李文靜

(中國人民大學社會與人口學院,北京 100872)

一、前言

改革開放以來快速的社會變遷引發(fā)了大量的社會矛盾,突出表現(xiàn)為百姓上訪行為大大增加,信訪量年年攀升。從1992年開始到2004年,全國信訪總量連續(xù)12年呈攀升趨勢,年均增幅在10%以上,其中,2004年全國信訪總量達到峰值,共1 373.6萬件[1]。信訪制度是我國重要的社會矛盾糾紛化解機制,但當前信訪制度在具體運行中出現(xiàn)了制度異化、定位模糊及功能錯位等諸多問題,使得最初作為社會矛盾的“減壓閥”而設立的信訪制度在時過境遷的今天成為了“增壓器”,具體表現(xiàn)在:一是集體訪、非正常上訪問題突出。2009年,全國受理群眾集體訪的批次和人次同比分別上升0.7%和1%。其中,50人以上的較大規(guī)模的集體訪批次和人次,同比分別上升13.1%和11%。2009年分流勸返全國到北京重點地區(qū)和敏感部位非正常上訪的人次同比上升22%[2]。二是群體性事件時有發(fā)生。隨著中國社會現(xiàn)代化進程中經濟體制、社會結構、利益格局的調整及人們思想觀念的變化,社會利益訴求復雜多變,群體性沖突已成為我國社會矛盾的集中反映,而群體性沖突的外在表現(xiàn)形式——社會群體性事件,“已由1993年的0.87萬件上升至2005年的8.7萬件,2006年超過9萬件,并一直保持上升趨勢”[3]。群體性事件是群體上訪的另一種表現(xiàn)形式,反映出我國嚴峻的信訪形勢。

中共中央、國務院高度重視信訪工作出現(xiàn)的問題,為了保護信訪人的合法權益,維護信訪秩序,于2005年通過了新的《信訪條例》。《條例》對信訪工作的原則、機制、上訪者的權利義務等作了詳細的說明。2007年又提出《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》,進一步強調了“屬地管理、分級負責、誰管理、誰負責、依法及時就地解決問題與疏導教育相結合的信訪工作原則”。新的信訪條例頒布后,各地對信訪工作日益重視,并著重探索有效化解信訪矛盾的地方經驗。社會工作作為預防和解決社會問題、維護弱勢群體利益、促進社會和諧的專業(yè)和職業(yè),近幾年也順應新形勢,介入信訪領域,并呈迅速發(fā)展之勢。目前信訪社會工作在上海、深圳、中山、佛山等城市嘗試發(fā)展并初見成效。

學界對信訪工作與社會工作的關系、信訪社會工作的地方發(fā)展經驗進行了探討,提出了社會工作在化解信訪事件方面的優(yōu)勢,但既有研究沒有從理論上厘清信訪工作與社會工作之間的本質關聯(lián),也沒有對社會工作介入信訪工作的領域和發(fā)展路徑展開透徹的分析。因此,本研究從信訪制度及社會工作的本質屬性出發(fā),將權利救助作為二者關聯(lián)點,以馬歇爾的公民權利理論為視角,分析社會工作介入信訪工作的領域及其發(fā)展路徑。

二、公民權利理論視角下信訪工作與社會工作的關系

(一)以公民權利理論為標準的信訪類型劃分

20世紀50年代英國社會學家T.H.馬歇爾提出的公民資格①Citizenship在國內有很多譯法,如公民身份、公民權利、公民權、公民權責、公民資格等。文本采用“公民權利”的譯法,為了避免概念混淆,也因研究需要,本文將公民資格中的“civil element”簡化為經濟權利。理論,成為二戰(zhàn)后英國建立普遍主義福利制度的重要依據(jù)[4]。T.H.馬歇爾把公民資格分為公民的要素(Civil element)、政治的要素(Political element)和社會的要素(social element)三個部分。“公民要素由對于個人來說必不可少的權利組成,包括人身自由、言論、思想和信仰自由、擁有財產和訂立有效契約的權利以及要求正義的自由”。公民的要素以財產權為核心,與公民要素直接相關的機構是法院。政治的要素指的是公民作為政治權力實體成員或這個實體的選舉者,主要是選舉權與被選舉權。與政治要素直接相關的是國會和地方議會。社會的要素是從享受一點點經濟福利和社會保障的權利到分享整個社會遺產,并過上按主流標準制定的文明人(Civilized being)的生活的一系列權利。與此密切相關的制度是教育體制和社會公共服務體系[5]。馬歇爾公民權利理論中的公民要素即公民權利(狹義),社會要素即社會權利,政治要素即政治權利。財產權是公民要素“civil element”的核心,為研究方便,本文將狹義公民權簡化為經濟權利。馬歇爾公民權利理論的重要貢獻在于將社會權利納入了公民權利的范疇,從而對社會福利制度的發(fā)展產生了重要影響。

在公民權利理論視角下,本文將信訪事件劃分為社會權利類信訪、經濟權利類信訪以及政治權利類信訪。社會權利類信訪主要有:最低生活保障及養(yǎng)老類信訪、醫(yī)療救助與工傷保險類信訪、住房保障類信訪、教育信訪、就業(yè)信訪、家庭暴力求助類信訪、傷殘軍人優(yōu)撫類信訪、社區(qū)基本公共服務類信訪。經濟權利類信訪是指涉及經濟利益關系方面問題的信訪,包括:征地信訪(尤其是涉及到社會保障政策配套的)、城市拆遷類信訪、醫(yī)患糾紛類信訪、勞資糾紛類信訪、鄰里糾紛類及其他經濟類信訪等。政治權利類信訪主要涉及人們的政治權利,包括:村委會及社區(qū)選舉引發(fā)的信訪、社區(qū)公共事務決策引發(fā)的信訪等。

(二)權利救助是信訪工作與社會工作的關聯(lián)點

關于信訪制度的性質,學界已有研究,馮仕政與于建嶸的觀點比較具有代表性。馮仕政以國家為視角對信訪制度進行了分析。他認為,“信訪制度是中國共產黨根據(jù)群眾路線而創(chuàng)立的。根據(jù)群眾路線,信訪工作有社會動員和沖突化解兩個基本內容。從目前來看,信訪制度同時包含了黨的社會動員職能和國家的公共管理職能,在國家的公共管理職能中又同時包容了沖突化解職能和政治參與職能”[6]。于建嶸等則從公民的視角對信訪制度進行了分析,認為現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個方面:一是政治參與,也就是公民通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意,對國家機關和工作人員的工作提出批評或建議,即所謂的“民意上達”。二是權利救濟,即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序,通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權利救濟[7-8]。

綜合他們的研究,可以發(fā)現(xiàn),信訪制度兼具權利維護及政治參與的功能。隨著市場經濟的發(fā)展及人際交往理性化程度的提高,人們上訪主要是現(xiàn)實性的,目的是維護自身的權利,相對而言,信訪制度的政治參與功能并不明顯,為黨和國家的事業(yè)提建議而產生的信訪行為只占信訪總量的極少比例。信訪制度是具有中國特色的民意表達機制及權利維護機制,尤其是在法制化建設及社會救助事業(yè)還不夠完善的轉型社會背景下,信訪部門更多發(fā)揮著民眾的權利救助功能,并通過對信訪人實施權利救濟而化解社會矛盾。

本文所指的社會工作是廣義的社會工作,既包括維護民眾社會權利的重要資源——社會政策,也包括操作層面的、行動取向的狹義社會工作。社會政策是通過國家立法和政府行政干預解決社會問題、促進社會安全、改善社會環(huán)境、增進社會福利的一系列政策、行動準則和規(guī)定的總稱[9]。操作層面的社會工作以助人自助為理念,通過運用個案工作、小組工作、社區(qū)工作等方法為案主提供服務,幫助人們解決其與環(huán)境互動過程中所產生的各種問題,恢復和發(fā)展其社會功能。

社會政策能夠維護人們的社會權利,操作層次的社會工作除了能夠維護人們的社會權利,還具有調試人們與周圍環(huán)境關系,使之能夠更好地適應社會生活的功能。例如,社會工作者通過賦權,可以提高弱勢群體的民主意識和維權能力;通過維護弱勢群體的政治參與權利而維護其基本社會權利。弱勢群體維護自身經濟利益的能力較弱,社會工作者也可以通過協(xié)調法律救助等資源,維護弱勢群體的經濟利益。因此,狹義的社會工作在維護人們的經濟權利及政治權利方面也能發(fā)揮一定的作用。另外,社會權利與經濟權利及政治權利具有關聯(lián)性,公民權利是公民資格所蘊含的其他權利的基礎;政治權利是公民資格各項權利得以落實的關鍵;社會權利是公民行使權利的基本的物質和精神保障[10]。社會工作在維護弱勢群體的社會權利的同時,也促進他們經濟權利和政治權利的提升。

三、社會工作介入信訪工作的必要性及優(yōu)勢

(一)社會工作介入信訪工作的必要性

1.政府難以提供專業(yè)的社會服務

我國在社會轉型過程中出現(xiàn)了大量的社會矛盾,權利受損是社會矛盾產生的主要原因。信訪部門是人們尋求權利救濟的重要途徑,但信訪工作無法滿足人們所有的權利訴求,尤其是社會權利類信訪有時必須借助專業(yè)社會工作的力量才能化解。從課題組調研情況看,養(yǎng)老、住房保障、醫(yī)療保障、最低生活保障、軍人優(yōu)撫等社會問題引發(fā)的信訪行為在基層信訪工作中占有一定比例。信訪部門在處理問題時往往按照相關政策執(zhí)行,工作靈活度小,不能有針對性地解決信訪人的問題,導致信訪人因訴求難以得到滿足而重復上訪,甚至越級上訪。社會工作在提供社會服務、維護人們社會權利方面具有突出作用。因此,社會工作介入信訪工作具有必要性。

2.一些信訪矛盾必須借助第三方組織力量才能得以化解

當前許多信訪問題的出現(xiàn)與政策的制定及實施過程的不公正有關。信訪部門難以發(fā)揮監(jiān)督功能,成為信訪矛盾的分診臺,哪個部門出現(xiàn)的問題交由該部門處理,導致信訪問題陷入了循環(huán)怪圈,難以化解。社會工作作為第三方可以代表民眾對下級政府的過失行為實施監(jiān)督。另外,在遇到上訪者的不合理訴求時,信訪部門作為政府的代理人立場難以有效溝通政府與民眾,而社會工作的第三方立場則更有利于調解政府與上訪者的關系。社會工作通過對處于“危機”狀況下的上訪者實施救助,提供社會服務,滿足上訪者的基本需求,緩和上訪者與國家之間的張力。在調解工作中,社工充當政府與群眾之間的“隔離帶”,適時進行協(xié)助和補充,及時對群眾進行心理疏導,與政府剛柔并濟地妥善處理矛盾。

(二)社會工作介入信訪工作具有專業(yè)優(yōu)勢

1.社會工作的價值理念有利于解決信訪問題

信訪工作者以維護穩(wěn)定為前提,有時難以從上訪者的角度考慮問題。隨著國家對信訪工作的不斷重視,信訪工作質量有所提高,但仍有信訪工作者以推脫、恐嚇及思想教育的方式處理問題,阻礙了問題的解決,導致重復上訪,甚至纏訪、鬧訪。社會工作以解決社會問題、維護弱勢群體利益為己任。平等、尊重和接納是社會工作的核心理念,這些理念指導信訪工作者站在上訪者的立場考慮問題,由過去強調“服從”轉向以“服務”為主,體現(xiàn)了“以人為本”的精神。從專業(yè)使命看,社會工作強調“助人自助”,所謂“助人”是在個人、家庭、群體、社區(qū)出現(xiàn)困難時,社會工作者向其提供專業(yè)的服務和支援;所謂“自助”,是指通過社會工作的專業(yè)服務,挖掘潛能,推動困難人群走向“自救、自立、自助和自強”。社會工作者不僅幫助上訪者解決問題,而且重視上訪者的能力建設,提高上訪者自己解決問題的能力,防止再次上訪。

2.社會工作的理論視角能夠全面科學地看待上訪者

信訪工作者往往不能全面地了解信訪對象及其訴求,在處理信訪事件時只按照現(xiàn)有政策處理信訪事件,當信訪者的訴求與現(xiàn)有政策不符合時,信訪工作者則采取不受理的方式對待上訪者。社會工作者的系統(tǒng)視角能夠更全面地分析上訪原因,提出化解信訪問題的方法,并且調動上訪者的周圍資源,徹底地化解信訪矛盾。社會工作者不僅僅運用問題視角看待上訪者,而且能看到上訪者的內在潛力和優(yōu)勢,靈活地處理信訪問題?？傊?社會工作能在系統(tǒng)視角、優(yōu)勢視角及女性主義理論等指導下,運用專業(yè)方法,提高信訪工作效率,這正是社會工作介入信訪工作的特點和優(yōu)勢。

3.社會工作的專業(yè)工作方法能更有效地對信訪者實施救助

在接訪工作中,信訪工作者積累了一定的工作經驗,但受到人員有限、精力有限及專業(yè)性知識不足的影響,信訪工作很難滿足信訪者的所有訴求。社工能夠針對不同的上訪者,提供靈活的、專業(yè)化的接訪服務,在一定程度上彌補政府工作的不足。針對社會權利類信訪事件,社會工作者能夠通過運用老年、婦女、兒童、青少年、戒毒、殘疾人等專業(yè)服務方法,協(xié)助解決上訪者的生活困難,防止重復上訪。社會工作主動、接納、非批判的實務原則和聆聽、鼓勵、支持、專注、澄清、建議、教育的技能更有利于溝通上訪群眾。針對個體上訪者,社工傾聽并引導信訪者訴說事情的來龍去脈,通過同理、澄清等技巧疏導情緒,運用個案工作方法處理來訪者提出的信訪訴求;針對集體上訪,社會工作者可以組織上訪者合理表達利益訴求,穩(wěn)定上訪者情緒,加強溝通,促進矛盾的化解;針對鄰里糾紛、社區(qū)參與類的信訪事件,社會工作者則可以通過社區(qū)組織、社區(qū)動員、社區(qū)教育、社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展等方法和技巧,促進社區(qū)的進步,增進居民福祉。

4.社會工作者不僅重視解決問題,更重視預防問題

社會工作的實務過程不僅重視對已出現(xiàn)問題的解決,更重視對服務對象信息的長期跟蹤和問題的預防。一些信訪工作部門“只管耕耘,不問收獲”、“只講效率,不管結果”,只解決信訪者當時的一時之急,卻沒有顧及信訪者以后的生活,引發(fā)信訪者二次上訪。因此,在信訪工作中,不僅要注重解決信訪者當時提出的問題,更要關注解決效果的持續(xù)性。對此,社會工作對每個信訪個案進行登記,并定期回訪,加強落實信訪承諾,鞏固問題解決成效,降低二次信訪率。

四、社會工作介入信訪工作的領域與發(fā)展路徑

(一)社會工作介入信訪工作的領域

1.社會工作應重點介入社會權利類信訪。社會工作興起于西方工業(yè)化以來的社會救助事業(yè)。隨著專業(yè)化的發(fā)展,社會工作介入的領域在不斷擴大,但社會工作仍然是以弱勢群體為最主要服務對象,解決的是基本的生活問題。因此,社會權利類信訪是社會工作首先能夠介入且應當重點介入的領域。當人們生活遇到困難時,越來越多的人傾向于向政府尋求救助。為了減少和預防這類信訪事件,一方面要制定社會政策,提供維護人們基本生活權利的資源;另一方面,通過社會工作行政的方法及專業(yè)的社會工作服務使有限的福利資源發(fā)揮最大的作用,最大限度提高人們的福利水平。

2.社會工作應介入弱勢群體的經濟權利類信訪。在經濟權利維護方面,社會工作主要發(fā)揮協(xié)助作用。維護人們經濟權利的主要途徑是法律制度,社會工作本身并不適合介入這類信訪,但當經濟類信訪的主體是弱勢群體時,社會工作則有了介入的必要性。一方面,當弱勢群體陷入經濟糾紛時,他們往往難以通過自身力量維護自己的權利,因此,政府及社會工作者有責任幫助他們,以免因經濟利益受損而影響其基本生活。這類信訪主要有:勞資糾紛信訪、涉及到婦女、兒童及老年人等弱勢群體的財產糾紛類信訪、征地信訪等。社會工作者在這類信訪事件中發(fā)揮的作用主要有:為陷入困境的信訪者及其家庭提供必要的生活支持;幫助上訪者聯(lián)系相關的法律援助服務,維護合理的經濟權利。通過政策倡導,加強矛盾糾紛相關利益主體之間的溝通與協(xié)調,使與信訪事件相關的政策趨向合法化,保護弱勢群體的利益。

3.社會工作還可以介入弱勢群體的政治權利類信訪。政治權利類信訪是指與人們的選舉權、被選舉權等相關聯(lián)的信訪事件。弱勢群體的基本生活權利與其是否具有與自身利益相關的事務決策權密切相關,尤其在基層社會體現(xiàn)的更為明顯。例如,村委會及社區(qū)居委會選舉、因對村務及社區(qū)事務管理不滿引發(fā)的信訪事件等。政治權利類信訪事件有時很容易引發(fā)集體上訪事件,應當引起政府及社會的高度重視。社會工作者能夠介入的政治權利類信訪主要集中在基層。社區(qū)社會工作通過對弱勢群體賦權,組織居民維護自己的政治權利,促進基層民主建設,進而維護弱勢群體的利益。例如,社會工作的地區(qū)發(fā)展模式倡導居民積極參與到社區(qū)發(fā)展中來,在社區(qū)事務的決策中貢獻自己的力量,促進基層民主建設。

(二)信訪社會工作發(fā)展路徑

根據(jù)課題組對北京、四川、湖北等地信訪工作尤其是社會權利類信訪工作的調查,結合當前我國信訪社會工作發(fā)展的經驗及存在的問題,提出信訪社會工作應通過體制內嵌入、體制外培育兩條道路發(fā)展,同時要重視發(fā)揮社會工作的源頭治理功能。

1.體制內嵌入——行政性信訪社會工作

體制內嵌入是指將社會工作嵌入我國原有的信訪工作體系。社會工作專業(yè)崗位設置是社會工作人才戰(zhàn)略的基礎性工作,也是實現(xiàn)專業(yè)服務良好嵌入的組織保障[11]?！绑w制內嵌入”這一發(fā)展路徑主要通過兩種方式實施:第一種方式是在我國各級政府的綜合信訪部門以及民政、社會保障、工會、婦聯(lián)及殘聯(lián)等部門招聘具有社會工作教育背景、獲得專業(yè)社會工作職業(yè)資質的工作者處理民生類信訪。婦聯(lián)、工會以及殘聯(lián)等準政府部門在做好本部門信訪工作的同時,要利用其在社會組織體系中的樞紐地位,幫助社會工作機構與各級政府之間開展溝通工作,共同化解信訪難題。

體制內嵌入的第二種方式是對信訪部門工作者開展社會工作知識培訓。信訪工作是黨的群眾工作,在理念上要有全心全意為人民服務的精神。社會工作“助人”的價值理念正與“全心全意為人民服務”的黨的宗旨相一致。河南省義馬市信訪制度的創(chuàng)新首先體現(xiàn)在工作者理念和價值觀的轉變方面,使工作者能夠以平等觀念對待上訪群眾,在工作中尊重上訪者,運用接納、自決等社會工作方法和技巧處理問題,取得了顯著的效果。借鑒義馬市的成功經驗,我國信訪部門不僅要在民生類及社會救助類信訪問題較為突出的政府部門配備社會工作者,同時也應該通過社會工作知識的培訓,使信訪工作者普遍具備專業(yè)社會工作的理念,從而提高信訪事件解決的效率。

2.體制外培育——政府購買社會工作機構服務

體制外培育是指社會工作以第三方角色介入信訪工作,其優(yōu)勢在于解決民眾與政府間的矛盾。西方大多數(shù)社會工作介入民意利益訴求都是非正式體系下的,正式體系下的民意利益訴求機構只聘用為數(shù)不多的社會工作者。因而,通過非正式體系下的社會工作介入利益訴求,較好地彌補了體制內的政府民意利益訴求機制的不足和缺陷,能夠深入到基層了解民眾的真正需求。

這類信訪社會工作發(fā)展路徑也主要有兩種方式:一種是將社會工作機構的社會工作者派到信訪部門工作。例如,中山市的博睿社會工作機構將工作者派到中山市信訪局為上訪群眾解決問題。另一種方式則是政府以購買服務的方式將信訪事件交給社會工作機構處理。社會工作機構作為第三方與政府合作,通過建立關系、需求調查、服務提供、溝通協(xié)調等一系列程序和方法緩和政府與上訪者之間的張力。在此過程中,機構能否順利化解矛盾往往受到政府態(tài)度的影響。

3.發(fā)揮社會工作化解矛盾糾紛的源頭治理功能

一是通過社會工作倡導完善社會福利制度。社會權利類信訪事件在信訪部門的工作中占有一定的比重,尤其在民政、社會保障等社會政策相關部門存在較大數(shù)量的弱勢群體救濟類信訪事件。社會權利類信訪事件反映出相關社會政策執(zhí)行中的問題,這在農村地區(qū)更為常見。例如,農村養(yǎng)老保障制度的缺陷容易引發(fā)養(yǎng)老類信訪及最低生活保障類信訪。社會權利類信訪還可能進一步引發(fā)其他社會矛盾,例如,養(yǎng)老問題會進一步引發(fā)家庭糾紛。因此,有必要運用社會工作者倡導的方法,總結當前信訪事件的特點,提出完善相關政策的措施,從源頭化解信訪矛盾。

二是提高社會工作行政水平。為了有效預防社會權利類信訪矛盾,除了完善的社會政策,還需要對社會政策資源進行有效分配。當前,無論是國家的社會福利行政還是社會工作機構行政都存在著一定的問題。因為崗位數(shù)量有限,社會工作畢業(yè)生缺乏到民政、勞動、人事及社區(qū)就業(yè)的渠道,導致大量的扶弱、濟貧、幫困事務仍然依賴于非專業(yè)人員[12]。非專業(yè)人員處理問題的能力有限,加上個人因素及社會政策宣傳不力的影響,社會政策在執(zhí)行中存在諸多問題,導致有限的資源沒有被最需要的人享受。當生活得不到保障時,很多人選擇去信訪部門尋求幫助,產生許多信訪行為。因此,為了提高社會弱勢群體的社會權利,減少信訪行為,需要配備專業(yè)的社會工作者執(zhí)行社會福利政策,對弱勢群體進行全面的調查和分析,合理分配社會福利資源。另外,長期以來,我國財務監(jiān)管制度不健全、執(zhí)行不嚴格,對社會組織的監(jiān)督不力,一些社會工作機構將福利資源挪作他用的現(xiàn)象時有發(fā)生,因此,有必要完善對社會組織的監(jiān)督和管理制度,提高社會工作機構行政水平,從源頭預防社會權利類信訪矛盾。

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