于新東

浙江“權(quán)力清單”制度建設(shè)的實(shí)踐探索

于新東

看未來(lái)，浙江成功還是有賴于繼續(xù)激發(fā)民間活力。從下一步發(fā)展來(lái)看，浙江將著眼于“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”制度的不斷健全完善和扎實(shí)貫徹落實(shí)

浙江推進(jìn)全面深化改革、再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的重大戰(zhàn)略部署中明確提出，建立“權(quán)力清單”制度。無(wú)論是從我國(guó)行政體制改革的歷史延續(xù)來(lái)看，還是從浙江行政體制改革的具體實(shí)踐來(lái)看，不斷建立健全“權(quán)力清單”制度均可謂是找到了行政體制改革特別是簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革的切入點(diǎn)與突破口。而事實(shí)上，也只有當(dāng)“審批事項(xiàng)最少、審批速度最快、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的體制機(jī)制建立健全時(shí)，浙江民間發(fā)展活力最強(qiáng)的輝煌才會(huì)再次降臨。

戰(zhàn)略背景與重大意義

體現(xiàn)落實(shí)了中央精神。一方面，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革就是核心的核心，“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”制度建設(shè)是全面深化改革的“重中之重”。另一方面，這是本屆中央政府開門第一件大事?！墩ぷ鲌?bào)告》提出，2014年要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上，傳遞出自我革命動(dòng)真格的信號(hào)。對(duì)比一下2013年兩會(huì)時(shí)總理說過的本屆政府下決心要再削減1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的三分之一以上的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一目標(biāo)今年就會(huì)實(shí)現(xiàn)，足足提前三年。

堅(jiān)持發(fā)展了浙江經(jīng)驗(yàn)。浙江成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得很多，但說一千、道一萬(wàn)，充分激發(fā)民間活力是最為根本的一條。激發(fā)民間活力為什么相對(duì)只有浙江做得最好？除了浙江歷史淵源的人文因素外，關(guān)鍵的就是理論界有研究者所概括的“政府無(wú)為而治”。更為準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是政府“有所為、有所不為”的“積極無(wú)為而治”。倘若真的是政府消極無(wú)為，浙江不可能有今天的繁榮發(fā)達(dá)。本屆省委、省政府明確提出“全力打造行政審批速度最快的省份”，就是以此為突破口來(lái)重現(xiàn)浙江發(fā)展的勃勃生機(jī)與巨大活力。

鞏固促進(jìn)了廉政建設(shè)?！皺?quán)力清單”制度的建立與推行，看似僅僅是政府部門對(duì)自身權(quán)力的一次梳理與確認(rèn)，但往深了看，其實(shí)更是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政和反腐敗斗爭(zhēng)的必然要求和重大行動(dòng)，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。“權(quán)力清單”工作：一個(gè)是減權(quán)，就是減少審批權(quán)及事項(xiàng)；一個(gè)是確權(quán)，就是確認(rèn)保留的權(quán)力事項(xiàng)；一個(gè)是規(guī)權(quán)，就是規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作。隨著減權(quán)，把本該歸于社會(huì)市場(chǎng)企業(yè)的權(quán)力還回去，從源頭上斷了權(quán)力尋租的來(lái)源；隨著確權(quán)，明確權(quán)力的邊界，你想再用不歸你的“權(quán)力清單”以外的來(lái)貪污腐敗已沒門了；隨著規(guī)權(quán)，向全社會(huì)告知，就是公開透明，是全社會(huì)無(wú)數(shù)雙眼睛盯著在監(jiān)督的。久而久之，行使權(quán)力者須以敬畏之心用權(quán)，需要辦事者只要合法合規(guī)無(wú)需求人，從此“潛規(guī)則”變“明規(guī)則”，這樣的良性循環(huán)就能夠逐步營(yíng)造出全社會(huì)的風(fēng)清氣正的好氛圍。

改革進(jìn)展與主要問題

浙江深化行政審批制度改革一直走在全國(guó)前列。自2013年年初新一輪行政審批制度改革正式啟動(dòng)以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)雷厲風(fēng)行、部門齊心協(xié)力、群眾監(jiān)督有力，行政審批制度改革取得了積極成效。一是體現(xiàn)在審批事項(xiàng)減少上，其中行政許可事項(xiàng)，省本級(jí)從718項(xiàng)減少到424項(xiàng)，減少41%；非行政許可審批事項(xiàng)，從560項(xiàng)減少到125項(xiàng)，削減比率達(dá)到78%。非行政許可審批實(shí)施機(jī)關(guān)從57個(gè)減少到了30個(gè)，減少47.4%，27個(gè)部門不再實(shí)施非行政許可審批。二是體現(xiàn)在審批效能的大幅提升上。依托省政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)搭建了集并聯(lián)審批、效能監(jiān)察、信息服務(wù)三大功能于一體的聯(lián)合審批網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開通了14個(gè)省級(jí)部門以及500多個(gè)市、縣級(jí)部門的審批網(wǎng)絡(luò)。目前已有20個(gè)政府投資項(xiàng)目在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上運(yùn)行，行政審批時(shí)間由200多天縮短到60天。又比如說，在全省范圍內(nèi)，對(duì)為民服務(wù)類審批事項(xiàng)，各縣市區(qū)普遍建立了縣級(jí)行政服務(wù)中心——鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批服務(wù)站——村審批代理服務(wù)室三級(jí)聯(lián)動(dòng)、全程代理、辦事不出村的制度，極大方便了老百姓辦事。這是不經(jīng)過和原來(lái)相對(duì)麻煩、困難的情況相比后所無(wú)法體會(huì)到的便捷輕松。又比如說，針對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的高效審批試點(diǎn)工作，自2013年7月29日正式實(shí)施以來(lái)，企業(yè)投資項(xiàng)目全流程審批時(shí)間由345天縮短到100天，其中行政審批時(shí)間僅35天，企業(yè)和老百姓普遍好評(píng)、真心歡喜。

是否清單的權(quán)力減少得越少越好呢？這種愿望完全可以理解，也是良好的。但是看一份“權(quán)力清單”，數(shù)量只是形式上的東西，關(guān)鍵則是要看其質(zhì)量。一份高質(zhì)量的“權(quán)力清單”，最重要的是要做到科學(xué)合理準(zhǔn)確定位好政府角色，這是貫穿“權(quán)力清單”的靈魂。政府的角色或者說職能現(xiàn)在基本明確，主要就是公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。大家也很熟悉，這里不展開論述。同時(shí)，在文本上應(yīng)當(dāng)具備這樣幾個(gè)要素，一是通俗易懂，這是第一眼看的感覺；二是簡(jiǎn)單易行，這是具體操作的要求；三是明確規(guī)范，這是指盡量減少爭(zhēng)議；四是公平正義，這是指不因人因事而又區(qū)別對(duì)待，一視同仁。

事實(shí)上，“權(quán)力清單”在減權(quán)的同時(shí)，更要注重“加”的方面，兩者是一對(duì)辯證的關(guān)系?！凹印钡姆矫?，一個(gè)是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的前瞻性、針對(duì)性和協(xié)同性要增強(qiáng)，也就是服務(wù)型政府建設(shè)在“權(quán)力清單”的要求下要進(jìn)一步加強(qiáng)；一個(gè)是市場(chǎng)活力的增加，也就是政府調(diào)節(jié)給予社會(huì)更多的自主時(shí)，市場(chǎng)、企業(yè)的活力自然更加增強(qiáng)。筆者認(rèn)為，最要的是澄清這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即可能有個(gè)別政府人員誤認(rèn)為今后工作清閑了，恰恰相反要求更高了。首先，要完成服務(wù)型、公仆型的角色；其次，該你行使好的審批權(quán)，效率、成果都是有明確規(guī)定的，要求大大提高。

如果說現(xiàn)在要改革的事項(xiàng)已沒什么容易吃的好肉，大多是難啃的硬骨頭，那么深化行政審批制度改革恐怕是硬骨頭中的硬骨頭了。大家從自我革命、壯士斷腕這樣的用語(yǔ)中就可想象出其中的不易。目前的問題和困難或多或少存在，比如個(gè)別部門未申報(bào)列入行政審批制度改革范圍的行政審批事項(xiàng)還有待進(jìn)一步清理，省級(jí)放權(quán)事項(xiàng)落實(shí)不夠到位的情況還有所存在，集中審批度還有待進(jìn)一步提升等。

未來(lái)思考與戰(zhàn)略前瞻

2013年11月15日，浙江確定開展推行“權(quán)力清單”工作以來(lái)，可謂緊鑼密鼓、卓有成效。從外界來(lái)看，一份清單的拿出似乎理所當(dāng)然、沒什么了不起。但是，其過程之來(lái)來(lái)回回、有關(guān)工作之艱辛煩瑣、有關(guān)內(nèi)容之量大面廣，絕非想象之輕易。比如，相關(guān)的省級(jí)部門首先要花大量時(shí)間對(duì)本部門的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行匯總，并上報(bào)行政審批事項(xiàng)清理材料，材料又要征求專家和市縣等有關(guān)方面意見，征求到的意見又要書面反饋給相關(guān)省級(jí)部門，這樣多個(gè)回合之后才能科學(xué)合理地見之于最后大家看到的清單。

實(shí)際上，這些細(xì)節(jié)反映出來(lái)的最大信息就是，省委、省政府對(duì)建立完善“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”制度既是有堅(jiān)強(qiáng)決心的，也是有堅(jiān)定信心的。歷史看，浙江成功就成功在簡(jiǎn)政放權(quán)，充分激發(fā)了民間活力。看未來(lái)，浙江成功還是有賴于繼續(xù)激發(fā)民間活力。從下一步發(fā)展來(lái)看，浙江將著眼于“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”制度的不斷健全完善和扎實(shí)貫徹落實(shí)。試想，“權(quán)力清單”所厘清的政府職能邊界，將使得政府更好發(fā)揮宏觀調(diào)控作用；“負(fù)面清單”所劃定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)邊界，將使得企業(yè)進(jìn)入自由經(jīng)營(yíng)境界，從而最終使得市場(chǎng)在資源配置中真正起決定作用。

就今后的戰(zhàn)略方向而言，習(xí)總書記有三句話很有指導(dǎo)性，第一句是歷史、現(xiàn)實(shí)、未來(lái)是相通的；第二句是改革沒有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)；第三句是凡屬重大改革必須于法有據(jù)。從行政體制改革的歷史脈絡(luò)來(lái)看，大致有這樣一個(gè)進(jìn)程：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”，一步比一步更深入更具體更有效。講到“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”，實(shí)際上，“權(quán)力清單”恰恰是限制權(quán)力的，“負(fù)面清單”正好是給企業(yè)放權(quán)擴(kuò)權(quán)的。這兩個(gè)清單制度的建立和以往相比最大的特點(diǎn)有三個(gè)，一是從點(diǎn)題到答題，而且這個(gè)答題是既破且立的，兩個(gè)清單都體現(xiàn)這個(gè)特點(diǎn)；一個(gè)是自?shī)首詷返蕉嘞蚧?dòng)，這是兩個(gè)清單區(qū)別以往行政體制改革的另一個(gè)重大特點(diǎn)；再一個(gè)是走向于法有據(jù)，法治建設(shè)將是所有改革包括行政審批制度改革的最終方向，這個(gè)大方向各地要及早把握、及早謀劃。

“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”也是只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)，必須不斷探索完善。其中，有四句話可以作為今后指導(dǎo)思想，一是把握中央精神，這是要求任何改革必須始終貫徹落實(shí)好中央的路線、方針、政策；二是體現(xiàn)浙江特色，這是要求一切改革必須立足浙江、反映浙江、服務(wù)浙江、發(fā)展浙江；三是強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，這是要求所有舉措都必須是針對(duì)問題、回答問題、解決問題；四是滿足群眾呼聲，這是要求一切的工作與政策都是始終以人為本，依靠群眾、聯(lián)系群眾、為了群眾。這樣，浙江再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的發(fā)展之路將愈發(fā)穩(wěn)健闊步前進(jìn)。

作者為中共浙江省委政策研究室研究員