本刊編輯部

以政府放權(quán)激發(fā)市場和社會活力
——政府改革、簡政放權(quán)和權(quán)力清單

本刊編輯部

“政府的歸政府，市場的歸市場”。從行政審批制度改革的深化到權(quán)力清單的公開制度的推開，政府自身改革的步伐從未停頓。雖然“硬骨頭”不好啃，但只要付諸“干一寸勝過說一尺”的行動，改革紅利就能持續(xù)釋放，社會活力也將不斷迸發(fā)出來

在全面深化改革這盤大棋局中，政府自身改革起到全盤皆活的關(guān)鍵棋子的作用。今年全國兩會，《政府工作報告》把改革放在政府工作的首位，將“深入推進行政體制改革”排所有改革的前列，強調(diào)“進一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命”。在2014年浙江省政府工作報告中，將“加快政府自身改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能”作為省政府八項重點工作的第一項，部署了“全面推行政府權(quán)力清單制度”等相關(guān)配套改革。從行政審批制度改革的深化到政府權(quán)力清單制度的推開，政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變的步伐不斷加快，這必將有力推動重要領域改革取得新突破，大大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，釋放出更多的改革紅利。

政府改革是“深改”的“馬前卒”、“當頭炮”

全面深化改革，經(jīng)濟體制改革是重點，但經(jīng)濟改革的深化繞不開政府。回顧改革開放30多年的歷史，每當出現(xiàn)大的經(jīng)濟變革的時候，政府總是進行自身的變革。每當政府自身改革比較到位，總是能夠極大激發(fā)經(jīng)濟和社會活力的迸發(fā)?！斑^去改革的重心是市場主體和市場體系的再造，今天深化改革是治理體系和治理方式的自我完善，要求深化新一輪政府自身改革”(李強，2014)。只有從政府改革突破，真正轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理水平，才能推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府改革已經(jīng)成為全面深化改革的“馬前卒”、“當頭炮”，政府是否具有改革的自覺性和主動性，很大程度上決定著全面深化改革的成敗。

當下已進入改革深水區(qū)，各種利益錯綜復雜，一些問題越來越具有深刻的結(jié)構(gòu)性或體制性特征，而政府自身改革是焦點也是攻堅。與其他方面的改革相比，政府改革的難度更大、復雜性更強。比如行政審批是行政權(quán)力最為集中的領域，取消和下放行政審批權(quán)，其實質(zhì)是減少和限制政府權(quán)力，政府需要有超越自我利益的勇氣和智慧?！叭绻f十一屆三中全會是我國政治家主動開啟改革的標志，那么十八屆三中全會則是我國政治家主動深化改革的標志”（胡偉，2014）。

打造一個有為、有效、有力、有責的政府，這是政府改革的重要任務。新一屆中央領導集體履新以來，中央政府確立了以簡政放權(quán)為重點的政府改革新思路，“把加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)作為本屆政府開門第一件大事”，有序推進向市場、社會和地方政府放權(quán)，在涉及政府自身利益的改革上已取得重大進展，而今年《政府工作報告》體現(xiàn)十八屆三中全會的改革精神，繼續(xù)把簡政放權(quán)作為“當頭炮”，這都是中央政府具有改革自覺性和主動性的鮮明例證。從浙江看，今年以來省委、省政府已多次作出部署，要求各級政府以自我革命的勇氣、敢于擔當?shù)臍馄?、善作善成的品格，打好政府自身改革攻堅?zhàn)。

“下好簡政放權(quán)先手棋”

在市場經(jīng)濟體系下，政府和市場的關(guān)系是最重要的關(guān)系。市場能做的就應該交給市場，只有市場不能做且政府能做得更好的，才能由政府做，這是資源配置中市場決定性作用發(fā)揮的內(nèi)在要求。過去這些年，我們雖然在政府職能轉(zhuǎn)變上取得了巨大成就，但客觀而言政府職能定位仍存在邊界模糊、定位不準、越位錯位不到位現(xiàn)象，行政權(quán)力過多過大，比如政府對微觀經(jīng)濟的干預過多過細，行政審批項目偏多偏繁，使經(jīng)濟活動束縛多、成本高。如果政府不簡政放權(quán)，不改變權(quán)力過分集中，市場在資源配置中就無法起決定性作用。簡政放權(quán)已是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要突破口、切入點，是關(guān)系到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場革命。政府簡政放權(quán)的程度有多大，市場在資源配置中所起的決定性作用就有多大，全面深化改革的成功率就有多大。

李克強總理在多個場合反復闡述簡政放權(quán)的必要性和重要性。他強調(diào)，要“用政府權(quán)力的減法換取市場活力的加法”“政府要從‘越位點’退出，把‘缺位點’補上”。他多次告誡各級政府官員“把錯裝在政府身上的‘手’，換成市場的‘手’”，把政府不該做、做不了、做不好的事轉(zhuǎn)給市場、社會和中介組織，集中精力做好自己應該做的事。而過去一年“中央政府把簡政放權(quán)作為改革的先手棋”，行政審批制度改革聲勢之大、力度之強、范圍之廣前所未有。2013年，僅中央政府下放取消的審批事項就有416項，五年的承諾在一年中完成一多半，并修訂了政府核準的投資項目目錄，推動注冊資本登記制度改革；今年還將“要取消和下放200項以上行政審批事項”，“全面清理非行政審批事項”，行政審批公開透明化程度將顯著提高。從浙江看，省委、省政府提出全力打造“審批事項最少、審批效率最高、服務環(huán)境最優(yōu)的省份”，率先開展新一輪審批制度改革。2013年，僅省級行政許可事項就從706項減少到424項、非行政許可事項從560項減少到96項，省級審批事項削減幅度達59%。紹興市柯橋區(qū)已成為浙江企業(yè)投資項目審批最高效的地區(qū)，審批時間大幅縮短。

新一輪政府職能改革“開弓沒有回頭箭”。簡政放權(quán)就是要大幅度減少政府對資源的直接配置、大幅度減少政府對微觀事務的管理和干預、大幅度減少政府對資源要素價格的干預?！叭齻€減少”的目的，“是為了推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭，實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化；是為了形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的體制機制；是為了建立健全主要由市場決定要素價格的機制”(李強，2014)。浙江下一步將按照中央部署，更大范圍地簡政放權(quán)，“對沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力，一律取消；對一些雖有法律法規(guī)依據(jù)、但不符合改革精神和發(fā)展實際的行政權(quán)力，要予以嚴格管理；對直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便更有效的行政權(quán)力，一律下放給市縣；可以轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或社會組織行使的行政權(quán)力，予以轉(zhuǎn)移……”。當然，簡政放權(quán)的目標并不是簡單地放權(quán)，更需要把“接、放、管”的文章做好，真正讓政府、市場、社會“各盡其責、各就其位”。

公開權(quán)力清單是簡政放權(quán)的關(guān)鍵一步

理論和經(jīng)驗都表明，解決政府與市場的關(guān)系問題，關(guān)鍵是確立政府權(quán)力邊界。因為政府有其內(nèi)在的慣性和利益驅(qū)動，權(quán)力邊界不清意味著行政權(quán)力的無限權(quán)威和擴張沖動，必然會在運行中出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等異化現(xiàn)象，遏制市場的創(chuàng)造活力和滋生各種腐敗行為。十八屆三中全會《決定》中明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。權(quán)力清單依據(jù)國家法律對政府職責和權(quán)力行使所做的具體界定，不僅最大限度防止政府的越位、缺位與錯位行為，限制政府不當干預，而且“權(quán)力清單”的公布將帶動“負面清單”管理模式的推進，推動企業(yè)“法無禁止即可為”，為市場發(fā)揮決定性作用騰出足夠空間。

今年的政府工作報告進一步明確“確需設置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批?！惫记鍐问侵贫冉ㄔO過程，相對于審批事項數(shù)量上的削減，權(quán)力清單從法治上重構(gòu)了政府和市場的關(guān)系?；仡欉@些年行政審批改革過程中遇到的種種困難，雖然很多顯性的審批事項被清理了，但形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。而通過權(quán)力清單設置，一方面使行政權(quán)力不能任意延伸、暗箱操作，不能以紅頭文件等方式隨意設置行政審批事項；另一方面，引入真正有效的社會監(jiān)督，讓群眾能夠明白無誤知曉權(quán)力運行的邊界，有助于徹底擺脫內(nèi)部限權(quán)反復減增的局面，真正把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。如果說下放取消行政審批事項，是要砍去不合適、不必要的權(quán)力，那么建立權(quán)力清單則是要通過給權(quán)力劃定邊界，讓“法無授權(quán)不可為”以清晰的方式呈現(xiàn)。日前，國務院在網(wǎng)上公布了60個部門、1235項審批事項匯總清單，從提出到公布，速度之快、透明度之高，大大超出預期，這將加速推進政府向服務型政府、法治政府轉(zhuǎn)變。

在新一輪改革中，浙江走在前、行在先，率先推行權(quán)力清單制度，緊鑼密鼓地開展全面“清權(quán)”、大幅“減權(quán)”和公開“曬權(quán)”。目前已正式啟動了富陽市推行權(quán)力清單制度試點，省級部門開始全面清理行政權(quán)力。3月7日，富陽市率先對外公布全國首份縣級政府部門權(quán)力清單。截至目前，富陽政府部門原始行政權(quán)力從2008年的7800多項削減到6100余項，削減幅度達21.8%；常用行政權(quán)力從2500多項削減到1534項，削減幅度達38.6%。而全省到2014年10月底之前，省、市、縣三級政府部門將全部完成權(quán)力清單公布；各級政府的行政權(quán)力將在現(xiàn)有基礎上減掉一半，保留的權(quán)力事項將放到互聯(lián)網(wǎng)上接受陽光監(jiān)督。與此同時，一張融行政審批、便民服務、政務公開、在線互動、效能監(jiān)察于一體的省市縣三級聯(lián)動的政務服務網(wǎng)正在構(gòu)建。浙江還將“探索建立政府部門不再直接向企業(yè)分配和撥付資金、不再直接向企業(yè)征收行政事業(yè)費的制度，加快建立負面清單外企業(yè)投資項目政府不再審批的體制機制”。

建立權(quán)力清單制度畢竟是對政府行政管理模式的一種再造，不可能一蹴而就，真正把這一重要部署落到實處，還有很長的路要走。而權(quán)力清單之后，將是程序清單、責任清單的推進，同樣需要在不斷探索中前行，才能積微以成著，行穩(wěn)而致遠。