯，服務業(yè)對就業(yè)的吸納作用進一步凸顯，成為推動城鎮(zhèn)化向縱深躍進的后續(xù)動力。

從發(fā)展布局來看：嘉興已由依靠單個城市平面擴張轉向市域城市群式發(fā)展。嘉興于2006年在全省率先出臺第一個覆蓋全市域的城市總體規(guī)劃，在此基礎上形成了“1640300”的布局體系。經(jīng)過多年推進，嘉興城鎮(zhèn)空間格局體系不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調程度較好。2013年，嘉興市區(qū)城鎮(zhèn)化率67.7%，居縣（市）首位，所轄的5個縣市城鎮(zhèn)化率均達到50%以上，其中最高平湖市城鎮(zhèn)化率為55.3%，最低桐鄉(xiāng)市城鎮(zhèn)化率52%，相差并不大。

從發(fā)展質量來看：嘉興城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合水平在全國和全省處于中上位置。從全國比較來看，根據(jù)中國社會科學院最新發(fā)布的《中國城鎮(zhèn)化質量綜合評價報告》，基于2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從城鎮(zhèn)自身發(fā)展質量、城鎮(zhèn)化推進效率和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展程度3個維度共34個評價指標，對全國286個地級及以上城市的城鎮(zhèn)化質量進行了評價。根據(jù)該報告，嘉興城鎮(zhèn)化質量指數(shù)位列第31位，處于中上水平。在112個20萬-50萬人口的中等城市中，嘉興城鎮(zhèn)化質量指數(shù)位居第5位，優(yōu)勢比較明顯。從省內比較來看，根據(jù)省統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年浙江省新型城市化進程綜合評價分析》，2010-2012年，嘉興新型城市化綜合評價依次位列全省第6、第5、第4位，呈逐年上升趨勢。

面臨四大制約

省級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)規(guī)模檔次偏弱，制約新型城鎮(zhèn)化對高端要素的集聚作用?？傮w看，嘉興省級以上開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的畝均投入產(chǎn)出率不高、經(jīng)濟總量偏小、主導產(chǎn)業(yè)不強、高端要素集聚能力不足。2013年，全市12家省級以上開發(fā)區(qū)（園區(qū)）畝均工業(yè)產(chǎn)值199.2萬元，低于全省平均的253.2萬元，與杭州畝均工業(yè)產(chǎn)值446.3萬元相比更是相差甚遠；經(jīng)濟密度（工業(yè)主營業(yè)務收入/投產(chǎn)工業(yè)用地面積）為248.8萬元，低于全省平均的321萬元；主要產(chǎn)業(yè)集中度為48.4%，一般集中度較好的多在60%-70%以上；高新技術企業(yè)數(shù)占園區(qū)內工業(yè)企業(yè)總數(shù)的比重僅為1.6%，研發(fā)人員數(shù)占園區(qū)內從業(yè)人員總數(shù)的比重僅為3.2%。

城鎮(zhèn)發(fā)展能級和規(guī)模效應偏弱，制約新型城鎮(zhèn)化整體發(fā)展水平的提升。城鎮(zhèn)化最主要的效果就是集聚效應和規(guī)模效益。就嘉興看，一方面，中心城市在帶動整個區(qū)域發(fā)展、提升城鎮(zhèn)化整體水平上應起的核心主導作用并不突出。2013年，市區(qū)常住城鎮(zhèn)人口占全市比重由1990年的41.1%下降到26.7%，市區(qū)GDP占全市比重只有24.8%，按常住人口計算的人均GDP低于全市平均4804元。規(guī)模以上高新技術總產(chǎn)值比重只有21%，低于全市平均及多數(shù)縣市。地方財政收入、固定資產(chǎn)投資等主要指標增速也均低于全市平均。另一方面，中心城鎮(zhèn)在帶動腹地區(qū)域發(fā)展、推進農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化上應起的關鍵節(jié)點作用并不突出。全市44個新市鎮(zhèn)中，常住人口達到10萬人以上的只有5個鎮(zhèn)，人數(shù)最多的許村也僅12萬人。平均每個鎮(zhèn)常住人口數(shù)5.7萬人、建成區(qū)面積6.1平方公里。城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，功能偏弱，產(chǎn)業(yè)支撐乏力，對周圍農(nóng)村地區(qū)難以形成有效的吸引。

資源環(huán)境承載的實有人口數(shù)量已近極限，制約新型城鎮(zhèn)化“以人為本”核心作用的發(fā)揮。根據(jù)浙江大學米紅教授的研究，嘉興人口總量在422萬左右較為適宜，如犧牲部分滿意度，到2020年最高人口容量在539萬人。2013年，嘉興實有人口549.6萬人，常住人口455.8萬人，資源環(huán)境承載的實有人口數(shù)量已近極限。按照新型城鎮(zhèn)化“以人為本”、均等化享有基本公共服務的要求，嘉興戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有34.9%，遠低于57.1%的水平。按照2006-2013年城鎮(zhèn)化率年均提高1.3個百分點的增速計算，到2015年，全市城鎮(zhèn)人口約270萬人左右，2020年城鎮(zhèn)人口約325萬人左右。目前嘉興城鎮(zhèn)人口數(shù)約260萬人，即未來還有60多萬人將集聚到城鎮(zhèn)。據(jù)測算，一個農(nóng)民進入嘉興這樣的中等城市，城市配套成本約10萬元/人，如將所有外來人口全部轉化為市民，配套資金超過600億元，成本巨大。

資源環(huán)境基礎薄弱，制約新型城鎮(zhèn)化內涵集約式發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化是綠色、生態(tài)、集約、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。在傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的影響下，嘉興資源貧乏與粗放型利用并存，高耗能高污染行業(yè)居高不下與生態(tài)環(huán)境容量的矛盾依然突出。土地利用效率低下。全市城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由1990年的66.4平方公里擴大到2013年的245.9平方公里，年均增長6%，是同期城鎮(zhèn)化率年均增速的4倍，城鎮(zhèn)發(fā)展所占用土地的增長與城鎮(zhèn)化水平的提升不相適應。城市環(huán)境污染嚴重。全市市控以上地表水監(jiān)測斷面，五類和劣五類水質河流斷面占比為76.1%，全市在役9個飲用水水源地水質全部不達標。市區(qū)環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)比例只有58.9%，空氣質量在全省排名第9位。能源消耗居高不下。2013年，全市七大高耗能行業(yè)能耗995.1萬噸標煤，增長3.6%，占全部規(guī)上工業(yè)能源消費的比重達78.5%。

重點處理好“三對關系”

結合實際，推進新型城鎮(zhèn)化要把握“三個跳出”。一是要跳出城鎮(zhèn)化發(fā)展城鎮(zhèn)化。要更多地從產(chǎn)業(yè)的角度、文化的角度、生態(tài)的角度和服務的角度來關注以及評價城鎮(zhèn)化發(fā)展。二是要跳出模式化發(fā)展城鎮(zhèn)化。推進新型城鎮(zhèn)化要更多地從本地現(xiàn)實出發(fā)。就嘉興來看，需考慮人口空間分布相對分散的現(xiàn)實，在推進農(nóng)村人口轉移集聚的過程中，要加強就地城鎮(zhèn)化的探索和嘗試；考慮傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重長期偏高的現(xiàn)實，重點圍繞產(chǎn)業(yè)特定價值鏈環(huán)節(jié)的技術改造和市場拓展這兩頭，加強研究扶持。三要跳出嘉興發(fā)展城鎮(zhèn)化。要把推進新型城鎮(zhèn)化放到以滬杭為中心的長三角城市群發(fā)展的大背景中去籌劃，避免被滬杭蘇甬大城市邊緣化、郊區(qū)化。

注重質量，推進新型城鎮(zhèn)化要處理好“三對關系”。一是處理好城與產(chǎn)的關系，推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。堅持以先進制造業(yè)為主導，加強產(chǎn)業(yè)選擇的戰(zhàn)略設計，打造“2+1”的產(chǎn)業(yè)體系。整合提升產(chǎn)業(yè)轉型升級載體，省級以上開發(fā)區(qū)要憑借資源和政策優(yōu)勢走品牌式發(fā)展道路；市鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)要探索打破鎮(zhèn)域行政管理界限，整合地理相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、功能相同的園區(qū)，逐步形成“一區(qū)一業(yè)、一園一品”的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。二是處理好城與鎮(zhèn)的關系，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。強化中心城市規(guī)模和功能的雙重支撐，規(guī)模上要穩(wěn)健拉開發(fā)展框架，功能上要重點強化高端制造、科研教育兩大功能，確立其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈中的高端地位。推進縣域經(jīng)濟向一體化“都市區(qū)”經(jīng)濟轉變，統(tǒng)籌全市規(guī)劃體系，實行雙重管理、以市為主的規(guī)劃管理體制。突破行政區(qū)劃限制，加強市、縣（市）總體規(guī)劃的融合銜接。建立公共服務并軌銜接的體制機制和跨行政區(qū)域的資源要素交易平臺。建立以小城市為戰(zhàn)略節(jié)點的四級城鎮(zhèn)體系。三是處理好城與鄉(xiāng)的關系，促進城鎮(zhèn)和三農(nóng)建設協(xié)調推進。堅持確保糧食安全和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結合，落實穩(wěn)糧增產(chǎn)各項措施，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的現(xiàn)代化。探索建立以職業(yè)、居住地劃分的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。探索農(nóng)村土地承包權長久不變、集體資產(chǎn)股份制的體制機制，改革完善集體建設用地和宅基地制度。實行土地指標按產(chǎn)業(yè)項目競爭擇優(yōu)配置機制和差別化地價政策。推動“畝產(chǎn)稅收”政策在服務業(yè)等其他行業(yè)的全面實施。

創(chuàng)新機制，強化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“三大保障”。一是資金保障。加大政府專項資金整合力度，引入社會資本，逐步縮小財政資金對競爭性領域的投入。建立政府主導與市場化運作相結合的城市基礎設施投融資體制，放寬民間資本準入，創(chuàng)新項目融資方式，引導民間資本參與市政公用事業(yè)和基礎設施項目的建設和運營。二是環(huán)境保障。全面實施“五水共治”，加強大氣污染綜合整治，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，開展應對氣候變化規(guī)劃和溫室氣體清單編制，從碳減排角度研究節(jié)能降耗、產(chǎn)業(yè)轉型新途徑。三是管理保障。創(chuàng)新社會管理方式，推進非基本公共服務市場化改革。進一步理順城市管理體制，下放經(jīng)濟社會管理權限。建設智慧城市，提高城市管理自動化程度。完善人口管理服務機制，建立實有人口動態(tài)管理體系。

作者單位：嘉興市發(fā)展和改革委員會