王楨楨

(中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070)

轉(zhuǎn)制社區(qū),特指政府為推進(jìn)城市化發(fā)展,對城中村及城市周邊村鎮(zhèn)進(jìn)行改制,將原有城鄉(xiāng)二元管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼膯我惑w制,實行有別于城市社區(qū)管理的一種過渡性社區(qū)[1]。根據(jù)廣東省的地方文件規(guī)定,如果居民戶籍人口占本村總?cè)丝诘囊话胍陨?或者人均耕地面積低于所在縣(市)人均三分之一的村莊都可以考慮改為城市社區(qū),這也就意味著在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū),相當(dāng)多的村莊社區(qū)已經(jīng)符合了轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的基本條件。然而,對于這類社區(qū)究竟要不要轉(zhuǎn),如何轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)了以后怎么治理,并沒有形成一個統(tǒng)一的思路。由此,探索適宜此類社區(qū)的治理模式,以協(xié)調(diào)利益沖突、回應(yīng)多元需求、維護(hù)社會穩(wěn)定,成為擺在地方政府面前的重要議題。

一、問題的提出:轉(zhuǎn)制社區(qū)多種模式并存

社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動[2],治理模式則反映出政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品、優(yōu)化社區(qū)秩序、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制與互動關(guān)系。目前轉(zhuǎn)制社區(qū)多在地方文件的指導(dǎo)下運(yùn)作,各個城市和地區(qū)在具體操作和實施層面都存在差別,廣州地區(qū)更是“一區(qū)一策”。不同的轉(zhuǎn)制社區(qū)在治理模式上究竟存在怎樣的差別,對于社區(qū)居民自治和公共服務(wù)的供給將產(chǎn)生怎么樣的影響,筆者針對這些問題,以廣東省轉(zhuǎn)制社區(qū)實踐為個案,通過對多個轉(zhuǎn)制社區(qū)的實地觀察、深度訪談,關(guān)注轉(zhuǎn)制社區(qū)中的核心治理主體,包括基層政府、經(jīng)濟(jì)組織和居委會實際履行的職能以及他們之間的權(quán)力制衡關(guān)系?；趯嵺`觀察,不同的轉(zhuǎn)制社區(qū)治理模式的差異主要體現(xiàn)在基層政府(鎮(zhèn)政府或者街道辦事處)與集體經(jīng)濟(jì)組織(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社或者企業(yè)集團(tuán))在社區(qū)公共服務(wù)供給中的角色以及資源依賴關(guān)系上。根據(jù)基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其戶籍居民提供的社會保障與福利的差異,以及在社區(qū)公共服務(wù)提供中的角色定位的不同,主要表現(xiàn)為三種模式:強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式、弱集體強(qiáng)政府模式、強(qiáng)集體弱政府模式。

二、不同治理模式的運(yùn)行特點(diǎn)

(一)強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式

所謂強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式,特指在轉(zhuǎn)制社區(qū)各種公共服務(wù)的供給中,集體經(jīng)濟(jì)組織以及基層政府均處于強(qiáng)勢地位;或者說基層政府通過考核約束等特殊方式促使集體經(jīng)濟(jì)組織代其履行社會管理職能。如我們所調(diào)研的A村模式就屬于后者。A村原有面積大約0.6平方公里,目前僅保留了0.28平方公里的村民居住地和散在的自留發(fā)展用地,居住地建筑物約3000余座,建筑面積近100萬平方米。1997年A村組建了企業(yè)集團(tuán)與企業(yè)集團(tuán)有限公司,業(yè)務(wù)范圍包括物業(yè)租賃與自營酒店。其中物業(yè)租賃涉及到5家四星級以上酒店,目前賬面總資產(chǎn)在23億元左右。新組建的企業(yè)集團(tuán)在組織架構(gòu)上由核心層、緊密層、半緊密層和松散層企業(yè)構(gòu)成[3],具體的運(yùn)作機(jī)構(gòu)包括“三室五部”:黨委辦公室、行政辦公室和法律顧問室、物業(yè)管理部、企業(yè)管理部、財務(wù)管理部、勞動人事部及治保部。行政辦公室主要負(fù)責(zé)內(nèi)部的行政管理職能以及村委會撤銷后未能完全移交的社區(qū)行政事務(wù),根據(jù)轉(zhuǎn)職方案規(guī)定其后一職能具有明顯的過渡性質(zhì)。改制十六年,行政辦公室不僅沒能逐漸剝離社區(qū)行政事務(wù)的管理職能,其過渡職能反被不斷強(qiáng)化,不僅需要協(xié)調(diào)管理轄區(qū)內(nèi)5個社區(qū)居委的各項行政事務(wù),還要做好治安、安全生產(chǎn)、環(huán)衛(wèi)、計生、信訪等工作,接受上級政府的工作考核。區(qū)政府通過發(fā)布《改制公司工作考核辦法》,從公司發(fā)展和治理(占14%)、轉(zhuǎn)制社區(qū)管理(占33%)、“三舊”改造(占30%)、專項工作(占13%)、街道黨工委辦事處評價(10%)等幾個方面對其管理層進(jìn)行考核,對于綜治維穩(wěn)、計劃生育、安全生產(chǎn)等項目實行“一票否決”,其他項目考核不達(dá)標(biāo)也會克扣公司管理層的績效工資。在嚴(yán)密的考核體制下,企業(yè)集團(tuán)每年投資到社區(qū)內(nèi)的社會管理費(fèi)用都在1000萬元以上,包括村鎮(zhèn)建設(shè)、醫(yī)療、福利、文化、教育、治安、衛(wèi)生等公共管理費(fèi)用,并呈逐年遞增之勢。2012年各種社區(qū)管理和公共福利費(fèi)用支出已經(jīng)達(dá)到2200萬元,僅治安一項開支就接近1000萬元,給其發(fā)展帶來了較重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。集團(tuán)公司雖然擁有強(qiáng)大的集體資產(chǎn),但并沒有在轉(zhuǎn)型升級的競爭中異軍突起?！捌髽I(yè)集團(tuán)最大的困難是一方面要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能,同時要承擔(dān)眾多的社會管理職能,接受街道的管理和考核。我們曾經(jīng)多層面地反映,希望能夠?qū)⒈姸嗟纳鐣芾砺毮芤平唤o社會(街道辦)?！雹儋Y料來源:2013年3月30日對A村企業(yè)集團(tuán)公司相關(guān)人員的訪談。

(二)弱集體強(qiáng)政府模式

所謂弱集體強(qiáng)政府模式,特指在轉(zhuǎn)制社區(qū)各種公共服務(wù)的供給中,基層政府處于強(qiáng)勢地位,集體經(jīng)濟(jì)組織幾乎沒有或者極少承擔(dān)社會管理職能。如我們所調(diào)研的B村模式。B村在1992年進(jìn)行了股份制改革,擁有1203個股民,面積約870畝,是一個面積較小的村莊。目前經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)的主體仍然為經(jīng)濟(jì)聯(lián)社,而沒有進(jìn)行企業(yè)改制的主要原因是經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的稅負(fù)比企業(yè)低,部分改制的企業(yè)集團(tuán)為了降低稅負(fù)也會轉(zhuǎn)回經(jīng)濟(jì)聯(lián)社。轉(zhuǎn)制后經(jīng)濟(jì)聯(lián)社需要繳納營業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、房產(chǎn)稅、租金所得稅、堤圍建設(shè)費(fèi)以及土地使用稅等多種稅費(fèi)[4],綜合稅賦達(dá)22%。其收入來源主要是租賃收入,包括廠房、倉庫、寫字樓、綜合樓和商鋪,年收入6900萬元,賬面總資產(chǎn)約4個億。經(jīng)濟(jì)聯(lián)社主要解決股民的就業(yè)問題,包括安排在其旗下的物業(yè)管理公司、停車場、菜場工作。其負(fù)責(zé)人指出②資料來源:2013年4月對B村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社相關(guān)人員的訪談。:“我們現(xiàn)在歸財政局、審計局、農(nóng)水局和街道四個部門管,實際上街道就是我們的上級,有各種指標(biāo)考核我們,我們還需要簽訂治安綜治、安全生產(chǎn)、消防、交通、打假、計生、殯葬等10多份責(zé)任狀?！倍镜赝林用瘛⑺习仓镁用褚约巴鈦砣丝诰删游瘯?fù)責(zé)管理,經(jīng)濟(jì)聯(lián)社提供場地居委會交納租金,居委會成員與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社成員沒有交叉任職。社區(qū)公共服務(wù)基本由政府投入,原村內(nèi)小學(xué)閑置,民辦老師交給教育部門,村民子弟則到附近的公辦學(xué)校劃分地段就近入學(xué),環(huán)衛(wèi)也交由街道負(fù)責(zé),因為“保潔有利益,一方面收商戶的錢,一方面區(qū)內(nèi)環(huán)保部門有資金補(bǔ)貼,誰做就補(bǔ)給誰,所以很多街道和村都會因為保潔爭利益。現(xiàn)在村給街道做,利益就分給街道”③資料來源:2013年3月25日對B村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社相關(guān)人員的訪談。。

(三)強(qiáng)集體弱政府模式

所謂強(qiáng)集體弱政府模式,特指在轉(zhuǎn)制社區(qū)各種公共服務(wù)的供給中,集體經(jīng)濟(jì)組織處于強(qiáng)勢地位,基層政府較少干預(yù)社區(qū)治理,轉(zhuǎn)制社區(qū)基本維持原有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制后不僅承擔(dān)社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)、低保和就業(yè)等各種費(fèi)用支出,也承擔(dān)了改制后居委會的日常開支。我們選擇的代表性社區(qū)是C村。C村是一個典型的工業(yè)村,社區(qū)面積約7平方公里,工業(yè)生產(chǎn)總值2009年就達(dá)到40億元,物業(yè)收入超過1億元,集體企業(yè)年收入有7000多萬元。2004年轉(zhuǎn)制后居民的戶籍性質(zhì)和土地所有性質(zhì)都沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。村民認(rèn)為不過是村委會門前的牌子換了,其他沒有任何區(qū)別。社區(qū)干部則指出,轉(zhuǎn)制以后鎮(zhèn)政府接管了部分原來由村集體投資興建的公共設(shè)施,承擔(dān)了相應(yīng)費(fèi)用,減輕了社區(qū)負(fù)擔(dān)。集體經(jīng)濟(jì)為其“股民”提供的福利包括醫(yī)療保險、社會保險、就業(yè)保障(包括創(chuàng)業(yè)貸款)、住房保障、教育補(bǔ)貼和低收入補(bǔ)助等方面。如醫(yī)療保險和社會保險都不需要村民掏一分錢,全部由集體經(jīng)濟(jì)收入統(tǒng)一支付。村民看病的醫(yī)療費(fèi)用90%以上都能報銷,老人每月退休金達(dá)到1300元。就業(yè)方面,社區(qū)內(nèi)的職位會優(yōu)先考慮本村農(nóng)民,還為本村戶籍的社區(qū)青年開辟“創(chuàng)業(yè)見習(xí)基地”,提供創(chuàng)業(yè)貸款。在住房保障方面村民除了可以獲得宅基地,還可以獲得低息的建房貸款和平房改造補(bǔ)貼(每戶5000元)。各種公共服務(wù)設(shè)施非常完備,社區(qū)公園、圖書館、敬老院、體育館、衛(wèi)生院等應(yīng)有盡有。然而,所有公共服務(wù)的供給都有明顯的邊界,僅限于本村擁有土地承包權(quán)的農(nóng)業(yè)戶籍人口享有。

三、不同治理模式的運(yùn)行結(jié)果

(一)強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式:“雙重領(lǐng)導(dǎo)”導(dǎo)致資源沖突

在A村所采用的強(qiáng)集體強(qiáng)政府治理模式中,企業(yè)集團(tuán)公司和街道以絕對的資源優(yōu)勢主導(dǎo)社區(qū)公共事務(wù)的管理權(quán)限,在社區(qū)治理中處于各占一極的強(qiáng)勢地位,居委會則在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”擠壓下左右逢源開展工作。轉(zhuǎn)制后居委會的辦公經(jīng)費(fèi)由街道撥付,缺乏使用自主權(quán),其成員職數(shù)、任職條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)等都由街道確定,這就使居委會相當(dāng)依賴政府和街道,圍繞上級政府部門和街道辦事處的各種考核、檢查和評比開展工作。而由于辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,居委會遇到經(jīng)費(fèi)使用缺口還需要依靠集體經(jīng)濟(jì)組織,獲得其財力、物力和人力支持。如居委會干部在訪談中所言:“目前我們的居委會和城市社區(qū)的區(qū)別是接受街道辦事處和企業(yè)集團(tuán)的雙重指揮、雙重領(lǐng)導(dǎo)。”在這種雙重的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及扭曲的資源依賴關(guān)系下,居委會在開展實際工作時一方面需要服從街道指令,另一方面還需要兼顧企業(yè)集團(tuán)的利益,在工作中往往會陷于“兩個婆婆”的兩難境地。

(二)弱集體強(qiáng)政府模式:“行政優(yōu)先”導(dǎo)致自治疲弱

在弱集體強(qiáng)政府模式下,居委會的干部并沒有與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的干部交叉任職。居委會并沒有有效地承接原有村委會的職能,村民認(rèn)同度較低。轉(zhuǎn)制前村委會雖然也會協(xié)助基層政府開展工作,但自主權(quán)較強(qiáng),主要精力放在處理本村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)。轉(zhuǎn)制后居委會的工作重心轉(zhuǎn)向社區(qū)管理和公共服務(wù),如社區(qū)的計劃生育、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)文化教育、精神文明創(chuàng)建、失地農(nóng)民的社會保障和再就業(yè)服務(wù)、困難居民的低保與救助、外來人口服務(wù)和管理等[5]。由于經(jīng)費(fèi)投入不足、編制控制嚴(yán)格、人員素質(zhì)不高,使居委會在管理2萬余人的龐大社區(qū)時感覺力不從心。各種報告報表與檢查評比使居委會成員疲于奔命,“自治事務(wù)”反而變成了“參考工作”。另一方面,村民并不認(rèn)同居委會的自治組織身份,認(rèn)為居委會只是代表街道辦事處的利益,不能代表他們的利益;居委會的干部都是“外人”,不能充分信任,有情況他們還是會找經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的“自己人”,增加了居委會的管理難度。

(三)強(qiáng)集體弱政府模式:“身份優(yōu)先”導(dǎo)致差別服務(wù)

在C村模式下,為了維持穩(wěn)定,居委會的新一屆成員并不是通過選舉產(chǎn)生,而是由原來C村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者原村委會成員擔(dān)任。C村模式并非個例,許多轉(zhuǎn)制社區(qū)為了方便集體資產(chǎn)處置和集體經(jīng)濟(jì)組織改制,都是基本沿用原班人馬任職到“城中村”拆遷改造完成之日[6]。伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)與大量外來人口的涌入,原有的僅僅滿足村民需求、并由村集體出資供給的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),不僅要滿足原村民的需求,還要滿足在這個空間里生活的居民和流動人口的需求。而集體經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的能力是有限的,當(dāng)居委會的成員主要為本村村民時,公共服務(wù)的差異性供給不可避免。各種基本公共服務(wù)的供給不是以地域劃分為界限,而是以“股民”身份為條件,由此達(dá)到控制外來人口進(jìn)入和防止村莊利益外流的目的。

四、原因探究:制度分析的視角

上述三種模式都是在城市變遷中自然演進(jìn)的,其結(jié)果都存在著不少缺陷,本質(zhì)卻又有相似之處。改革僅僅偏重在組織架構(gòu)的變革而沒有配套制度和規(guī)則的調(diào)整,依然保留了集體土地所有制和傳統(tǒng)社區(qū)治理機(jī)制,制度的有效供給不足制約了轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)的接軌,羈絆了股份公司轉(zhuǎn)型升級的腳步,也在相當(dāng)程度上掣肘了社區(qū)自治的推進(jìn)和發(fā)展。

(一)權(quán)力邊界模糊引起政府與社會關(guān)系緊張

轉(zhuǎn)制以前,鄉(xiāng)村社區(qū)治理和公共服務(wù)供給的主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織,這種單一的治理結(jié)構(gòu)有利于明晰村民財產(chǎn)關(guān)系、維系生活秩序。轉(zhuǎn)制以后,集體經(jīng)濟(jì)組織依然承擔(dān)社會管理任務(wù)。雖然相當(dāng)一部分的土地收歸國有,但大部分轉(zhuǎn)制社區(qū)仍然保留了部分土地作為集體所有,集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體土地所有權(quán)和開發(fā)使用權(quán)等具備行政色彩的經(jīng)濟(jì)職能。集體經(jīng)濟(jì)組織雖然在形式上失去了村委會所擁有的社區(qū)事務(wù)管理權(quán),但集體土地的開發(fā)使用權(quán)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益以及村民福利保障的功能又使其成為事實上的威權(quán)主體。另一方面,政府“缺位”所提供的公共服務(wù)不能滿足社區(qū)基本需求。街道辦事處的財政收入來源結(jié)構(gòu)單一,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與其行政職能的履行相匹配,更不足以支持社區(qū)改制需要的巨大經(jīng)濟(jì)投入,不能完整承擔(dān)起社區(qū)公共服務(wù)的供給者和社區(qū)治理的規(guī)制者等角色,許多行政性事務(wù)不得不與企業(yè)集團(tuán)協(xié)商解決,對于依附在集體所有土地上開展的規(guī)劃實施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都顯得無力。由于基層政府的公共服務(wù)供給能力嚴(yán)重不足,與集體經(jīng)濟(jì)組織職能邊界模糊,導(dǎo)致轉(zhuǎn)制社區(qū)公共服務(wù)的供給缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性,無法真正納入城市建設(shè)與管理體系中,引起社區(qū)居民不滿。

(二)公共資源配置不合理削弱社區(qū)自治能力

社區(qū)公共服務(wù)的供給需要有特定的組織和機(jī)構(gòu)收集和整合社區(qū)內(nèi)居民的多元需求,“做出與消費(fèi)、融資、安排物品和服務(wù)的生產(chǎn)與監(jiān)督的有關(guān)決策,以滿足公眾的需求”[7]。轉(zhuǎn)制前這一職能主要由村委會履行。轉(zhuǎn)制后居委會并沒有在實質(zhì)上承接居民自治的組織平臺功能,導(dǎo)致村民和新增人口缺乏新的聯(lián)系紐帶,出現(xiàn)疏離化傾向。社區(qū)公共資源主要掌握在基層政府與集體經(jīng)濟(jì)組織手中,居委會缺乏社會資本的有力支持,自治空間和范圍不斷壓縮,“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象普遍存在。居委會開展社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以及日常工作所需的各種資源或者依賴集體經(jīng)濟(jì)組織、或者依賴基層政府、或者對集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府雙重依賴,這就導(dǎo)致了居委會工作本末倒置,優(yōu)先執(zhí)行依賴關(guān)系強(qiáng)的基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的各種要求,選擇性地執(zhí)行社區(qū)自治職能,作為居民代表的地位和作用無法得到真正的體現(xiàn),對于涉及居民利益的社區(qū)公共問題缺乏有序的討論與解決。

(三)區(qū)別性利益協(xié)調(diào)機(jī)制引發(fā)居民內(nèi)部矛盾

在社區(qū)轉(zhuǎn)制的過程中,不僅涉及到對原村民的權(quán)益保障與利益分配,也涉及到原村民與外來人口的資源爭奪與利益協(xié)調(diào)。由于轉(zhuǎn)制社區(qū)對原有村莊治理秩序存在“路徑依賴”,依然保有以“村民”身份作為識別條件的利益分配系統(tǒng),在公共服務(wù)的供給中分別“村民”待遇與“居民”待遇。這種區(qū)別性的制度安排會誘使村民謀求雙重身份,如在涉及到養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等公共服務(wù)時要求“居民身份”,與城市居民同等待遇;而涉及到土地利益分配與相關(guān)糾紛時又強(qiáng)調(diào)其“村民身份”,不愿配合政府行為和居委會的工作。與此同時,這種以身份為邊界的集體社區(qū)性社會保障制度阻礙了社區(qū)融合以及利益整合,在基礎(chǔ)設(shè)施與公共福利方面的差別性待遇會造成新舊居民間新的不公平和不必要的沖突。一方面,村民對于“股份”的紛爭不斷,因為只有擁有這種特殊的社區(qū)身份,才能擁有參與社區(qū)地方性利益分配的資格;另一方面,外來人口則有強(qiáng)烈的被排斥感,他們認(rèn)為自身也參與了城市發(fā)展,應(yīng)當(dāng)享受各種公共服務(wù),而協(xié)調(diào)規(guī)則僅代表原村民的利益而非社區(qū)全體成員的共同利益,對協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生了信任危機(jī)。轉(zhuǎn)制社區(qū)正處于城市人口的地域性社會生活單元形成期,成員構(gòu)成復(fù)雜,利益訴求多元,如果沒有建立起公平、包容、開放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,居民內(nèi)部矛盾難以協(xié)調(diào),社區(qū)公共利益的生成與整合就缺乏動力。

五、改革方向:走向強(qiáng)政府強(qiáng)社區(qū)模式

從實踐觀察看在轉(zhuǎn)制社區(qū)的公共服務(wù)供給中,延續(xù)“強(qiáng)集體”模式會掣肘集體經(jīng)濟(jì)組織向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型;而過分強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)政府”的力量又會壓縮居委會的自治空間,無法樹立其社區(qū)權(quán)威的位置。因此,轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展方向應(yīng)從鄉(xiāng)村社區(qū)的封閉性治理走向城市社區(qū)的開放性治理,采用“強(qiáng)政府強(qiáng)社區(qū)”模式,明晰基層政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和居民委員會在社區(qū)治理中的功能和作用,理順行政、經(jīng)濟(jì)和社區(qū)自治之間的關(guān)系,形成良性互動的善治格局?；竟卜?wù)應(yīng)由政府均等化提供,不應(yīng)從制度安排上割裂城市社區(qū)與轉(zhuǎn)制社區(qū);社區(qū)公共服務(wù)可以通過構(gòu)建政府、居委會、工青婦組織與其他社會組織的治理網(wǎng)絡(luò)合作供給;社區(qū)共同利益的維護(hù)和共同意志的表達(dá)、社區(qū)內(nèi)部多元利益的協(xié)調(diào),則應(yīng)通過居委會來實現(xiàn)。

(一)基層政府的公共服務(wù)職能

在轉(zhuǎn)制社區(qū)建設(shè)的初始階段,應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)地方政府對于轉(zhuǎn)制社區(qū)公共服務(wù)安排者與制度供給者的角色。一方面,在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)制為城市社區(qū)時,借助產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn),地方政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起轉(zhuǎn)制社區(qū)的公共服務(wù)和社會管理職能。在體制上保證社區(qū)的行政機(jī)構(gòu)與集體經(jīng)濟(jì)組織脫鉤,由地方政府承擔(dān)起轉(zhuǎn)制社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的財政支持以及各類社區(qū)服務(wù)的供給。逐步加大財政投入,為社區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源,保證社區(qū)日常管理和維護(hù)的需要,在征地收益分配中考慮失地農(nóng)民集中居住以后的管理費(fèi)用[8]。在政府補(bǔ)位的情況下引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織逐步淡出社會管理職能,正確履行政府對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督的職責(zé),使其集中精力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。另一方面,應(yīng)鼓勵社區(qū)企業(yè)、社會組織等參與社區(qū)建設(shè)。逐步建立以政府投入為主、社區(qū)企業(yè)和社會組織等資助為輔的多元資金投入機(jī)制[9]。采用補(bǔ)助、貼息、獎勵、收費(fèi)減免、購買服務(wù)等激勵措施,鼓勵社區(qū)企業(yè)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等資助社區(qū)建設(shè),調(diào)動工青婦等群團(tuán)組織的力量,建立多元化的社區(qū)建設(shè)投入機(jī)制。

(二)居民委員會的社區(qū)自治職能

社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織,其自治能力一方面源于相對獨(dú)立的自治空間,另一方面源于社區(qū)居民的認(rèn)同支持。而自治空間的塑造需要推動“兩個剝離”。一是與基層政府的剝離,擺脫行政職能。通過新設(shè)社區(qū)服務(wù)站承接處理各種行政性事務(wù),包括城市低保、優(yōu)撫安置、老齡服務(wù)等,將協(xié)助政府處理的各項行政事務(wù)交由社區(qū)服務(wù)站完成;二是與集體經(jīng)濟(jì)組織的剝離,擺脫經(jīng)濟(jì)職能,與集體經(jīng)濟(jì)組織在人員、辦公場地、經(jīng)費(fèi)、帳目等方面各自獨(dú)立。最終,使居委會的主要工作職能轉(zhuǎn)為組織居民開展自我管理和自我服務(wù),維護(hù)社區(qū)共同利益、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的利益沖突。另一方面,通過多種渠道培育社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。一是促進(jìn)村民從鄉(xiāng)土認(rèn)知轉(zhuǎn)向城市認(rèn)知,強(qiáng)化現(xiàn)代城市的包容開放精神的教育;引導(dǎo)外來人口參與社區(qū)公共事務(wù)管理,通過各種聯(lián)誼活動、合作項目促進(jìn)原著居民與外來人口的溝通融合。二是建立完善參與機(jī)制。通過制度規(guī)范參與的程序、范圍和方式,通過公共空間的建設(shè)營造場域氛圍,激發(fā)居民的空間歸屬感;通過各種虛擬平臺建設(shè)促進(jìn)社區(qū)融合。只有通過各種賦權(quán)措施促進(jìn)社區(qū)居民平等有序地參與社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理,才能促進(jìn)多元利益的和諧共存,實現(xiàn)社區(qū)資源的公平配置。

(三)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能

集體經(jīng)濟(jì)組織成長為現(xiàn)代企業(yè)的先決條件就是作為獨(dú)立自主的市場經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭。由此,改革的一個重要方向就是要將經(jīng)濟(jì)組織原來承擔(dān)的社區(qū)建設(shè)和管理等社會職能分離出去,由居委會或其他政府部門承擔(dān)。而經(jīng)濟(jì)組織作為一個專一的經(jīng)濟(jì)實體承擔(dān)起管理經(jīng)營集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的職能。在土地成為集體經(jīng)濟(jì)資本的條件下,使村民能夠共享“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值收益和資本化收益[10]。這就需要引入現(xiàn)代企業(yè)制度,建立高效的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范的決策機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制,完善企業(yè)集團(tuán)公司的治理結(jié)構(gòu)[11]。與此同時,政府應(yīng)當(dāng)為這類特殊企業(yè)的健康成長創(chuàng)造條件。通過建立完整開放的產(chǎn)權(quán)體系和集體股權(quán)的市場交易機(jī)制,打破集體股權(quán)的流通限制,通過股權(quán)交易實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)要素的市場化;并在過渡期內(nèi)給予相關(guān)優(yōu)惠政策以降低此類企業(yè)的稅負(fù)。

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