譚 平

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式,人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告對社會主義協(xié)商民主作出了新的理論概括,提出了健全社會主義協(xié)商民主制度的任務(wù)。十八屆三中全會提出了“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系,拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道”的具體制度目標(biāo)。梳理政治協(xié)商與決策程序的關(guān)系,特別是人民政協(xié)的政治協(xié)商與國家決策程序的關(guān)系,對于探索把政治協(xié)商納入決策程序的路徑、拓展協(xié)商民主形式以及推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展都具有重要意義。

一、兩種政治協(xié)商與兩個決策程序

中共中央于2005年和2006年先后出臺了《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》兩個文件,其中提出了“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”、“人民政協(xié)的政治協(xié)商”兩種政治協(xié)商和“黨的決策”、“國家決策”兩個決策程序。

(一)兩種政治協(xié)商

2005年2月出臺的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》,首次正式提出“把政治協(xié)商納入決策程序,就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商,是政治協(xié)商的重要原則”,并具體提出了“完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”和“完善人民政協(xié)的政治協(xié)商”兩條意見。由此明確了“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”和“人民政協(xié)的政治協(xié)商”兩種政治協(xié)商的區(qū)別。該《意見》對“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”的內(nèi)容、形式和程序作了比較具體的說明,但對“人民政協(xié)的政治協(xié)商”只提到了協(xié)商的主要形式和按《中國人民政治協(xié)商會議章程》推進人民政協(xié)政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化的要求。2006年2月《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》則對“人民政協(xié)的政治協(xié)商”的主要內(nèi)容、主要形式、主要程序也作了較明確的表述。

這兩種政治協(xié)商的協(xié)商形式完全不同。“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”主要采取民主協(xié)商會、小范圍談心會、座談會等形式以及各黨派中央之間的書面建議或約請形式,而“人民政協(xié)政治協(xié)商”則通過各種形式的政協(xié)會議進行。相比而言,后者的協(xié)商更為正式和規(guī)范。兩種政治協(xié)商的協(xié)商主體和內(nèi)容既有區(qū)別又有聯(lián)系。在協(xié)商主體上,“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”主要是政黨間的協(xié)商,而“人民政協(xié)的政治協(xié)商”既包括政黨也包括非政黨性質(zhì)的人民團體和各界代表,其范圍更為廣泛。在協(xié)商內(nèi)容上,“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”包括“中國共產(chǎn)黨全國代表大會、中共中央委員會的重要文件;憲法和重要法律的修改建議;國家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選;關(guān)于推進改革開放的重要決定;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃;關(guān)系國家全局的一些重大問題;通報重要文件和重要情況并聽取意見,以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題等”[1]?！叭嗣裾f(xié)的政治協(xié)商”包括“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題;各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù),政協(xié)內(nèi)部重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題”[2]。從中可以看出,除后者不包括前者的黨務(wù)內(nèi)容而前者也不包括后者的會務(wù)等內(nèi)容外,兩者的基本精神和實質(zhì)內(nèi)容是一致的,但前者的內(nèi)容更重形式、更為具體,后者則更為實質(zhì)、更加原則。

(二)兩個決策程序

《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》提出“政治協(xié)商……是實行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)”,而《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》卻提出“人民政協(xié)的政治協(xié)商……是黨和國家實行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)”。后者專門針對人民政協(xié),在“政治協(xié)商”前加上了“人民政協(xié)的”的限定詞,僅是對前一文件中兩種政治協(xié)商提法的再次肯定。但是,后者在“實行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)”前加上了“黨和國家”的限定詞,卻強調(diào)了“黨的決策”和“國家決策”的不同。

“黨的決策”(一般特指中國共產(chǎn)黨的決策)和“國家決策”在內(nèi)容上有極強的關(guān)聯(lián)性,但決策的主體和程序則有較大區(qū)別?！包h的決策”主體是黨的各級代表大會、委員會、常委會和黨的職能機關(guān);國家決策的主體是國家權(quán)力機關(guān)。政黨理論認(rèn)為,政黨是溝通政府和民眾最重要的橋梁和紐帶,但政黨是否正確地反映民意,必須由正式的國家權(quán)力機關(guān)加以驗證和校正。在我國,中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨所作出的涉及國家事務(wù)的決策,都要再通過國家決策機關(guān)轉(zhuǎn)化為國家意志,才能成為法律和正式的國家決策,由相應(yīng)的國家機關(guān)予以執(zhí)行。從國家決策的角度看,中國共產(chǎn)黨涉及國家事務(wù)的決策過程只是國家政策的形成和制定過程,而不是國家政策的全部決策過程,特別是不包括最后的“決定”過程?！皣覜Q策”較之“黨的決策”所代表的主體更廣泛全面,程序上更為正式莊重,內(nèi)容更為規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn),約束力更強更普遍。

在邏輯上,兩種“政治協(xié)商”與兩個“決策”都是可以有關(guān)聯(lián)的?！鞍颜螀f(xié)商納入決策程序”,既包括把兩種“政治協(xié)商”納入黨的決策程序,也包括納入國家決策程序。但從前面的比較來看,“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”與“黨的決策”關(guān)聯(lián)性更強,而“人民政協(xié)的政治協(xié)商”與“國家決策”的聯(lián)系更緊密。也就是說,“人民政協(xié)的政治協(xié)商”既可以納入黨的決策程序,更有必要納入國家決策程序。但是,“人民政協(xié)的政治協(xié)商”與“國家決策”應(yīng)有的緊密聯(lián)系在理論和實踐上都還沒有得到應(yīng)有的重視。

二、人大的民意渠道和政協(xié)的民意功能

人民代表大會和人民政治協(xié)商會議被統(tǒng)稱為“兩會”,在我國政治生活中影響深遠(yuǎn)。但是,“目前人民代表大會與人民政協(xié)的工作聯(lián)系主要限于‘兩會’期間,平時溝通和聯(lián)系較少,這不利于二者優(yōu)勢的發(fā)揮”[3]。

(一)我國國家決策機關(guān)的民意渠道

廣義上理解,國家決策包括國家權(quán)力機關(guān)的決策,也包括國家行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)等國家機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)的決策,但一般指國家權(quán)力機關(guān)的決策。根據(jù)我國憲法,全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)或決策機關(guān),地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)或決策機關(guān)。在人民代表大會閉會期間,由人大常委會代行部分人大決策權(quán)力。

我國人民代表大會制度具有很強的中國特色,但仍然屬于代議政治范疇,人民意志要通過人民代表在人民代表大會的活動來行使。我國人民代表以區(qū)域為主職業(yè)為輔組成代表團,即除人民解放軍系統(tǒng)按職業(yè)組成代表團外,其他代表都是按行政區(qū)域組成代表團。以代表團為單位進行活動是人民代表在人民代表大會上活動的主要形式。根據(jù)人大議事規(guī)則,議案、質(zhì)詢案、罷免案的提出,議案、報告的討論和審議等議事活動,都以代表團為單位進行。如在議案提出環(huán)節(jié),有權(quán)向全國人大提出議案的除人大主席團、人大常委會、人大各專門委員會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等人大內(nèi)設(shè)機構(gòu)和其他國家機關(guān)外,人民代表只能以一個代表團的名義(須由代表團全體代表過半數(shù)通過)或者三十名以上的代表聯(lián)名才有權(quán)向人大提出議案;有權(quán)向全國人大常委會提出議案的也相類似,常務(wù)委員要有十人以上聯(lián)名方可提出議案。

“一府兩院”等國家機關(guān)雖然也可以向人大提出決策建議,但它們本身并不是有組織的民意聚集表達者,而更多的是民意的監(jiān)督和限制對象。因此,在我國人民代表大會中只有代表團才是正式的民意表達渠道。但是,以區(qū)域代表團活動為主、以代表臨時聯(lián)名活動為輔的方式,其組織化程度偏低,在整合現(xiàn)代社會職業(yè)高度分化、利益日漸多元化的各種社會群體的利益訴求時有一定困難。

根據(jù)在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和實際的憲法慣例,中國共產(chǎn)黨享有向人大及其常委會提出包括修改憲法、調(diào)整國家重大方針政策、決定國計民生重大問題等廣泛議案的權(quán)利。這一權(quán)利使得中國共產(chǎn)黨成為聚集和整合人民意愿并向人民代表大會進行輸送的最重要的高度組織化渠道。但是,正如毛澤東同志曾經(jīng)指出的那樣:新中國如“大廈將建,獨木難支”,不能光靠一個黨派,需要多黨齊心努力,共建大廈[4](P67)。政黨既然是溝通政府和民眾最重要的橋梁和紐帶,如果只有中國共產(chǎn)黨一個政黨、一個組織化渠道向人大提出議案,那一定是擁擠和不暢的,甚至?xí)霈F(xiàn)扭曲和失真。

(二)人民政協(xié)民意功能的發(fā)揮

“由界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特色”,“政協(xié)委員是人民政協(xié)履行職能的主體”[2]。與人大代表團以行政區(qū)域為主的組成方式不同,政協(xié)界別更多的是以黨派、團體、行業(yè)、民族、宗教信仰為類別設(shè)立,其職業(yè)性較強。政協(xié)委員廣泛分布于社會各個領(lǐng)域和各個方面,與各界群眾有著廣泛的、千絲萬縷的聯(lián)系,具有很大的影響力和號召力。政協(xié)委員界別活動的形式更有助于聚集整合現(xiàn)代社會職業(yè)高度分化條件下的利益訴求,使人民政協(xié)具有明顯的聚集表達民意的政治功能。

從一般的政黨理論上講,除中國共產(chǎn)黨外其他民主黨派也應(yīng)有向人大提出議案的權(quán)力。但是基于歷史的選擇和現(xiàn)實的需要,我國各民主黨派以及人民團體作為政治組織并不直接在代議機關(guān)活動,沒有向人民代表大會及其常務(wù)委員會提出議案的權(quán)利,其當(dāng)選的人民代表也是以個人身份在人大活動。

那么民主黨派的政治功能如何實現(xiàn)呢?我國的政治設(shè)計是通過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,特別是通過中國人民政治協(xié)商會議這一機構(gòu)平臺來實現(xiàn)的。人民政協(xié)的性質(zhì),從中國共產(chǎn)黨的角度看,是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,但從國家政治結(jié)構(gòu)功能的角度看,其更是具有中國特色的政黨制度或政黨組織。如果說基于歷史和現(xiàn)實的原因,民主黨派以及人民團體沒有向人大直接提出議案的政治權(quán)利,那么其意見和建議經(jīng)過人民政協(xié)的政治協(xié)商之后向人大提出議案的權(quán)利就更應(yīng)得到保障。人民政協(xié)是這一權(quán)利的當(dāng)然代表,但這一權(quán)利卻并沒有得到實際體現(xiàn)。

在實際政治運作中,除了政協(xié)委員列席人大會議聽取“一府兩院”的工作報告外,人民政協(xié)與人大及其常委會鮮有直接聯(lián)系,人民政協(xié)的政治協(xié)商更不能直接納入國家決策程序。目前,人民政協(xié)在發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能作用方面主要是通過黨委和政府得到實現(xiàn),其中唯獨沒有人大。如關(guān)于政治協(xié)商職能,《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》的要求是“黨委和政府及有關(guān)部門對政協(xié)報送的意見和建議要認(rèn)真研究處理,并及時反饋處理情況。”這里明確了人民政協(xié)在政治協(xié)商后的意見和建議報送的機關(guān)沒有人大。關(guān)于民主監(jiān)督,也只能“向黨委和政府提出的意見、建議或建議案……參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動”,也與人大無涉。至于參政議政職能,同樣只能“通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式,向黨和國家機關(guān)提出意見和建議?！边@里雖然有“國家機關(guān)”字樣,但并沒明確包括人大,現(xiàn)實中一般也理解為政府或政府機關(guān),如《重慶政協(xié)簡介》、《政協(xié)四川省委員會簡介》就將其表述為“向黨委和政府機關(guān)提出意見和建議”。

由于政府是國家決策的執(zhí)行機構(gòu),人民政協(xié)對其進行“民主監(jiān)督”是言之成理的事情,但如果說向其提出意見和建議是“政治協(xié)商”和“參政議政”則有違現(xiàn)代政治運行規(guī)則。由民主黨派以及人民團體發(fā)起提出的意見和建議,在通過人民政協(xié)政治協(xié)商之后只能報送黨委,由黨委處理后再向人大提起,等于將民主黨派和人民團體的意見和建議作了雙重過慮。這樣做,沒有增加多少政治安全系數(shù),卻極大地降低了政治運行效能。

三、把人民政協(xié)的政治協(xié)商納入國家決策程序

賦予人民政協(xié)向人民代表大會及其常務(wù)委員會提出議案的權(quán)利,是把人民政協(xié)的政治協(xié)商納入國家決策的基本路徑。打通這一路徑,可以充分發(fā)揮人民政協(xié)的民意功能并擴大人民代表大會的民意渠道,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

(一)把人民政協(xié)的政治協(xié)商納入國家決策程序的基本路徑

把人民政協(xié)的政治協(xié)商納入國家決策程序,其基本路徑就是仿照中國共產(chǎn)黨向人大提出議案的政治慣例,賦予人民政協(xié)向人民代表大會及其常務(wù)委員會提出議案的權(quán)利。與中國共產(chǎn)黨的提案權(quán)相比,兩者行使的提案權(quán)應(yīng)有所區(qū)別或有所分工:即凡是由中國共產(chǎn)黨提出的協(xié)商案,最后由黨委向人大或人大常委會提出議案;凡是由各民主黨派和各人民團體在人民政協(xié)提起的協(xié)商案,協(xié)商一致后由政協(xié)或政協(xié)常委會向人大或人大常委會提出議案。當(dāng)然,并不是所有由民主黨派和人民團體提起協(xié)商的決議都必然向人大提起議案,只有需要由人大決策的協(xié)商決議事項才這樣做。凡應(yīng)該由黨委和其他國家機關(guān)處理的提案經(jīng)政協(xié)協(xié)商處理后仍按現(xiàn)有渠道報送。

由于中國共產(chǎn)黨在我國整個政治生活和人民政協(xié)機構(gòu)之中都居于領(lǐng)導(dǎo)地位,這種有別于中國共產(chǎn)黨的提案權(quán)利完全不會影響中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。這種“政協(xié)功能的微調(diào)”[5](p40)也絕不是搞具有競爭性的兩黨制或多黨制,因為它并沒有改變中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及其性質(zhì)。

中國共產(chǎn)黨享有向人大及其常委會提出議案的政治慣例和《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》、《中國人民政治協(xié)商會議章程》的有關(guān)規(guī)定都表明,賦予人民政協(xié)有人大的提案權(quán)不需要修改憲法、法律法規(guī),只需要就相關(guān)方針政策做一些微調(diào),制度成本不高。為了穩(wěn)妥起見,可以先賦予人民政協(xié)在民主監(jiān)督、民主黨派聯(lián)系較多行業(yè)的規(guī)范發(fā)展等方面提出議案的權(quán)利,先行試驗,總結(jié)經(jīng)驗后再擴大提案范圍、規(guī)范程序和制度化。

(二)賦予人民政協(xié)在人大提案權(quán)的積極意義

賦予政協(xié)在人大及其常委會的提案權(quán),有利于人民政協(xié)的政治資源的充分發(fā)揮和人民政協(xié)職能的明確定位。近些年來,全國政協(xié)會議每次都會收到大量提案,其中相同議題很多。如政協(xié)十二屆一次會議,根據(jù)其提案審查情況報告,至2013年3月7日,共提交提案5641件,立案5254件。其中,涉及“三農(nóng)”486件,教育事業(yè)發(fā)展489件,醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障673件,政治法律、廉政建設(shè)485件。但大會只作出了《中國人民政治協(xié)商會議第十二屆全國委員會第一次會議政治決議》和《中國人民政治協(xié)商會議第十二屆全國委員會第一次會議關(guān)于常務(wù)委員會工作報告的決議》兩個決議,卻沒有通過自身的制度和會議平臺將這些提案進行整合,而是簡單地將提案直接提供給黨政機關(guān)。這不僅極大地浪費了人民政協(xié)的政治資源,也相應(yīng)地增加了有關(guān)黨政部門的工作負(fù)擔(dān)。“委員議政的議題如此集中,完全有可能就一些問題形成決議,作為全國政協(xié)提交有關(guān)方面的意見建議?！盵6]如果會議從開始就準(zhǔn)備要形成一些決議,并且其中一些決議將報送人大審議,政協(xié)各界別和政協(xié)委員將更加注重提高自己參政議政工作的質(zhì)量,政協(xié)協(xié)商就可以更加集中、更有針對性和實效性,人民政協(xié)也因此而更具活力并發(fā)揮更大的政治作用。

賦予政協(xié)在人大及其常委會的提案權(quán),有利于適度強化民主黨派以及人民團體的政治功能,有利于促進他們加強自身建設(shè)。在政治協(xié)商納入決策程序的有關(guān)討論研究中,詬病較多的問題之一是民主黨派和人民政協(xié)都較被動,如“就協(xié)商議題提出的主體和協(xié)商程序啟動的主體來說,主要是執(zhí)政黨,很少有政協(xié)組織主動提出議題或主動提出協(xié)商的,政協(xié)組織常常處于被動局面,這樣就很難體現(xiàn)出平等意義上的‘協(xié)商’”[7](p15)。這進一步引起關(guān)于民主黨派的地位和作用的諸多質(zhì)疑,如“雷同論”、“非黨論”、“西化論”和“擺設(shè)論”等出現(xiàn)[8](p33)。如果民主黨派和人民團體在人民政協(xié)發(fā)起或提起的協(xié)商案有可能成為政協(xié)向人大提起的議案,必然更充分地激發(fā)民主黨派和人民團體從事政治協(xié)商、參政議政活動的積極性和主動性,進而激活其加強自身建設(shè)的動力機制。

賦予政協(xié)在人大及其常委會的提案權(quán),有利于進一步增強人民代表大會制度的活力,進而擴大人民民主,推動社會主義民主政治的發(fā)展。政協(xié)委員聯(lián)系廣泛、溝通各界的獨特政治資源和職業(yè)性較強的界別活動形式,可以在一定程度上彌補人大以區(qū)域代表團為主要活動方式在利益聚集整合上的不足。賦予政協(xié)在人大及其常委會的提案權(quán),不僅拓寬了人大的民意渠道,也有促進人民代表更加積極、主動地履行其代表職責(zé)的作用。

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