孫嘉明

(復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院,上海 200433)

一、國外發(fā)達(dá)國家城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理論闡述

縱觀人類社會(huì)的歷史發(fā)展過程,無可辯駁的事實(shí)是:城市是經(jīng)濟(jì)、政治、文化的集合部;大城市更是經(jīng)濟(jì)、政治、文化的中心;現(xiàn)代社會(huì)中城市必然要領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村,農(nóng)村要向城市發(fā)展。這是由于城市本身在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和功能所規(guī)定的。正因?yàn)槌鞘芯哂腥绱酥匾淖饔?需要我們關(guān)切如何調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系、擺正城鄉(xiāng)格局、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展等問題。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及協(xié)調(diào)發(fā)展是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分,不可忽視。

根據(jù)文獻(xiàn)資料,有關(guān)城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最初理論體現(xiàn)在建立模型。比如彼得·霍爾提出了一個(gè)城市的人口增長(zhǎng)和衰退的演進(jìn)模型。簡(jiǎn)單地說,霍爾的模型假定一個(gè)全國城市系統(tǒng)中的工業(yè)發(fā)展和交通通達(dá)程度以及人口集中與分散的連續(xù)性。這一模型顯示在初始階段城市的發(fā)展主要集中在大城市和人口高密度的地區(qū),并且具有農(nóng)村向城市大規(guī)模遷移并趨向單一的工業(yè)活動(dòng)中心的態(tài)勢(shì)。在第二階段,在區(qū)域運(yùn)輸和通信網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大條件下,工業(yè)和人口增長(zhǎng)則趨向于二級(jí)城市。到了第三階段則是“溢出效應(yīng)”,基于城市核心區(qū)域的成熟,由于各種環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的原因,人口重新分配給市區(qū)外圍或邊緣。在這個(gè)階段,城市圈及其核心區(qū)域增長(zhǎng)迅速。第四個(gè)階段的特點(diǎn)則是體現(xiàn)在市區(qū)外圍的持續(xù)增長(zhǎng),以及核心區(qū)域的逐漸“撤資”和人口下降。在第五個(gè)階段,核心區(qū)域和市區(qū)外圍均經(jīng)歷人口下降,從而形成了城市化進(jìn)程的尾聲[1](p655)。克拉遜和他的同伴提出了一個(gè)類似于霍爾的模型。他們的模型包括四個(gè)階段的城市發(fā)展:城市化、郊區(qū)化、去城市化(desuburbanization)和再城市化[1](p655)。這一模型不同于霍爾模型的主要方面是它假設(shè)經(jīng)歷了廣泛的城市衰退時(shí)期后中心城市仍然會(huì)有新的增長(zhǎng)。倫敦、波士頓和紐約的新興發(fā)展則驗(yàn)證了這一假說,資料表明這些城市經(jīng)過幾十年的人口急劇下降之后,總?cè)丝诤途蜆I(yè)機(jī)會(huì)在20世紀(jì)80年代后再次回升。

主流的城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理論體現(xiàn)在對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)格局以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的闡述方面。比如上世紀(jì)80年代以后學(xué)者們從城鄉(xiāng)關(guān)系的理論出發(fā)對(duì)以大城市為中心、自上而下發(fā)展政策展開了批評(píng)?？撇技{基(Corbridge)認(rèn)為城鄉(xiāng)聯(lián)系不是一種孤立的現(xiàn)象,它是另外一些社會(huì)基本結(jié)構(gòu)共同作用的結(jié)果,如階級(jí)關(guān)系、政治制度等。他認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系是伴隨著城市化進(jìn)程而產(chǎn)生的。90年代以后,不少學(xué)者從城鄉(xiāng)格局的角度論述城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。麥吉(Mcgee)提出了Desakota(城鄉(xiāng)融合)的概念,指的是在同一地理區(qū)域上同時(shí)發(fā)生的城市性和農(nóng)村性的行為,它被用來表示在亞洲大城市之間交通走廊地帶的農(nóng)村地區(qū)所發(fā)生的、以勞動(dòng)密集型工業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)的迅速增長(zhǎng)為特征的、商品和人流相互作用十分強(qiáng)烈的發(fā)展過程。其著重點(diǎn)不在于城鄉(xiāng)區(qū)別,而在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上的相互作用及其對(duì)聚居形式和經(jīng)濟(jì)行為的影響[2]。此后,也有學(xué)者提出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)。比如Ndegwa認(rèn)為,了解城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共生關(guān)系形成和發(fā)展的背景、機(jī)制,以及在國家發(fā)展進(jìn)程中所處的階段對(duì)于政策制定者是非常重要的。

二、國外發(fā)達(dá)國家城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實(shí)踐

盡管發(fā)達(dá)國家在理論上對(duì)城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的闡述方面具有共性,但在實(shí)際做法上手法繁多,各顯神通。其基本抓手一方面是調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系,擺正城鄉(xiāng)格局,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共進(jìn),同時(shí)又對(duì)過度城市化作一定的遏制,并對(duì)城鄉(xiāng)分割作一定的化解。這里簡(jiǎn)單介紹西歐、北美以及東亞的一些發(fā)達(dá)國家在城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實(shí)踐中的做法,其中包括英國的“大倫敦計(jì)劃”、法國的“一體化農(nóng)業(yè)”、德國的“均衡發(fā)展”、美國的“居住區(qū)”類別、加拿大的“城市化趨同”、日本的“農(nóng)協(xié)組織”、韓國的“新村運(yùn)動(dòng)”等。

(一)西歐城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

1.英國

在英國,早在19世紀(jì)末“田園城市”的概念便已產(chǎn)生,它基于安排健康的生活和工業(yè)布局而設(shè)計(jì)的。作為這一概念的創(chuàng)始人霍華德所提出的“田園城市”理論并不單純是一種形式上的城市規(guī)劃,實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)社會(huì)的改革,即對(duì)構(gòu)成社會(huì)發(fā)展起著關(guān)鍵作用的城市風(fēng)貌、城市有機(jī)體的總體規(guī)劃。不僅包括了城市的總體布局以及與周圍城市的關(guān)系,同時(shí)很大程度上是對(duì)城市發(fā)展全方位的規(guī)劃及安排。規(guī)劃界將其稱之為“現(xiàn)代城市規(guī)劃的開端”。

此后英國政府在二十世紀(jì)四十年代前后實(shí)行的“大倫敦規(guī)劃”也部分體現(xiàn)了霍華德“田園城市”思想。按照這一思想,在距離中心城一定的距離選擇地價(jià)較低的農(nóng)業(yè)區(qū)建立新城,并把城市人口轉(zhuǎn)移到就業(yè)、生活自給自足的新城之中。并在倫敦周圍建設(shè)一條平均5英里寬的綠帶,限制城市的過度膨脹,建設(shè)一批居住和工作上能自我平衡的真正符合霍華德思想的新城,達(dá)到疏散中心城擁擠人口的目的;并推廣到一切城鎮(zhèn)居民體系規(guī)劃布局中,形成結(jié)構(gòu)完整的城鎮(zhèn)體系,均勻地分布生產(chǎn)力和人口,推進(jìn)城市化與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的目的盡快實(shí)現(xiàn)[3]。“大倫敦規(guī)劃”還吸取了二十世紀(jì)初期以來西方規(guī)劃思想的精髓,提出了切合時(shí)宜的對(duì)策與方案,對(duì)控制倫敦市區(qū)的自發(fā)性蔓延、改善混亂的城市環(huán)境起了一定的作用,也對(duì)當(dāng)時(shí)各國大城市的規(guī)劃有著深遠(yuǎn)的影響。

2.法國

法國的城市化起步晚并呈一種平緩勻速的發(fā)展?fàn)顟B(tài),是資本主義國家中后起緩慢的典型。1954年起,法國開始“領(lǐng)土整治”,目的之一是限制大城市的發(fā)展,發(fā)展中小城市,建立協(xié)調(diào)的城市網(wǎng)絡(luò)。其措施之一是調(diào)整工業(yè)布局。鼓勵(lì)巴黎和北部工業(yè)區(qū)企業(yè)遷入落后地區(qū)或就地辦廠,國家提供補(bǔ)償和優(yōu)惠,同時(shí)禁止巴黎等大城市建立占地500平方米以上的工廠[4]。

為了解決城鄉(xiāng)矛盾,促進(jìn)一體化發(fā)展,1965年法國政府通過了“巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃方案”。在城市密集區(qū)以外建立新城,通過對(duì)新的公路、快速地下鐵道等基礎(chǔ)設(shè)施的周密設(shè)計(jì)和建設(shè),把巴黎、新城、郊區(qū)農(nóng)村結(jié)合起來,使它們?cè)谛螒B(tài)職能上形成一個(gè)和諧的統(tǒng)一體。從空間布局上看,新城分布比較均勻,與巴黎保持良好的聯(lián)系,避免與市區(qū)的截然分開。通過修建眾多深入到農(nóng)村和落后地區(qū)的公路和鐵路,促進(jìn)工業(yè)分散化和布局的合理化,從而大大刺激小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在充分發(fā)展一體化農(nóng)業(yè)的同時(shí),法國還開展了大規(guī)模的領(lǐng)土整治工作,目的在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)比較合理的生產(chǎn)力布局,此間采取的主要措施有:鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村工商業(yè),恢復(fù)發(fā)展農(nóng)村手工業(yè),大力發(fā)展農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)[5]。

3.德國

德國城鄉(xiāng)關(guān)系沿著“合-分-合”的歷史軌跡步入城鄉(xiāng)一體化的高級(jí)階段,城市化水平達(dá)到了90%以上,形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨(dú)特模式。運(yùn)用立法形式引導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。德國為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公正”的理念,實(shí)行在法律框架下促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展?！堵?lián)邦基本法》規(guī)定:國家必須保持聯(lián)邦地區(qū)內(nèi)人民生活條件一致性的目標(biāo)要求。在這一基礎(chǔ)上,又制定了《空間秩序法》、《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》、《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》、《結(jié)構(gòu)援助法》、《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本原則》等一系列法律,都將區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展定位為聯(lián)邦政府和州政府的共同任務(wù),為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

在這一均衡發(fā)展的中心思想指導(dǎo)下,根據(jù)中心地理論,通過一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)區(qū)域中心來配備公共基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施。公共基礎(chǔ)設(shè)施通過區(qū)域規(guī)劃和縣域規(guī)劃統(tǒng)一安排,并由政府出資修建,像污水處理、垃圾處置等實(shí)行和城市居民一樣的收費(fèi)管理制度。幾乎所有的農(nóng)村地區(qū)都配備了相應(yīng)的污水、固廢處置設(shè)施,這為農(nóng)村的環(huán)境和生態(tài)建設(shè)提供了切實(shí)保障。對(duì)于城市邊遠(yuǎn)地區(qū)的村莊和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)的水、電、煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施,政府給予特殊的經(jīng)濟(jì)資助。

(二)北美城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

1.美國

美國是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,城鎮(zhèn)的發(fā)展主要是依靠市場(chǎng)的力量。20世紀(jì)50年代,由于大中城市規(guī)模急劇膨脹,城市生存環(huán)境惡化,城市發(fā)展開始分散化,邊緣城市、新城不斷出現(xiàn)。由于美國是一個(gè)地方自治的國家,小城鎮(zhèn)的數(shù)量相當(dāng)可觀,而且相當(dāng)多的小城鎮(zhèn)人口都相對(duì)比較少,甚至于幾百人都有。目前小城鎮(zhèn)數(shù)量已達(dá)2萬多個(gè)?？梢哉f美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展基本是依靠市場(chǎng)的力量來完成的[6]。1970年,美國的郊區(qū)人口超過了中心城市,成為人口最多的地區(qū)。80年代,美國城市人口進(jìn)一步向郊區(qū)分散,居住在郊區(qū)的人口超過一億,占其總?cè)丝诘?4%。也就是從70年代起,美國人口流往郊區(qū)之后,又奔向鄉(xiāng)村小鎮(zhèn),這十年中流往非城市地區(qū)的人口達(dá)1 360萬[7]。

此外,美國的micropolitan(居住區(qū))是統(tǒng)計(jì)上的操作概念。這一概念或類別起用于2003年,按這一操作概念進(jìn)行統(tǒng)計(jì),超過一半的美國領(lǐng)土可以被歸類為具有城市中心功能單一的或多重的郡縣,而不論該中心是否屬于大都市或居住區(qū)。如今,全美有大約692個(gè)縣郡,按居住區(qū)類別重組之后,就形成579個(gè)單獨(dú)的“居住區(qū)”。這些“居住區(qū)”占據(jù)了美國整個(gè)國土面積的近20%,差不多與全美大都市區(qū)所占據(jù)的國土面積相等。雖然幾乎四分之三的“居住區(qū)”位于南部或中西部地區(qū),但他們同時(shí)散布在全美國的所有地區(qū)。許多這類的“居住區(qū)”有著豐富的建筑或歷史遺跡,以及宜人的氣候,或位于湖泊、海灘或高山等名勝附近,有著良好的居住環(huán)境和設(shè)施,因此,頗為引人注目,也是非常適宜居住的地區(qū)。城市學(xué)者們已經(jīng)注意到,移居到這些“居住區(qū)”的居民其實(shí)代表了某種居住偏好,即這些地方具有體現(xiàn)其家庭價(jià)值觀、可以盡情享受的環(huán)境、小城鎮(zhèn)的生活方式以及附近的農(nóng)村自然景觀。與此同時(shí),居民們?nèi)匀豢梢韵碛猛ǔＴ诖蟪鞘欣锏纳钤O(shè)施和服務(wù),其中包括多種多樣的食品和娛樂場(chǎng)所、醫(yī)院、新聞報(bào)紙,以及社區(qū)大學(xué)等[8]。

2.加拿大

加拿大(不包括魁北克)與美國都以英語為主,歷史與文化上承襲了英國政治和法律傳統(tǒng),也都是由移民開拓的近代民主國家,因此其城市化以及城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程有許多相似之處。如城市市政官制度1913年被蒙特利爾郊區(qū)的威斯特芒特所首先采用,阿爾伯塔省20年代后期采用了美國式規(guī)劃體系,包括基本控制方法、綜合規(guī)劃、區(qū)劃法[9](P398)。

在加拿大城市(尤其西部)發(fā)展中,地方因素和社區(qū)精英具有重要地位和關(guān)鍵作用。加拿大城市學(xué)家阿蒂比斯借用美國學(xué)者的概念“促進(jìn)主義”(Boosterism)分析了地方精英在地方城市發(fā)展中的主客觀能動(dòng)作用,指出聯(lián)盟以后60年間草原中心城市成為本地區(qū)發(fā)生重大變化的關(guān)鍵力量,在很大程度上依賴于地方集團(tuán)的促進(jìn)。地方精英群體出于私人利益和社區(qū)利益共同增長(zhǎng)的目的,積極地興建鐵路,鼓勵(lì)移民,吸引工業(yè),設(shè)立大學(xué),推動(dòng)政府改革,爭(zhēng)取獨(dú)立市政地位,組織地方人員和資金共同發(fā)展城市,以謀求自己的城市成為省會(huì)城市[10]。除了城市規(guī)模迅速擴(kuò)大,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)也在發(fā)生“城市化趨同”的變化。在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施上,城鄉(xiāng)交通發(fā)達(dá),高速公路、國道、省道一直沿伸到鄉(xiāng)村。農(nóng)戶絕大部分是私營(yíng)農(nóng)場(chǎng)主。農(nóng)戶住宅是高標(biāo)準(zhǔn)的庭院式。鄉(xiāng)村成為城市坐標(biāo)伸延的一個(gè)原點(diǎn),使越來越多的城市居民為追求人與自然和諧舒適的生活方式而向鄉(xiāng)村遷移[11]。

(三)東亞發(fā)達(dá)國家的城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

1.日本

日本城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體實(shí)踐之一,體現(xiàn)在借助農(nóng)協(xié)組織的力量與政府對(duì)話,爭(zhēng)取農(nóng)民自身的相關(guān)利益。為更有效地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)協(xié)建立了自己的農(nóng)機(jī)具服務(wù)中心,為農(nóng)民提供大型農(nóng)機(jī)設(shè)施服務(wù),包括糧食加工、育苗、育種、貯藏、飼料加工等,有力地提高了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和機(jī)械化水平。

日本的地方小城市通常指遍布全國各地的人口3萬至10萬人的小市及盯,在這些小城市的形成與發(fā)展過程中,政府、企業(yè)及當(dāng)?shù)孛癖姸际种匾暟l(fā)揮其綜合功能,既要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能,還要發(fā)揮其生態(tài)功能和社會(huì)功能,如長(zhǎng)野縣小布施盯可以稱為地方小城市綜合功能齊全的典型,該盯除三大功能效應(yīng)明顯外,還在將傳統(tǒng)風(fēng)俗與現(xiàn)代化相互融合、推進(jìn)城鄉(xiāng)交流及發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)等方面的做法頗有獨(dú)到之處,小布施盯的總體發(fā)展方針是振興產(chǎn)業(yè)要有個(gè)性,力求自然、歷史與文化相協(xié)調(diào),使本盯對(duì)盯民及外界均富有魅力。在小布施盯不僅能夠看到繁華的市區(qū)街道、富有日本傳統(tǒng)的建筑、整齊的農(nóng)田和果園,還可以看到傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的食品加工企業(yè)。這些措施的實(shí)施都為農(nóng)民提供了充分的就業(yè)機(jī)會(huì)[6]。

2.韓國

韓國在20世紀(jì)50～60年代時(shí),實(shí)行重工輕農(nóng)的發(fā)展政策,從而導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)。為此,韓國于70年代初調(diào)整了國家建設(shè)政策,把農(nóng)村的發(fā)展放在重要位置,開展了“新村運(yùn)動(dòng)”。其目的在于帶動(dòng)農(nóng)村居民開展家鄉(xiāng)的建設(shè)活動(dòng)。在政府的帶動(dòng)下著力改善農(nóng)村公路、改善村民住房條件、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村電氣化、普及農(nóng)村電話、改善農(nóng)村引水條件、興建村民會(huì)館等,多方增加投入,從物質(zhì)條件和文化氛圍等多方面對(duì)農(nóng)村的狀況進(jìn)行改善。經(jīng)過發(fā)展,韓國農(nóng)村面貌發(fā)生了較大變化,不同地域文化色彩的新型建筑和寬敞整齊的社區(qū)道路在農(nóng)村地區(qū)隨處可見,使農(nóng)民更直接地看到了“新村運(yùn)動(dòng)”帶來的好處,極大地提高了農(nóng)民建設(shè)新家園的積極性[3]。

韓國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式是在跨越式工業(yè)化國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背景下開展起來的,經(jīng)過六個(gè)五年計(jì)劃,韓國從發(fā)展中國家一躍成為了發(fā)達(dá)國家,并且實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。采取的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了進(jìn)口替代型到出口導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變,并采取了與美國、日本經(jīng)濟(jì)緊密相連的雁形發(fā)展模式,確立了勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)策略,在空間上表現(xiàn)為大力發(fā)展中心工業(yè)城市,將全國經(jīng)濟(jì)中心布局于首爾、釜山、東南沿海城市、西海岸城市等,大量吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),開展了著名的新村運(yùn)動(dòng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[12]。

三、國外發(fā)達(dá)國家城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

我國新近制定的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020)的發(fā)展目標(biāo)是:城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升、城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化、城市發(fā)展模式科學(xué)合理、城市生活和諧宜人、城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。這些發(fā)展目標(biāo)與城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)格局、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)都有關(guān)聯(lián),而發(fā)達(dá)國家在城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。以下主要從城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)格局、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)等三個(gè)方面對(duì)各國經(jīng)驗(yàn)作一概括。

(一)“工業(yè)化”主導(dǎo)城鄉(xiāng)關(guān)系,引發(fā)郊區(qū)城鎮(zhèn)化

縱觀歷史,工業(yè)化對(duì)城市化具有“發(fā)動(dòng)機(jī)”和“孵化器”的作用,毫無疑問是城市化的基礎(chǔ)和根本動(dòng)力。這是由于在工業(yè)化過程中,人口和資本在機(jī)器大生產(chǎn)中高度集中,因而大批產(chǎn)業(yè)工人集中居住,促進(jìn)了城市居住區(qū)的形成,進(jìn)而帶動(dòng)交通運(yùn)輸和商品貿(mào)易的發(fā)展。工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有巨大的聚集效應(yīng),吸引大量農(nóng)村人口遷入城市,從而推動(dòng)了城市人口的增長(zhǎng)和城市化的發(fā)展。從統(tǒng)計(jì)資料看,歐美發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化和城市化的相關(guān)系數(shù)極高,1841～1931年間英國為0.985,1866～1946年間法國為0.970,1870～1940年間瑞典為0.967,1790～1950年美國的城市化率變動(dòng)曲線與工業(yè)化率變動(dòng)曲線幾乎是兩條平行上升的曲線,1820～1950年間整個(gè)發(fā)達(dá)國家工業(yè)化和城市化的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.997。

美國的城市化進(jìn)程也體現(xiàn)了工業(yè)化的促進(jìn)作用。公司或企業(yè)以及隨之而去的大量人口從大都市移居到“居住區(qū)”,有利于郊區(qū)和邊緣城市的發(fā)展,這一過程顯然是城鄉(xiāng)發(fā)展合乎邏輯的延伸。因?yàn)檫@些地區(qū)一般具有較低的稅收,而工資和住房費(fèi)用等也較低。同時(shí),這種移居也延伸了大都市地區(qū)的工作及生活居住條件,比如改善通信基礎(chǔ)設(shè)施等[8]。通過人口再分配的自然過程來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在空間布局的變化。顯然,城市中心的公司轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)的部分原因是由于新生意機(jī)會(huì)所導(dǎo)致的結(jié)果。人們很容易地注意到越來越多的工業(yè)和商業(yè)園區(qū)在美國主要城市郊區(qū)的發(fā)展以及由此帶來的零售業(yè)的旺盛。在這些城市與鄉(xiāng)村的集合地,早在1978年,美國已建成了超過15 000個(gè)購物中心和商場(chǎng)來服務(wù)于這一地區(qū)的居民。而早在1975年,這些商場(chǎng)和購物中心的年零售額已占全美的一半以上[1](p635)。

由于工業(yè)化和城市化的同步發(fā)展,大城市經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)陣地——辦公室職業(yè)——也被迫外遷。制造業(yè)和商業(yè)移出后,大城市為這些部門服務(wù)的事務(wù)所、大公司總部失去了業(yè)務(wù),不得不遷往郊區(qū)。在英國,大公司總部從倫敦等大城市中心向外分散。美國從70年代起,郊區(qū)進(jìn)行了辦公大樓的巨額投資;到80年代,城市外圍的辦公室空間不斷增加。郊區(qū)和非城市地區(qū)形成了辦公園區(qū)和研究基地,成了高科技實(shí)驗(yàn)室和工廠的大本營(yíng),并取代城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心[7]。制造業(yè)向大城市外圍遷移,一方面是由于政府在基礎(chǔ)設(shè)施、交通、網(wǎng)絡(luò)、教育醫(yī)療等方面在郊區(qū)和小城市加大了投入力度,并對(duì)制造業(yè)在中小城市投資給予了一些優(yōu)惠政策,這些都是有利于制造業(yè)遷移的條件;另一方面,在郊區(qū)和中小城市存在著勞動(dòng)力市場(chǎng)的便利,低廉的勞動(dòng)力成本對(duì)于制造業(yè)有很大吸引力。隨著制造業(yè)的遷移,大城市人口也開始向城市外圍流動(dòng),造成了七八十年代歐美發(fā)達(dá)國家普遍出現(xiàn)的“逆城市化”現(xiàn)象。

(二)“逆城市化”改變城鄉(xiāng)格局,加速衛(wèi)星城市發(fā)展

史料表明,二次大戰(zhàn)后,發(fā)達(dá)國家的城市化由初期階段進(jìn)入成熟階段,也即所謂的“逆城市化”。這一現(xiàn)象體現(xiàn)在城市人口、工廠、商店從城市中心移出,分散到郊區(qū)及廣闊的鄉(xiāng)村地區(qū)。國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)重心地區(qū)由城市移走,使城市經(jīng)濟(jì)和城市化向郊區(qū)及鄉(xiāng)村廣闊空間擴(kuò)散,推動(dòng)整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使社會(huì)走向富裕。

發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入城市化成熟階段以后,其城市化的進(jìn)度開始趨緩,20世紀(jì)六七十年代以及80年代早期,許多發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了大城市人口向郊區(qū)和小城市流動(dòng)的逆城市化現(xiàn)象。1960年美國郊區(qū)人口的比例為31%,1970年為38%,1980年上升到45%;70年代美國中小城市的人口增長(zhǎng)率超過大城市的人口增長(zhǎng)率;1971-1981年,英國20個(gè)主要大都市區(qū)占全國總?cè)丝诘谋壤龔?9.9%下降到37.2%。這種現(xiàn)象同樣也發(fā)生在法國、意大利、原聯(lián)邦德國、瑞士等許多歐洲國家,世界銀行的調(diào)查顯示,1965-1990年間,19個(gè)發(fā)達(dá)國家具有百萬以上人口的城市中,有15個(gè)國家的城市人口比例有所下降,以至于當(dāng)時(shí)有學(xué)者大膽地預(yù)言:“轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)到來了,逆城市化已經(jīng)代替了城市化成為居住方式的支配力量?！盵13]這種對(duì)城市化的逆向回歸,專家稱為城市的郊區(qū)化趨向或者叫城市的郊區(qū)化。一些西方發(fā)達(dá)國家,在城市化大面積演進(jìn)的過程中,由于交通擁擠、犯罪增長(zhǎng)、污染嚴(yán)重等城市壓力日益增大,城市人口開始向城市郊區(qū)乃至農(nóng)村流動(dòng)。

然而,“逆城市化”對(duì)發(fā)達(dá)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的正面影響也是深遠(yuǎn)的。首先,它使得城市越來越分散。消除了原來困繞大城市發(fā)展的桎梏,創(chuàng)造了一種城市發(fā)展與規(guī)劃的契機(jī)。新城市同舊城市最明顯的區(qū)別不僅是規(guī)模的差異,同時(shí),新城市的基礎(chǔ)單位可能不再是以街區(qū)來衡量的,而是延伸數(shù)百公里連接鄉(xiāng)村的發(fā)展“走廊”。比如20世紀(jì)初的大都市柏林、倫敦、紐約、芝加哥等面積不過250平方公里,而新城市面積大多超過5 000平方公里。如此巨大的城市容納了日益增加的城市人口,大大提高了城市化水平,增加了城市輻射力。1960年至1980年,美國出現(xiàn)了2 000多個(gè)工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)的大量涌現(xiàn),表明郊區(qū)和鄉(xiāng)村制造業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。在全國最大的城市地區(qū),1982年中心城市外地區(qū)制造業(yè)雇傭工人占53.85%,而中心城市占46.15%。并且郊區(qū)和非城市地區(qū)的工業(yè)大多是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),傳統(tǒng)的夕陽工業(yè)則讓給了東部中心城市。

總之,在“逆城市化”時(shí)期,隨著核心城市的人口不斷向中小城市和小城鎮(zhèn)遷移,這些中小城市和小城鎮(zhèn)作為衛(wèi)星城市迅速發(fā)展起來,城市化水平不斷提高,隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及交通通訊等條件的迅速改進(jìn),城市與城市之間、城市與外圍農(nóng)村之間的界限變得模糊,獨(dú)立的城市空間形態(tài)被都市圈所取代。

(三)“再城市化”促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào),淡化城鄉(xiāng)界線

“再城市化”主要出現(xiàn)在上世紀(jì)八九十年代。從上世紀(jì)八十年代開始,西方非大城市區(qū)域的人口增長(zhǎng)速度再一次低于大城市區(qū)域,于是城市規(guī)模和遷移增長(zhǎng)之間呈正相關(guān)關(guān)系,逆城市化過程被終止,人口重新向大城市集中。

比如,20世紀(jì)80年代之后,許多最主要的逆城市化國家開始出現(xiàn)了人口向大城市回流的“再城市化”,美國80年代大都市的人口增長(zhǎng)率超過了郊區(qū)和小城市,北部大城市人口增長(zhǎng)從70年代的-0.9%,上升到80年代的2.8%,紐約在70年代大約有3.6%的人口流出,80年代卻有3.1%的人口流入,這種現(xiàn)象同樣也發(fā)生在波士頓、芝加哥、費(fèi)城、圣路易斯等城市,美國大城市的人口增長(zhǎng)率從70年代每年的0.09%,上升到80年代的0.64%[13]。在發(fā)達(dá)國家,城市人口出現(xiàn)了“U型回流”,這并不說明城市化已經(jīng)到頂了,而是表明城市化的進(jìn)一步深入,這種回流的結(jié)果,是把城市文明帶到了郊區(qū),同時(shí)也更縮小了城鄉(xiāng)之間的差別。

由于城市向郊區(qū)和鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)擴(kuò)散而帶來了分散化和多中心化,以往的舊城市雖仍具有其強(qiáng)大的輻射作用,但其功能受到了調(diào)整?！爸行摹焙汀斑吘墶钡母拍钜训?。城市功能分散到一個(gè)個(gè)的次中心,次中心的功能由最初的專業(yè)化分工向綜合方向發(fā)展。如今的郊區(qū)和小城鎮(zhèn)集居住、零售、娛樂、制造業(yè)諸功能為一體,于是城鄉(xiāng)一體化的格局慢慢形成。過去人們生活在郊區(qū),工作在城市,如今生活和工作都集中在郊區(qū)和小鎮(zhèn),節(jié)省了上下班時(shí)間和交通費(fèi)用,大大減輕了道路的車輛壓力?？梢?再城市化還體現(xiàn)在城市空間重組以及由此而產(chǎn)生的“都市村莊”的理想形式,這一理想將使人們的生活、工作、消費(fèi)在同一地理區(qū)域中實(shí)現(xiàn)[1](p636)。在全球化進(jìn)程中較小的城市去直接與世界各地的貿(mào)易伙伴互動(dòng),有時(shí)商家們干脆繞過那些大都市所提供的服務(wù)。結(jié)果是有時(shí)候那些企業(yè)可以利用“都市村莊”的諸多優(yōu)勢(shì)來吸引那些高度熟練的技術(shù)人員,這也同樣成為“再城市化”的某種推動(dòng)力。

總體來看,發(fā)達(dá)國家城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已上升到了一個(gè)新的階段。在該階段,由于傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村”與“城市”的劃分已基本失去了意義,因此,城鄉(xiāng)關(guān)系顯得并非重要了;農(nóng)業(yè)人口所占比重很低,因此城鄉(xiāng)之間的格局隨著地域特征模糊也越來越不起眼;隨著跨地域的人流、物流、信息流、資金和技術(shù)流不斷增長(zhǎng),城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)也迎刃而解了。由于城市和鄉(xiāng)村已經(jīng)不再作為明顯的獨(dú)立地域單元而存在,因此發(fā)達(dá)國家所謂的城鄉(xiāng)關(guān)系問題,實(shí)際上已經(jīng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展問題。這種以區(qū)域關(guān)系為主的空間延伸不僅使傳統(tǒng)的中心地等級(jí)模型面臨挑戰(zhàn),也對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念以及政策制定提出了更高的要求。

縱觀發(fā)達(dá)國家城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理論、實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn),可大致歸納出如下的觀點(diǎn):國外發(fā)達(dá)國家在城市化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌做法上,政府通過立法和金融手段給予一定的干預(yù);而政府的作用是間接的、有限的。在城市化初期,政府的推動(dòng)是必須的,政府的作用相對(duì)比較突出。隨著這些國家的城市化進(jìn)程,由于國民的自主意識(shí)逐漸得到體現(xiàn),政府的功能則主要體現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù),包括環(huán)境保護(hù)、低收入家庭的住房、非盈利的公共活動(dòng)設(shè)施以及城市歷史古跡的保護(hù)等。城市化過程以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展通過比較健全的制度規(guī)范和嚴(yán)格的管理手段來推進(jìn),其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律去運(yùn)作。相比之下,東亞國家具有政府引導(dǎo)并通過農(nóng)協(xié)或會(huì)館來促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與發(fā)展的特點(diǎn);而北美,特別是美國顯然是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的城市化,政府不可能也不應(yīng)當(dāng)在城市化過程中直接插手,底特律城市破產(chǎn)充分體現(xiàn)了美國州政府對(duì)城市經(jīng)營(yíng)“不作為”的理念。此外,美國的城市化不是通過行政推動(dòng),而是“自下而上”的過程。按照美國地方政府的自由憲章規(guī)定,如果一個(gè)居民社區(qū)的人口密度和規(guī)模具有了城市的特征而需要獲得市政服務(wù)時(shí),即組成具有法人資格的“城市”。顯然,其城市的定義是基于居住地具有一定人口規(guī)模并體現(xiàn)了城市特征(包括公共服務(wù)、消防隊(duì)伍、街道路燈、綠化等)。

當(dāng)前,我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段,正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期,也處于城市化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,城市化進(jìn)程正如火如荼。了解和比較這些發(fā)達(dá)國家在城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中各自的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),學(xué)習(xí)和借鑒這些發(fā)達(dá)國家在城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的政府執(zhí)政理念以及管理手段,對(duì)于我們把握好城鄉(xiāng)關(guān)系、規(guī)劃好城鄉(xiāng)格局、制定好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)政策、避免在城市化過程中急功近利有著積極的意義。在當(dāng)今全球化時(shí)代,對(duì)于城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行國際比較有助于開闊視野,把握國別之間不同的發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀,從而避免對(duì)城市化進(jìn)程理解產(chǎn)生局部的和扭曲的看法;通過國際比較,我們才能牢牢把握城市化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇,準(zhǔn)確研判城市化發(fā)展的新趨勢(shì)、新特點(diǎn),妥善應(yīng)對(duì)城市化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

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