崔麗娜

(中國人民大學(xué) 哲學(xué)院，北京 100872)

頂層設(shè)計已成為時下中國學(xué)術(shù)界和政治層面的熱點詞匯。黨的十八大就推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)做出戰(zhàn)略部署，提出要促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。黨的十八屆三中全會在全面深化改革的決定中對推進城鎮(zhèn)化建設(shè)又提出明確要求：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進?！比涨?，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020)》正式公布。規(guī)劃提出，未來，我國將推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，并提出到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右、城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化、城市發(fā)展模式科學(xué)合理等具體目標(biāo)。這一頂層設(shè)計體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化改革的決心和信心。在新的歷史際遇下，我們亟須從學(xué)理的角度對關(guān)涉新型城鎮(zhèn)化改革的一些具體問題加以深度審視。基于此，本文就城鎮(zhèn)化改革頂層設(shè)計之學(xué)理性問題，略談管見，以就教于方家。

一、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實然困惑

改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革的推進，中國的城鎮(zhèn)化迎來了全新的高速度發(fā)展時期。從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個增加到20 113個。[1]綜觀我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，存在這樣一些困惑。

1.“空間城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。進入新世紀(jì)以來，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于空間城鎮(zhèn)化速度的問題。即伴隨著城鎮(zhèn)建成區(qū)大規(guī)模擴展的空間城鎮(zhèn)化進程，大量農(nóng)村土地被占用，城鎮(zhèn)空間不斷擴展，但土地出讓金收入的絕大部分并沒有投入到失地農(nóng)民的市民化以及其他有利于推動人口城鎮(zhèn)化方面，而是用于土地開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域，推動了空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展。前不久，山東平度“3.21”守地農(nóng)民殞命事件，揭開了征地矛盾的冰山一角。平度慘案背后的“征地利益鏈”備受關(guān)注：賣給開發(fā)商每畝上百萬元的收入，農(nóng)民最后能拿到多少？拉走一頭牛，補農(nóng)民一只雞，涉事地塊1億元土地出讓款，農(nóng)民僅分2 257.7萬元；五千多萬元政府征地成本含有違規(guī)列入費用。無獨有偶，作為河南全省首個村民高層安置房，洛陽市福民一號小區(qū)安置了伊濱區(qū)諸葛鎮(zhèn)3個合并拆遷村莊的村民，卻因房屋質(zhì)量問題被網(wǎng)友曝光。社會上流傳著：進城住高樓，有人樓上愁。新墻軟如綿，怎禁風(fēng)雨稠。良田換紙屋，厚利誰抽頭？福民變殃民，蠹蟲莫開溜！

2.大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市生活

我們知道，只有思想觀念與時轉(zhuǎn)變，文明素質(zhì)才能提高。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民搬上樓房，住進新居，用上了綠色環(huán)保的新能源；城鄉(xiāng)交通更加順暢，日常生活更加便捷，市民廣場、社區(qū)圖書館、健身房等設(shè)施一應(yīng)俱全。可是，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，沒有足夠時間讓居民去適應(yīng)。有的在小區(qū)道路上亂堆雜物、晾曬衣服，有的把雞養(yǎng)到了樓上、把驢牽進了社區(qū)。有人比喻說“人，進城了，腦袋還沒有‘進城’”。目前，農(nóng)民工是中國城鎮(zhèn)化的主要演變?nèi)后w。由于受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，城鎮(zhèn)人口中的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，而農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日漸凸顯，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。因此，城鎮(zhèn)化絕不是簡單地推農(nóng)民上樓就了事，而是產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面由“鄉(xiāng)”到“城”的根本轉(zhuǎn)變。在此過程中，新型城鎮(zhèn)化正逐步從以工業(yè)為主向以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。

3.城市空間、人口密度和城市負(fù)載能力的沖突

在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，不少地區(qū)和城市往往為了片面追求速度，采用了攤大餅的方式盲目推進。缺乏規(guī)劃，定位偏失，急功近利，超速超標(biāo)準(zhǔn)強求發(fā)展，是我國城鎮(zhèn)化進程中的通病。致使城市發(fā)展偏離總體規(guī)劃布局，規(guī)模盲目擴大，人口無節(jié)制增長，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重超載，城市人口密度與城市空間結(jié)構(gòu)布局的失衡矛盾日益突出，公路上持續(xù)上演著車擠車、車上人擠人的交通鬧劇。城市住房的密度越來越大，人們的公共空間持續(xù)減少等問題十分突出。因工業(yè)排污、汽車尾氣等因素影響，近年來我國不少城市空氣質(zhì)量明顯下降，2013年秋冬之交，揮之不去的霧霾再度肆擾中國。對處在轉(zhuǎn)型關(guān)口的中國，霧霾絕非僅是環(huán)境的災(zāi)害，更是對中國高能耗增長模式的嚴(yán)重警示。一些城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村與城鄉(xiāng)接合處外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差，嚴(yán)重影響到城市日常工作和居民生活，以至于產(chǎn)生了“城市病”。

4.城鎮(zhèn)化建設(shè)千城一面，缺乏特色

城市是人類的聚居地，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是人類文明的標(biāo)志。城市文化作為人類在城市發(fā)展中創(chuàng)造的物質(zhì)和精神財富的總和，作為城市公共生存狀況、行為方式、精神特征及城市風(fēng)貌的總體形態(tài)，是城市品質(zhì)的外化、城市文明的標(biāo)志、城市發(fā)展的靈魂。反觀我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，一些地方出現(xiàn)一哄而起、爭相攀比，甚至強行撤屯并村、強行拆遷的情況。城市景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設(shè)國際大都市，“建設(shè)性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個性被破壞。一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，照搬城市模式建設(shè)新農(nóng)村，簡單用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民眾文化流失。我們知道，歐洲古代城市之所以延續(xù)到今天，正因為房屋主人對自己土地上的自有房屋經(jīng)過長久的改造、修繕，才賦予了這些建筑以及這些建筑所在城市的歷史特色。因此，城鎮(zhèn)化不能以毀滅人類文明為代價，在城鎮(zhèn)化過程中要注重文化傳承和文化保護，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，在歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)代文明的有機融合中著力鑄造城鎮(zhèn)之魂。

二、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首要的是做好頂層設(shè)計

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨認(rèn)為，影響21世紀(jì)進程的兩件大事，一是美國的高科技，二是中國的城鎮(zhèn)化。改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了高速發(fā)展，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局初步形成，市政公用設(shè)施服務(wù)和供給能力明顯增強，城鎮(zhèn)人居生態(tài)環(huán)境不斷改善，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距日漸縮小，實現(xiàn)了一些西方發(fā)達(dá)國家上百年完成的城鎮(zhèn)化歷程。但由于歷史傳統(tǒng)、國情復(fù)雜、體制機制等深層次原因，我國城鎮(zhèn)化在快速推進過程中，在整體水平、發(fā)展方式、布局結(jié)構(gòu)、社會管理等方面也暴露出不少問題和缺陷，因此，只有在“以人為核心”的理念指導(dǎo)下進行頂層設(shè)計、總體規(guī)劃、制定路線圖和時間表，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)才能科學(xué)、有序、可持續(xù)地進行。

1.新型城鎮(zhèn)化應(yīng)進行總量控制

首先城鎮(zhèn)化率的控制應(yīng)基于城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的理念。從國際城鎮(zhèn)化的歷史來看，與我國具有可比性的已經(jīng)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的主要發(fā)達(dá)國家，美國為82%，加拿大為77%，法國為74%，俄羅斯為73%，德國為73%。無論從文化傳承，還是從生態(tài)理論上講，我國的最終城鎮(zhèn)化率都應(yīng)低于這些國家。我國與丘陵占國土面積比例較大和農(nóng)耕文化歷史較長的日本(城鎮(zhèn)化率68%)和意大利(城鎮(zhèn)化率67%)相近，最終城鎮(zhèn)化率應(yīng)控制在65%～70%的范圍。其次，城鎮(zhèn)化年增長率的控制應(yīng)基于城鎮(zhèn)化依賴經(jīng)濟發(fā)展的理念。城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度受社會、經(jīng)濟和生態(tài)等各方面條件的制約，要保證新老居民的生活質(zhì)量不降低，不能一蹴而就，不能搞大躍進。從國際經(jīng)驗來看，年增長率應(yīng)低于2.5%。最后，大城市人口控制應(yīng)基于人口均分布、充分利用國土的理念。特大城市規(guī)模控制的現(xiàn)實不應(yīng)回避，最大城市以木桶短板原理控制用水人口，不應(yīng)超過2500萬人。據(jù)預(yù)測到2030年，我國將有200個百萬人口以上的大城市，而我國在百萬人口以上的大城市至少有4億人，占城市總?cè)丝诘?0%以上。[2]因此，城鎮(zhèn)化要有總體布局，大中小城市和小城鎮(zhèn)要合理分工，以小城鎮(zhèn)化為主。

2.新型城鎮(zhèn)化應(yīng)做好科學(xué)的總體規(guī)劃

我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，無論是新建的城鎮(zhèn)，還是擴建的或改造的城鎮(zhèn)，都應(yīng)在頂層設(shè)計的指導(dǎo)下，做好城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展長效機制的總體規(guī)劃，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。以人文、生態(tài)和經(jīng)濟的理念，來核算各城市的經(jīng)濟、社會、資源和生態(tài)的承載力和潛力。在我國，水資源指標(biāo)是約束全國2/3缺水城市發(fā)展的短板。因此，在新型城鎮(zhèn)化進程中，應(yīng)變粗放發(fā)展為集約發(fā)展，使農(nóng)民工的市民化科學(xué)、有序、真實、漸進地進行，并成為經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展的主支撐。

3.新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有清晰的路線圖

城鎮(zhèn)發(fā)展除經(jīng)濟發(fā)展之外，最重要的是文化發(fā)展。城鎮(zhèn)化以人為本，而歷史和文化是人類的根本，所以城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)該從一開始就避免“百城一貌，千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象，要保證自己的歷史傳承，發(fā)展自己的文化特色。要使城市人工生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)和諧，要以水定城，建設(shè)低碳的循環(huán)型城鎮(zhèn)，充分考慮城鄉(xiāng)一體化和與相鄰城市的互補，注重高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。不能重蹈發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家對大城市發(fā)展失控，造成惡果后再使城市空心化的覆轍。

4.新型城鎮(zhèn)化要有漸進的時間表

新型城鎮(zhèn)化是一項巨大的社會發(fā)展系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，任何“大躍進”都會帶來嚴(yán)重后果。因此要制定科學(xué)的時間表，使新型城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥、循序漸進地進行。從國際城鎮(zhèn)化的歷史來看，城鎮(zhèn)化年增長率控制在2.5%以下才能保證質(zhì)量，才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到城市住房、交通、環(huán)境、教育和社會福利的同等權(quán)益，安居樂業(yè)，也才能保證新老市民的生活質(zhì)量不降低。

三、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑前瞻

1.以人為本，加速農(nóng)民工市民化

要做到“以人為本”，首先要加速推進戶籍制度改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正享受到城市生活福利，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制。其次，要加快土地制度改革，創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體的土地管理制度。第三，城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)管理應(yīng)更多關(guān)注人本身的需求，從建筑設(shè)計到公用設(shè)施建設(shè)都要以提高居民的生活品質(zhì)為核心，通過和諧社區(qū)建設(shè)，塑造農(nóng)民工的心理認(rèn)同和生活習(xí)慣，建設(shè)具有共同體意識的社區(qū)，充分發(fā)揮社區(qū)“自我管理”的能力，放手讓社區(qū)住戶主動參與社區(qū)管理、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃等公共事務(wù)和公益活動。只有這樣，才能促進農(nóng)民工融入城市社會。第四，落實社會保障制度。對城市中已經(jīng)擁有較為穩(wěn)定的職業(yè)和收入的農(nóng)民工，可以以土地?fù)Q保障的方式允許其進入現(xiàn)在的城鎮(zhèn)社會保障體系，與城鎮(zhèn)勞動者享有同樣的權(quán)利；對于還沒有穩(wěn)定的職業(yè)和收入的農(nóng)民工，采取過渡的模式，建立一種包括工傷保障、大病保險和養(yǎng)老保險在內(nèi)的保障體系，這部分人口的失業(yè)保障和最低生活保障由其所擁有的承包土地來承擔(dān)；對于農(nóng)村的大部分務(wù)農(nóng)人口，現(xiàn)階段在繼續(xù)發(fā)揮家庭保障和土地保障的同時，逐漸淡化其保障功能，代之以制度化的農(nóng)村社會保障體系；對于難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口，應(yīng)建立農(nóng)村最低生活保障制度向其提供社會救助，保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利。[3]

2.改善人居環(huán)境，破除各種“城市病”

首先，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用基礎(chǔ)上，強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的縣城、重點鎮(zhèn)和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。其次，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，增強城市經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效預(yù)防和治理“城市病”。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強化城市產(chǎn)業(yè)支撐，營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強城市經(jīng)濟活力和競爭力。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增強對人口集聚和服務(wù)的支持能力。提高城市規(guī)劃科學(xué)性，健全規(guī)劃管理體制機制，提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質(zhì)量。推進創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設(shè)，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會治理水平。

3.以“四化同步”推動城鎮(zhèn)化內(nèi)生發(fā)展

改革開放三十多年來，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化如“四馬”拉動社會發(fā)展的“大車”奮力前行，但前進的步伐存在明顯不平衡、不協(xié)調(diào)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，工業(yè)化創(chuàng)造就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造各類需求，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供支撐和保障，而信息化推進其他“三化”。因此，我們需通過體制機制創(chuàng)新，使“四化”在互動中同步協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)中國經(jīng)濟社會健康前行四大動力的“聚變效應(yīng)”。

4.尊重城市的發(fā)展規(guī)律，推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

文化是城市發(fā)展的根本目的和內(nèi)在要求，文化決定著城市競爭力的質(zhì)量。城市文化是人類文明的結(jié)晶，是文化成果存儲器和再造加工廠。文化決定著人們的精神品格、思想修養(yǎng)、處世態(tài)度、風(fēng)俗習(xí)慣、審美趣味和行為準(zhǔn)則，也決定著城市的精神追求和價值尺度。因此，我們在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要尊重城市的發(fā)展規(guī)律，根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)[N].人民日報，2014-03-17.

[2]吳季松.新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計、路線圖和時間表——百國城鎮(zhèn)化實地考察[M].北京：北京航空航天大學(xué)出版社，2013.

[3]樊小鋼.城鄉(xiāng)社會保障制度銜接模式探討[J].浙江社會科學(xué)，2004，(4)：104-107.