閆 雪

(西北大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710127)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)不斷深入進(jìn)行的社會(huì)體制改革，使我國(guó)事業(yè)單位有著由行政化向社會(huì)化轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，其中向非營(yíng)利組織性質(zhì)和方向轉(zhuǎn)變是事業(yè)單位改革的模式之一。過(guò)去傳統(tǒng)事業(yè)單位的運(yùn)行是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政管理體制下產(chǎn)生的，在不斷變革發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，人民群眾對(duì)生活的追求從滿足經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)條件逐漸轉(zhuǎn)變到追求更高的精神和文化生活上來(lái)。而傳統(tǒng)事業(yè)單位由于其內(nèi)部自身的運(yùn)營(yíng)管理弊端，使其所能提供的公共服務(wù)非常“有限”，不能滿足現(xiàn)代人日益增長(zhǎng)的各種需求，因此，事業(yè)單位也正在尋求由過(guò)去單一的計(jì)劃分配的行政管理模式向由國(guó)家引導(dǎo)、監(jiān)管且市場(chǎng)調(diào)配的現(xiàn)代管理模式轉(zhuǎn)變，非營(yíng)利組織作為目前事業(yè)單位改革方向之一，能夠深化事業(yè)單位內(nèi)部改革途徑，承載公共資源更好地服務(wù)社會(huì)。

一、事業(yè)單位和非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)管理方式的比較

“‘事業(yè)單位’是我國(guó)特有提法，它是在社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中逐漸形成的，是對(duì)非政府機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體以及企業(yè)組織等具有一定社會(huì)公共服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)組織的約定俗稱的名稱?！盵1]事業(yè)單位是在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成和發(fā)展起來(lái)的特有組織，它以文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等為主要活動(dòng)領(lǐng)域，為公眾提供公共服務(wù)是其最主要的職責(zé)和核心特征。在當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷發(fā)展的大背景下，公共服務(wù)可以由多元化的社會(huì)主體來(lái)提供，除了傳統(tǒng)的事業(yè)單位外，企業(yè)甚至個(gè)人等都可以作為公共服務(wù)提供的主體。當(dāng)前我國(guó)主要公共服務(wù)提供主體——事業(yè)單位面臨著規(guī)模過(guò)大、資源配置不合理等問(wèn)題，只有改革和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式才能使其良性發(fā)展，同時(shí)提供質(zhì)量好且效率高的公共服務(wù)。

把非營(yíng)利組織運(yùn)作機(jī)制作為當(dāng)前事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制改革的方向和趨勢(shì)引起了公眾的極大關(guān)注。隨著現(xiàn)代社會(huì)的深入發(fā)展，各類非營(yíng)利組織也日益發(fā)展并壯大，它們的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制以及資源的配置方式逐漸影響并不斷推動(dòng)著當(dāng)前事業(yè)單位的管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。非營(yíng)利組織也被稱之為非政府組織、志愿組織等。它是指那些不以營(yíng)利為目的,投身于志愿性公益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織, 又被稱為第三部門。[2]其基本價(jià)值取向定義為公益性, 宗旨是積極無(wú)償提供公共服務(wù)。學(xué)界普遍認(rèn)為非營(yíng)利組織具有自組織、非政府、非營(yíng)利以及志愿四大特性。通過(guò)比較，可以發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理模式與非營(yíng)利組織之間是有很大不同的：(1)活動(dòng)領(lǐng)域上的不同。一些組織(如掌握行政權(quán)力的組織、進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)喪失公益性的組織)，是包含在事業(yè)單位中的，但在非營(yíng)利組織中是被排除在外的。而一些人民團(tuán)體(例如工、青、團(tuán)、婦等組織)以及無(wú)法律地位的純民間的草根組織等，是帶有公益性質(zhì)的卻并不被包括在事業(yè)單位的范圍之內(nèi)。(2)組織的獨(dú)立性不同。當(dāng)前事業(yè)單位由于是政府主導(dǎo)并設(shè)立的，行政化傾向比較嚴(yán)重，組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及績(jī)效評(píng)估等幾乎都被上級(jí)主管部門控制著，組織自身的獨(dú)立性很弱；然而非營(yíng)利組織則是獨(dú)立性、自治性都很強(qiáng)的非政府組織，其與政府之間是一種平等對(duì)話，相互合作的契約關(guān)系，并不受政府的支配。(3)制度背景與設(shè)立方式上的不同。事業(yè)單位是國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制的工具，是由國(guó)家根據(jù)自身在行政管理上的需求自上而下建立起來(lái)的，為政府服務(wù)的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物；而非營(yíng)利組織是在公民民主權(quán)利不斷發(fā)展，社會(huì)關(guān)系不斷調(diào)整完善，公權(quán)與私權(quán)充分發(fā)育的情況下自下而上發(fā)展推動(dòng)起來(lái)的，它在一定程度上是公民自治運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。

二、事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)變的必然性

1.資源配置不合理

事業(yè)單位作為政府提供公共服務(wù)的主體，應(yīng)該在服務(wù)過(guò)程中重視公眾需求，積極為公眾服務(wù)，但是，在目前一些事業(yè)單位中存在著 “獨(dú)大”、“獨(dú)管”的壟斷現(xiàn)象，導(dǎo)致公共服務(wù)與需求之間出現(xiàn)對(duì)立和矛盾。這集中表現(xiàn)在事業(yè)單位由于運(yùn)營(yíng)管理上的不足，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量差、效率低，無(wú)法有效滿足公眾需求?！霸趥鹘y(tǒng)體制下，事業(yè)單位長(zhǎng)期忽視服務(wù)性，而以增加或者至少維持事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)為其主要目標(biāo)?！盵3]當(dāng)代社會(huì)是多元化的，人們?cè)谂d趣、價(jià)值觀念以及經(jīng)濟(jì)利益等各方面都高度多樣化，政府很難通過(guò)統(tǒng)一的公共服務(wù)供給來(lái)滿足所有公眾的需求。然而，非營(yíng)利組織的產(chǎn)生及其發(fā)展正是社會(huì)多元化需求和利益結(jié)構(gòu)多元化的客觀結(jié)果，它積極支持并很好地體現(xiàn)了社會(huì)的“自由”以及“多元化”的價(jià)值訴求，它所追求的價(jià)值也正符合當(dāng)前社會(huì)變革背景下公眾的需求取向。因此，非營(yíng)利組織的出現(xiàn)能有效滿足社會(huì)的多元化需求。

2.政治色彩濃厚，行政化傾向較嚴(yán)重

由于目前政府職能正在由“全能型”向“有限型”方向轉(zhuǎn)變 ，政府一般不會(huì)直接提供公共服務(wù)，而是從宏觀上提供政策方向并進(jìn)行監(jiān)督，以及為組織的日常運(yùn)作提供必要的資金支持。事業(yè)單位作為國(guó)家公共服務(wù)執(zhí)行者的角色而出現(xiàn)，隸屬于政府的各個(gè)部門，一直以行政化的管理模式進(jìn)行，而這種行政干預(yù)較強(qiáng)的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。目前，我國(guó)整體社會(huì)關(guān)系的發(fā)展模式正經(jīng)歷著由“大政府、小社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”的轉(zhuǎn)變，因此，事業(yè)單位改革的方向應(yīng)該是政府干預(yù)較少的市場(chǎng)化，大眾自主參與的社會(huì)化以及服務(wù)范圍及資源的公共化。事業(yè)單位應(yīng)積極適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，向構(gòu)建公共服務(wù)性政府的方向變革。目前“包括注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體、注冊(cè)民非、未注冊(cè)民非、八大人民團(tuán)體、其他準(zhǔn)政府社團(tuán)、草根組織在內(nèi)的我國(guó)民間組織總計(jì)8 200 004個(gè)”[4]。隨著民間組織的發(fā)展壯大，社會(huì)參與度也普遍提高。與此同時(shí)，公共服務(wù)的理念也不斷深入人心，這些都為事業(yè)單位向非營(yíng)利組織的轉(zhuǎn)化提供了重要的文化支撐。非營(yíng)利組織自身獨(dú)特的非政府且非營(yíng)利性質(zhì)有利于社會(huì)大眾和法律法規(guī)的監(jiān)督，有效地避免了政府的行政干預(yù)，其特有的靈活性以及社會(huì)支援性能夠極大地降低相關(guān)社會(huì)保障的成本[5]。

三、事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理現(xiàn)狀

1.自身獨(dú)立性缺乏

由于政府部門對(duì)自身職責(zé)的定位模糊以及非營(yíng)利組織當(dāng)前發(fā)展不夠成熟和完善等原因，很多轉(zhuǎn)制后的事業(yè)單位——“非營(yíng)利組織”，大多是從政府的職能部門中轉(zhuǎn)化而來(lái)的，甚至直接在政府指令下部門自行建立的，這些因素直接致使非營(yíng)利組織失去了其自身的獨(dú)立性，在組織理念、組織活動(dòng)和職能上以及運(yùn)行體制上過(guò)分依賴政府，并沒(méi)能真正具備民間性、自治性的非營(yíng)利組織特征。

2.自身管理能力較為欠缺

在事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制過(guò)程中，由于受當(dāng)前多數(shù)營(yíng)利性組織的影響和原有組織運(yùn)營(yíng)管理習(xí)慣的影響，組織內(nèi)部的創(chuàng)新力嚴(yán)重不足，實(shí)施監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)的相關(guān)部門的作用也無(wú)法積極有效發(fā)揮，而且剛由事業(yè)單位轉(zhuǎn)制而來(lái)的非營(yíng)利組織工作思路不夠清晰，工作目標(biāo)模糊且責(zé)任感缺失，仍把轉(zhuǎn)制后的組織當(dāng)作盈利工具以及謀取自身各種利益的手段，致使轉(zhuǎn)制后的非營(yíng)利組織和真正意義上的以純公益性為組織運(yùn)作目標(biāo)的非營(yíng)利組織相差很遠(yuǎn)。例如先前引起公眾熱議的郭美美事件，使得民眾對(duì)紅十字協(xié)會(huì)提出了質(zhì)疑，對(duì)類似的慈善組織也失去了信心，紅十字協(xié)會(huì)近半年來(lái)的受捐額度也因此大幅度下滑。這些消極事件都是由于組織缺乏科學(xué)有效管理，進(jìn)而淡忘組織目標(biāo)和宗旨所致，極大降低了組織在公眾中的公信力。

3.監(jiān)督機(jī)制需要完善

首先，在事業(yè)單位向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)化過(guò)程中，通過(guò)有效明確的監(jiān)督主體對(duì)組織內(nèi)部的操作運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督是至關(guān)重要的，然而，雖然我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)施主體不少，但是部門分工模糊、界限不清、人力資源不夠充足等原因嚴(yán)重影響了政府部門的監(jiān)督效果，不能對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督。其次，績(jī)效評(píng)估實(shí)施不到位。即使事業(yè)單位成功轉(zhuǎn)化為非營(yíng)利組織，但是其仍與政府等原來(lái)的業(yè)務(wù)主管部門保持著密切的特殊關(guān)系，在對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)很難做到真正的客觀公正。而且在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)或制度來(lái)規(guī)范評(píng)估行為。

4.資金來(lái)源不穩(wěn)定

改革之前，在我國(guó)行政化運(yùn)作體制下的事業(yè)單位，是由政府主導(dǎo)管理的，然而，非營(yíng)利組織則強(qiáng)調(diào)的是對(duì)組織進(jìn)行自治，不受政府的約束。運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制的轉(zhuǎn)化給組織帶來(lái)的直接影響便是組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題，在轉(zhuǎn)化前事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)主要靠政府的資金以及優(yōu)惠政策來(lái)保障，一旦轉(zhuǎn)化為自主性強(qiáng)的非營(yíng)利組織后，將面臨組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源不穩(wěn)定的困境。國(guó)外非營(yíng)利組織發(fā)展較為成熟，組織的資金來(lái)源主要是靠社會(huì)募捐、政府資金支持撥款以及服務(wù)收費(fèi)和會(huì)費(fèi)。目前我國(guó)的非營(yíng)利組織的發(fā)展還處于初級(jí)階段，不夠成熟穩(wěn)定，在失去政府撥款資助和政策扶持的情況下，籌資能力無(wú)法得到有效保證，一定程度上阻礙了事業(yè)單位向“真正”的非營(yíng)利組織的轉(zhuǎn)化。

四、推動(dòng)事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的對(duì)策

事業(yè)單位的組織運(yùn)營(yíng)管理模式向非營(yíng)利組織的轉(zhuǎn)變可以更加有效地滿足民眾的公共服務(wù)需求，彌補(bǔ)過(guò)度行政化的局限性以及市場(chǎng)失靈的缺陷，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的整合和資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)朝現(xiàn)代化的方向發(fā)展。因此，要針對(duì)事業(yè)單位中具體存在的問(wèn)題，有針對(duì)性、有計(jì)劃的按步驟進(jìn)行改革。

1.建立并規(guī)范非營(yíng)利組織的人事制度和社會(huì)保障制度

對(duì)于逐步轉(zhuǎn)化為非營(yíng)利組織的事業(yè)單位，要根據(jù)實(shí)際情況，建立起適應(yīng)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的非營(yíng)利組織模式的人事制度，針對(duì)兩者間工資水平差別以及社會(huì)保障的差異，在合理范圍內(nèi)通過(guò)年金制度予以補(bǔ)償。目前工作的首要任務(wù)是把事業(yè)單位和非營(yíng)利組織中關(guān)乎工作人員切身利益的制度，例如人事及社會(huì)保障制度等，進(jìn)行有效銜接，盡快實(shí)現(xiàn)政策制度的相互平衡和一致，提供人員流通渠道，促使人才在兩組織間的自由暢通流動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)的人事、工資及社會(huì)保障制度，引導(dǎo)并促進(jìn)轉(zhuǎn)化后的非營(yíng)利組織逐漸形成靈活有效、規(guī)范合理的人力資源管理系統(tǒng)，建立健全規(guī)范合理的聘任、薪酬、晉升、福利等基本管理制度。

2.保證非營(yíng)利組織的自治管理，積極完善政策支持體系

具有獨(dú)立、自主性質(zhì)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，無(wú)論其由任何背景的人或組織發(fā)起，都絕不可以以任何理由甚至借口來(lái)干涉它的正常運(yùn)營(yíng)和管理，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)制后的事業(yè)單位必須與原主管單位在運(yùn)營(yíng)管理上做到分離，建立互相支持的新型關(guān)系，進(jìn)行自主決策并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。積極完善對(duì)轉(zhuǎn)制后事業(yè)單位的政策支持體系，需要從以下幾個(gè)方面入手：首先，加大力度落實(shí)所屬行業(yè)的優(yōu)惠政策，例如，落實(shí)社會(huì)公共福利、社區(qū)公共衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，使其逐漸轉(zhuǎn)化為普遍性政策。其次是強(qiáng)化財(cái)政方面的支持，在事業(yè)單位轉(zhuǎn)制初期，政府應(yīng)從財(cái)政預(yù)算中定額撥款來(lái)對(duì)其進(jìn)行資金扶持，也可以通過(guò)向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)的方式擴(kuò)大非營(yíng)利組織影響力。

3.合理定位轉(zhuǎn)化后的非營(yíng)利組織，建立內(nèi)、外部自律機(jī)制

轉(zhuǎn)化后的非營(yíng)利組織要有明確的自身定位，對(duì)服務(wù)目標(biāo)、空間、對(duì)象等要準(zhǔn)確地界定并積極地尋找，并不是簡(jiǎn)單地提一些不切實(shí)際目標(biāo)口號(hào)。在強(qiáng)烈責(zé)任感和使命感的號(hào)召下，組織更要有明確且被成員認(rèn)同的社會(huì)服務(wù)宗旨。同時(shí)，要不斷改進(jìn)和創(chuàng)新，做到與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)造出新的服務(wù)觀念和內(nèi)容。非營(yíng)利組織的管理最為重要的一點(diǎn)是要做到透明化。因此，機(jī)構(gòu)中內(nèi)部和外部自律機(jī)制的建立至關(guān)重要，即內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制以及外部行業(yè)間監(jiān)督自律機(jī)制。內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制主要包括以下幾方面內(nèi)容：(1)在非營(yíng)利組織內(nèi)建立具有第三方性質(zhì)的監(jiān)事會(huì)，主要對(duì)組織內(nèi)的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，防止資金被惡意挪用、濫用等腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。(2)依靠上下級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，有效發(fā)揮機(jī)構(gòu)董事會(huì)在組織運(yùn)行管理中的監(jiān)督作用。(3)通過(guò)相關(guān)行業(yè)制度有效預(yù)防組織內(nèi)部的違規(guī)違法行為。行業(yè)自律，就是在非營(yíng)利組織之間成立有利于此類行業(yè)積極發(fā)展及合理運(yùn)行管理的行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，對(duì)組織實(shí)施監(jiān)督。

4.多渠道籌集資金，提高非營(yíng)利組織的自我補(bǔ)償能力

國(guó)外的非營(yíng)利組織資金來(lái)源主要有政府的支持、經(jīng)營(yíng)性收入和民間捐贈(zèng)。其中的善款收入比例很小，而會(huì)費(fèi)與經(jīng)營(yíng)性收入是其主要的收入來(lái)源。充裕且有效的資金來(lái)源,是一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其功能和價(jià)值的重要保證。因此, 在積極推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制向非營(yíng)利組織方向轉(zhuǎn)變的同時(shí),要不斷地從過(guò)去單一的財(cái)政預(yù)算的投資補(bǔ)償機(jī)制向由財(cái)政預(yù)算補(bǔ)償投資、事業(yè)性經(jīng)營(yíng)以及政策引導(dǎo)等各方面共同構(gòu)成的多元化的體制機(jī)制轉(zhuǎn)變,從而不斷提高和增強(qiáng)非營(yíng)利組織的造血功能和自我補(bǔ)償能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐頌陶,徐理明.神圣的天職——中國(guó)現(xiàn)代人事管理[M].北京：中國(guó)人事出版社，1996.

[2]王 名.非營(yíng)利組織管理概論[M].北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

[3]陳 鵬.非營(yíng)利事業(yè)單位：我國(guó)事業(yè)單位改革的一種模式選擇[D].杭州：浙江大學(xué)，2005.

[4]趙立波.事業(yè)單位社會(huì)化與民間組織發(fā)展研究[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2010.

[5]劉 琰．我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障中非營(yíng)利組織引入問(wèn)題[D]．濟(jì)南：山東大學(xué)，2007．