李玲玲

(華東師范大學(xué)，上海 200241)

一、引 言

郊區(qū)化是城市化的一個(gè)階段，它在改善城市中心區(qū)環(huán)境、緩解中心區(qū)的城市功能與人口壓力、促進(jìn)周邊郊區(qū)的發(fā)展等方面具有重要作用。[1]大型居住社區(qū)是城市郊區(qū)快速城市化的產(chǎn)物，帶來(lái)了社區(qū)社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)的變化，為基層社區(qū)治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要探索一種更具包容性、多元化的社區(qū)管理模式。社區(qū)是基層民主建設(shè)的舞臺(tái)和載體，社區(qū)管理是城市經(jīng)濟(jì)體制改革深化的結(jié)果，體現(xiàn)出國(guó)家基層治理從行政化向居民自治的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。因此對(duì)社區(qū)管理模式的探討有利于基層民主建設(shè)和居民自治。

大型居住社區(qū)是指用地規(guī)模約為5平方公里，人口規(guī)模約10萬(wàn)人，以居住功能為主體、生活與就業(yè)適當(dāng)平衡、功能基本完善的城市社區(qū)。上海自2003年起先后在7個(gè)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、組織實(shí)施大型居住社區(qū)建設(shè)，浦東新區(qū)范圍內(nèi)目前規(guī)劃布點(diǎn)有12個(gè)大型居住社區(qū)，總建設(shè)用地約3 520公頃。隨著大批中心城區(qū)居民導(dǎo)入，大量動(dòng)遷農(nóng)民搬入，這些大型居住社區(qū)的建設(shè)、管理和服務(wù)任務(wù)不斷加重，社會(huì)管理的新情況新問(wèn)題層出不窮，亟須進(jìn)行及時(shí)的研究和探索。社區(qū)不僅是一個(gè)地域的概念，還是一個(gè)利益共同體，是一個(gè)“復(fù)合治理”的社區(qū)，包括社區(qū)自治、社區(qū)共治、社區(qū)公治三層次。[2]本研究以上海市浦東新區(qū)大型居住社區(qū)管理為個(gè)案，試圖探討一種促進(jìn)大型居住社區(qū)居民自治、共治的有效的多元化社區(qū)管理模式。

二、大型居住社區(qū)管理存在的問(wèn)題

大型居住社區(qū)體現(xiàn)出規(guī)模龐大，入住人群多元，需求多種多樣，管理力量明顯不足，服務(wù)功能滯后的特點(diǎn)，如何有效強(qiáng)化對(duì)這些大型居住社區(qū)的管理和服務(wù)，是新形勢(shì)下對(duì)社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)提出的緊迫要求。

(一)社區(qū)弱勢(shì)群體集中

大型居住社區(qū)具有人口多、面積大、管理任務(wù)重的特點(diǎn)。以浦東三林鎮(zhèn)為例，隨著2006年3月，世博動(dòng)遷居民入住世博家園，短時(shí)期內(nèi)在2．8平方公里的世博家園區(qū)域相繼入住近5萬(wàn)城市居民，三林鎮(zhèn)城市化地區(qū)成倍增長(zhǎng)，其鎮(zhèn)村形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。

大批的人口在短時(shí)間內(nèi)向大型居住社區(qū)快速集聚，他們的來(lái)源多樣、構(gòu)成復(fù)雜?？偟膩?lái)看主要包括四類對(duì)象，一類是農(nóng)村地區(qū)本地的動(dòng)遷居民，一類是中心城區(qū)導(dǎo)入的人口，一類是購(gòu)買商品房的人群，一類是來(lái)當(dāng)?shù)貏?wù)工、租住在當(dāng)?shù)氐耐鈦?lái)人員。其中，由中心城區(qū)導(dǎo)入的人口占了很大的比例。而這四類人群往往屬于就業(yè)不充分不穩(wěn)定、收入保障水平不高、文化層次和綜合素質(zhì)相對(duì)偏低的人群，對(duì)他們管理服務(wù)的要求更高、難度更大。除此之外，大型居住社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“四多”現(xiàn)象，即老年人多、文化程度不高的多、經(jīng)濟(jì)保障收入低得多、外來(lái)租房者多。如對(duì)曹路三個(gè)居民區(qū)的入住情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60歲以上年齡的人員占47%；文化在大專以上的占14%；家庭人均收入在3000元以上的占21%；外來(lái)人員占49.5%。

這一現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致以下結(jié)果：第一，會(huì)人為地引導(dǎo)低收入群體在特定區(qū)域集聚，形成社會(huì)隔離。第二，隨著大型居住社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生影響，使得社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。

(二)社區(qū)居民就業(yè)困難

隨著居民入住數(shù)量的增加，大型居住社區(qū)居民的就業(yè)問(wèn)題日益突出。大型居住社區(qū)中低收入貧困群體居住相對(duì)集中，社區(qū)居民就業(yè)困難主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，就業(yè)崗位缺乏。一方面，前期規(guī)劃欠缺對(duì)社區(qū)居民就業(yè)的考量，沒(méi)有將就業(yè)需求列入規(guī)劃范圍。另一方面，因大型居住社區(qū)位于郊區(qū)地帶，附近就業(yè)崗位不足。例如，航頭、曹路等服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，工業(yè)發(fā)展受到一定限制，難以提供足夠的就業(yè)崗位。第二，就業(yè)需求較大。大型居住社區(qū)導(dǎo)入人口中，約86%的入住居民處于勞動(dòng)就業(yè)年齡段，這意味著每個(gè)大型居住社區(qū)將有20多萬(wàn)人的就業(yè)問(wèn)題需要解決，即使部分人已在中心城區(qū)就業(yè)，仍有大量的就近就業(yè)需求亟待滿足。第三，就業(yè)能力不足。居民中很大部分是城市中的低收入階層。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約80%入住居民收入低于全市上年度平均工資水平，其中無(wú)業(yè)、失業(yè)或靈活就業(yè)人數(shù)占比很高。

(三)社區(qū)自治程度較低

受快速城市化影響，大型居住社區(qū)的居民由原住居民、新居民、被動(dòng)城市化居民、外來(lái)流動(dòng)人口居民構(gòu)成，居民素質(zhì)參差不齊，異質(zhì)性大。在社區(qū)建設(shè)活動(dòng)中，多數(shù)居民缺乏社區(qū)參與意識(shí)，沒(méi)有參與社區(qū)活動(dòng)和事務(wù)的興趣，更缺少實(shí)際的參與行動(dòng)。此外，由于缺乏持續(xù)性引導(dǎo)培育和經(jīng)費(fèi)扶持，大型居住社區(qū)的社區(qū)非營(yíng)利組織數(shù)量較少，力量薄弱，發(fā)揮的功能非常有限。很多組織成立后很少有活動(dòng)或者是社區(qū)有事情主動(dòng)邀請(qǐng)他們參加，主動(dòng)常態(tài)化運(yùn)行的組織很少。為了生存，有些非營(yíng)利織織不得不從事某些營(yíng)利性活動(dòng)，有些組織的官方背景和政府色彩濃重。

三、多元化社區(qū)管理模式的設(shè)想

多元化社區(qū)管理是指社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)安全的公共事務(wù)由政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同協(xié)作來(lái)推動(dòng)，通過(guò)政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持，由市場(chǎng)和社會(huì)共同來(lái)建設(shè)社區(qū)，從而達(dá)到政府、社會(huì)和市場(chǎng)的良性互動(dòng)、和諧共贏，政府在三者之間起到指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。[3]

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府與社區(qū)共生共長(zhǎng)、相互依存的關(guān)系相比，我國(guó)的政府與社區(qū)之間還是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，社區(qū)缺乏自治能力和獨(dú)立性，而政府則承擔(dān)了過(guò)多的應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能。這種行政化主導(dǎo)下的社區(qū)管理缺乏市場(chǎng)要素的參與和提供服務(wù)的意識(shí)，因此表現(xiàn)出區(qū)域的公共服務(wù)不足，各類資源無(wú)法有效整合等特點(diǎn)。針對(duì)目前大型居住社區(qū)的社區(qū)管理存在的問(wèn)題，本研究試圖探討一種多元化的社區(qū)管理模式，通過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多方協(xié)同，實(shí)現(xiàn)三位一體式的社區(qū)管理，進(jìn)一步發(fā)展和完善大型居住社區(qū)的社區(qū)管理模式，激發(fā)社區(qū)自治。

(一)正確定位多元管理主體的關(guān)系

政府、市場(chǎng)、社區(qū)和居民自組織都是社區(qū)管理中不可缺少的因素，因此正確定位多元管理主體的職責(zé)和關(guān)系是實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)管理的必要前提。

首先，政府要從“越位”領(lǐng)域退出來(lái)，釋放社區(qū)自治權(quán)力空間，尋找行政權(quán)力與社區(qū)自治的平衡點(diǎn)。政府在社區(qū)管理中發(fā)揮行政執(zhí)法、行政事務(wù)管理和立法、監(jiān)督的權(quán)力，有效保證社區(qū)管理的依法開展。政府應(yīng)把權(quán)力下放，將社區(qū)服務(wù)交給非營(yíng)利的服務(wù)組織做，將社區(qū)事務(wù)的管理交到社區(qū)居民手中。政府對(duì)社區(qū)的管理應(yīng)采取間接的手段，其主要職能是對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、統(tǒng)籌、監(jiān)督并提供經(jīng)費(fèi)支持。

第二，明確社區(qū)的定位。社區(qū)定位模糊，政府和社區(qū)職權(quán)不明是現(xiàn)有社區(qū)管理模式中存在的最重要的問(wèn)題，因此首先應(yīng)當(dāng)理順政府和社區(qū)的職能關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)自治。社區(qū)的職能應(yīng)定義為“協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)、監(jiān)督”，既能承接鎮(zhèn)級(jí)層面的部分管理任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)條線部門、職能部門的監(jiān)督，又能為居委會(huì)減負(fù)，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的服務(wù)資源。[4]具體來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法、行政管理事務(wù)應(yīng)由政府職能部門負(fù)責(zé)，社區(qū)發(fā)揮發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督作用；與民生密切相關(guān)的救濟(jì)救助、助老愛老、公共服務(wù)、社區(qū)安全、糾紛矛盾處理等工作由社區(qū)承擔(dān)，政府提供服務(wù)指導(dǎo)和資金資助。社區(qū)應(yīng)起到“紐帶”作用，對(duì)上聯(lián)結(jié)政府，對(duì)下服務(wù)居民，對(duì)外引進(jìn)社會(huì)力量，對(duì)內(nèi)促進(jìn)居民自治，是一個(gè)資源整合的中心。此外，在社區(qū)中積極引入市場(chǎng)的力量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)以實(shí)現(xiàn)社區(qū)復(fù)合治理模式為目標(biāo)

復(fù)合治理是指各種公共的機(jī)構(gòu)或個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。[5]具體而言，社區(qū)復(fù)合治理模式是指居民自治、社區(qū)共治和社會(huì)公治協(xié)調(diào)作用的治理模式，其中，社會(huì)公治是主導(dǎo)，社區(qū)共治是支撐，居民自治是基礎(chǔ)。

居民自治強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)的居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的自主決定，是以其共同的地域和文化為基礎(chǔ)的。居民自治能增強(qiáng)居民的社區(qū)參與，培養(yǎng)其社區(qū)歸屬感。要培養(yǎng)居民“利益共同體”的意識(shí)，使其積極參與到社區(qū)自治中來(lái)，自發(fā)形成各種維護(hù)社區(qū)利益的自組織，例如社區(qū)環(huán)境保護(hù)組織、社區(qū)文化建設(shè)組織、社區(qū)治安維護(hù)組織等。

社區(qū)共治即社區(qū)多元主體共同治理，包括社區(qū)的黨社共治、政社共治、居民共治、多元共治等多重機(jī)制。與社區(qū)自治不同，社區(qū)共治更強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理主體的多元化和合作治理。在社區(qū)層面建立“樞紐型”的社會(huì)工作體制，有效服務(wù)和管理社區(qū)內(nèi)的各種群體組織。例如，在社區(qū)建立工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、慈善機(jī)構(gòu)等起樞紐作用的社會(huì)組織，使多種形式的社會(huì)團(tuán)體在社區(qū)形成合力，實(shí)現(xiàn)多元化的社區(qū)共治。

社會(huì)公治是一種開放式治理，即社會(huì)中的大量外部組織參與到社區(qū)治理中來(lái)。外部主體的參與，可以幫助社區(qū)獲得資源、信息，解決社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。此外，外部主體的參與并非為了控制社區(qū)，而是致力于促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和提高社區(qū)治理水平。社區(qū)中的樞紐組織應(yīng)通過(guò)與社會(huì)上的組織合作的方式，引進(jìn)社會(huì)力量，包括與政府組織、慈善組織、教育組織以及商業(yè)組織等合作的方式開展社區(qū)治理。

(三)促進(jìn)大型居住社區(qū)自治

社區(qū)管理的民主化和自治化是以尊重個(gè)人價(jià)值和基層自治能力為基礎(chǔ)的。我國(guó)社區(qū)居民委員會(huì)制度的建立就是為了實(shí)現(xiàn)基層自治?；鶎尤罕娛巧鐓^(qū)自治的主體力量，只有動(dòng)員群眾積極參與到社區(qū)管理中，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)自治，促進(jìn)社區(qū)管理體制的健全和完善。

1.發(fā)展社區(qū)自組織

社區(qū)是居民自己的家園，培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)和社區(qū)自治能力是完善大型居住社區(qū)的社區(qū)管理的基本方向。政府應(yīng)積極探索如何利用社區(qū)居民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，引導(dǎo)社區(qū)成員參與到社區(qū)管理中。積極促進(jìn)社區(qū)居民之間的互動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)中居民彼此了解、共同參與社區(qū)治理的局面，培養(yǎng)他們對(duì)“共有”社區(qū)的責(zé)任感，而不是那種“各掃自家門前雪”的分離狀態(tài)。

要保持居民“多元共處，和而不同”的狀態(tài)，既培養(yǎng)共同的社區(qū)意識(shí)，擔(dān)負(fù)共同的責(zé)任，又能使人們按照自己習(xí)慣的方式，保持自己的活動(dòng)空間，保持豐富多彩的生活方式，保持每個(gè)個(gè)體和家庭的個(gè)性。[6]

要發(fā)展社區(qū)居民的力量，培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)的自組織，社區(qū)內(nèi)自組織是社區(qū)服務(wù)群眾的載體，因此培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)有領(lǐng)導(dǎo)才能的居民，發(fā)展出有活力、有社區(qū)責(zé)任感的自組織是社區(qū)自治的關(guān)鍵因素。此外，要通過(guò)宣傳、培訓(xùn)、教育等手段，不斷提高居民參與社區(qū)管理的意識(shí)和依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)。

政府應(yīng)制定扶持社會(huì)非營(yíng)利組織發(fā)展的政策，建立社會(huì)非營(yíng)利組織發(fā)展基金和購(gòu)買服務(wù)，為其提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，促進(jìn)社會(huì)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展。同時(shí)，改革非營(yíng)利組織的管理體制，促使非營(yíng)利組織由官辦向民辦轉(zhuǎn)化，逐步與政府行政脫鉤，給予其更大的獨(dú)立生存空間，讓它們更好地發(fā)揮社會(huì)整合和利益表達(dá)的功能。[7]

2.建設(shè)多元的社區(qū)文化

加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)是增強(qiáng)居民社區(qū)意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)自治的有效手段。大型居住區(qū)應(yīng)針對(duì)人口構(gòu)成復(fù)雜、多元的情況，積極建設(shè)多元的社區(qū)文化。

第一，開展多種形式的文化活動(dòng)。加快文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，健全社區(qū)圖書館、劇團(tuán)、影劇院、博物館、公園、體育館等的建設(shè)，并借助此類設(shè)施開展多種形式的社區(qū)文化活動(dòng)，為社區(qū)居民提供交流和娛樂(lè)的場(chǎng)所。

第二，針對(duì)社區(qū)的具體情況建設(shè)獨(dú)具特色的社區(qū)文化。針對(duì)不同社區(qū)的人員構(gòu)成和文化需求，組織不同的、豐富的社區(qū)文化，寓教于樂(lè)，形成本社區(qū)的品牌文化，增強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)凝聚力。例如，積極組織社區(qū)中的音樂(lè)、舞蹈或體育愛好者參與社區(qū)活動(dòng)，組建樂(lè)團(tuán)、舞蹈隊(duì)等定期開展社區(qū)文化活動(dòng)演出，也可走進(jìn)其他社區(qū)開展活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)之間的交流和互動(dòng)。

第三，促進(jìn)文化市場(chǎng)的多元化。隨著居民對(duì)文化生活的需求越來(lái)越高，簡(jiǎn)單的例如看電影、電視等活動(dòng)已經(jīng)不能滿足居民對(duì)社區(qū)文化的需求。社區(qū)可以通過(guò)引進(jìn)多元的文化消費(fèi)活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)居民參與社區(qū)文化，例如建立以兒童為消費(fèi)對(duì)象的游樂(lè)場(chǎng)，以中老年為消費(fèi)對(duì)象的大眾舞廳等，通過(guò)消費(fèi)促進(jìn)社區(qū)文化發(fā)展，而社區(qū)文化興盛了，又能進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.鼓勵(lì)社區(qū)志愿者服務(wù)

社區(qū)居民以志愿者的形式參與到社區(qū)的管理中，不僅能節(jié)約社區(qū)管理的成本，還能增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力和居民自治的能力。在美國(guó)，公民為自己所在的社區(qū)提供無(wú)償志愿服務(wù)已成為一種自覺(jué)的意識(shí)。美國(guó)志愿者1990年已達(dá)9 840萬(wàn)，占成年人口總數(shù)的54%，提供公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)或組織，絕大部分工作是由志愿者承擔(dān)的。[8]

我們可以借鑒美國(guó)的方法，通過(guò)制定升學(xué)、就業(yè)、晉升等必須參加社區(qū)志愿活動(dòng)的約束制度，強(qiáng)化公民參與社區(qū)志愿活動(dòng)行為。大力推行社區(qū)志愿者注冊(cè)制度，健全社區(qū)志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立社區(qū)志愿活動(dòng)登記備案制度，設(shè)立社區(qū)“愛心銀行”和“時(shí)間儲(chǔ)蓄”，建立社區(qū)成員互助合作與共享激勵(lì)機(jī)制。[9]

參考文獻(xiàn)：

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