陳華

（華東政法大學(xué)，上海 201620）

新型城鎮(zhèn)化要求下的小城鎮(zhèn)建設(shè)治理

陳華

（華東政法大學(xué)，上海 201620）

中國特色的城鎮(zhèn)化，是城與鎮(zhèn)的共同發(fā)展，小城鎮(zhèn)的建設(shè)在此過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，這種模式在理論與實踐上都還存在一些不可避免的問題。將小城鎮(zhèn)的治理納入到國家治理的范疇，通過國家權(quán)力與社會集團、社會資本間的互動，緩解和解決城鎮(zhèn)化進程中的諸多問題，從而最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是我國新型城鎮(zhèn)化道路的必然之選。

國家治理；新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)

一、中國式城鎮(zhèn)化

（一）城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化從狹義上講就是指農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移；從廣義上講則包含了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，以及城鎮(zhèn)人口甚至非農(nóng)業(yè)勞動力、原中心城區(qū)的居民向農(nóng)業(yè)和郊區(qū)、偏遠農(nóng)村和城鎮(zhèn)遷移等多個階段。城鎮(zhèn)化是一個動態(tài)的過程，不單指城鎮(zhèn)人口以及比例的上升，更指城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口以及文化、產(chǎn)業(yè)等的流動轉(zhuǎn)移。一個完整的城鎮(zhèn)化過程需要經(jīng)歷三個基本階段：向城鎮(zhèn)集聚的階段、郊區(qū)化階段和逆城市化階段。

事實上，中國的城鎮(zhèn)化不僅強調(diào)發(fā)展大中城市，同時對小城市和小城鎮(zhèn)也給予足夠的關(guān)注，積極推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。我國“城市化”的進程，是鄉(xiāng)村—城鎮(zhèn)—城市的模式。20世紀90年代我國的城市化進程以大中城市為主，但是這種由政府主導(dǎo)的自上而下的發(fā)展模式不僅抑制了農(nóng)村的發(fā)展，也削弱了大中城市持續(xù)發(fā)展的動力?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出：“按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能?！笨梢钥闯觯@種城鎮(zhèn)化模式企圖通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展，來為向城市的轉(zhuǎn)變打好基礎(chǔ)。從實際來看，我國的小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，規(guī)模各異，尤其是上海、江蘇、浙江、廣東等地，小城鎮(zhèn)的發(fā)展帶來了經(jīng)濟和文化等方面的多重飛躍。

（二）小城鎮(zhèn)的特殊作用

1.小城鎮(zhèn)的發(fā)展是我國經(jīng)濟水平發(fā)展的助動力。

我國是一個發(fā)展中國家，正努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化，人工化向智能化的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變是未來推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的源動力。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，可以有效實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的就近轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村產(chǎn)能的升級，同時也舒緩城市的就業(yè)壓力。小城鎮(zhèn)通過就近取材，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，有利于形成一系列新的經(jīng)濟發(fā)展點，促進整體實力的攀升。其次，目前制約我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的一大因素是內(nèi)需不足。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，可以提升原先農(nóng)村居民的生活水平，同時擴大他們對生活必需品和娛樂消費品的需求，提高內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，促進經(jīng)濟增長。有需求就要有供給，內(nèi)需的擴大，又將提供更多的就業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化動力，形成一種良性循環(huán)。

2.小城鎮(zhèn)的發(fā)展對建設(shè)和諧社會功效顯著。

小城鎮(zhèn)是新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)的最佳結(jié)合點，它既是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要平臺，也是新農(nóng)村建設(shè)的主要依托。一方面，它有利于促進我國城鎮(zhèn)化的進程，城鎮(zhèn)人口規(guī)模和二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模的上升，是“有形城鎮(zhèn)化”的集中表現(xiàn)；小城鎮(zhèn)居民素質(zhì)的提高、生活質(zhì)量的提高則有力地闡釋了“無形城鎮(zhèn)化”的進程。另一方面，它也是新農(nóng)村建設(shè)的“催化劑”。小城鎮(zhèn)的發(fā)展有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、引進新的價值和生活觀念、完善農(nóng)村公共服務(wù)供給、提升村民素質(zhì)，在軟硬實力兩方面推進農(nóng)村建設(shè)。正是通過此種雙方互益的方式，小城鎮(zhèn)不僅溝通了農(nóng)村與城市，也緩解了社會矛盾的產(chǎn)生與激化，為構(gòu)建社會主義和諧社會做出貢獻。

3.小城鎮(zhèn)的發(fā)展有助于解決生態(tài)環(huán)境問題。

對自然資源和能源的不合理利用，是造成生態(tài)環(huán)境問題的根源所在。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市人口規(guī)模急劇擴大，水資源、動物資源、能源資源面臨危機；大氣污染頻發(fā)、生態(tài)破壞嚴重在提醒著人們放緩腳步。面對如此嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，城市這樣一個小循環(huán)圈已經(jīng)不能實現(xiàn)自我凈化，必須借助于小城鎮(zhèn)的能源嫁接以及污染轉(zhuǎn)移和處置功能。小城鎮(zhèn)可以吸引城市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及非常住人口，通過產(chǎn)業(yè)和人口雙方面的轉(zhuǎn)移，有助于減少城市資源消耗量和環(huán)境破壞，增強城市生態(tài)環(huán)境自然修復(fù)能力。并且，小城鎮(zhèn)通常與農(nóng)村聯(lián)系緊密，憑借經(jīng)濟上和技術(shù)上的優(yōu)勢，能夠帶動農(nóng)村發(fā)展集約化的生產(chǎn)方式和現(xiàn)代化的廢物處理方式，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

二、新型城鎮(zhèn)化的提出

（一）當前城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問題

城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的理論很多，包括增長極理論、核心——外圍地理論、點軸理論、中心地理論、網(wǎng)路理論等，都對我國的城鎮(zhèn)化模式選擇和具體實踐產(chǎn)生過影響。但是，衡量一個地區(qū)城鎮(zhèn)化是否適當?shù)氖滓瓌t，是要看城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和健康狀況。這種質(zhì)量，涵蓋了城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟的促進作用大小、對環(huán)境生態(tài)的影響大小、農(nóng)改非人口的生活方式轉(zhuǎn)變情況和基礎(chǔ)服務(wù)供給情況。如果城鎮(zhèn)化的質(zhì)量較低，那么未來出現(xiàn)“城市病”以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)入人口市民化困難、農(nóng)村人口多于城鎮(zhèn)人口的“倒掛”現(xiàn)象的可能性就越大。當前，我國的城鎮(zhèn)化是在國家的主導(dǎo)下進行的，是自上而下與自下而上相結(jié)合的產(chǎn)物。雖然城鎮(zhèn)人口不斷攀升，比例逐漸增大，但是，還存在著許多問題。

1.城鎮(zhèn)化配套制度不完善。

我國的城鎮(zhèn)化進程是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行的，主要強調(diào)的是經(jīng)濟效益和社會穩(wěn)定，但是幾十年來實行的傳統(tǒng)體制卻對此構(gòu)成了重大障礙。第一，嚴格的戶籍制度將人口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，兩種人口在管理體制和經(jīng)濟待遇等方面都受到不同的對待。但是，農(nóng)村人口的市民化又十分困難，對農(nóng)民身份的放棄并不意味著一定能取得城鎮(zhèn)居民身份，這種情況使得城鎮(zhèn)化過程中對居民的管理變得極度困難。第二、我國將土地劃分為國有和集體兩種形式，在實際的使用過程中出現(xiàn)了土地使用權(quán)界定不清楚，流轉(zhuǎn)困難；土地征用行為不規(guī)范，土地收益分配不公；土地利用不合理，管理工作懈怠等問題。建立在土地基礎(chǔ)之上的城鎮(zhèn)化，在很大程度上損害了農(nóng)民的利益，從而引發(fā)一系列的社會問題。第三、社會就業(yè)制度和社會教育制度滯后。農(nóng)民離開土地是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，但是由于缺乏必要的知識積累和工作技能，農(nóng)民離開土地后通常只能從事繁重的體力勞動，經(jīng)濟來源受到限制。我國目前的就業(yè)保障和社會保障制度還不足以使他們過上與城市人同樣的生活，這樣的城鎮(zhèn)化只是表面的城鎮(zhèn)化，并沒有改變農(nóng)民的心理認同。

2.小城鎮(zhèn)發(fā)展布局分散，結(jié)構(gòu)失調(diào)。

一個整體性的城鎮(zhèn)化規(guī)劃至關(guān)重要，但是目前我國的城鎮(zhèn)化形成的是各自為政、單兵突進的格局。小城鎮(zhèn)是聯(lián)系城市與農(nóng)村的紐帶，也是我國著力發(fā)展的重點區(qū)域。它一方面承接著大中城市的輻射力和影響力，一方面又要起到帶動周邊農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。各自為政的現(xiàn)狀導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不能與時俱進、秩序管理難以吸收城市經(jīng)驗，即使有了點的發(fā)展也不能擴展到面的優(yōu)勢，整體上不利于城鎮(zhèn)化進程。

3.小城鎮(zhèn)資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施落后，管理松散。

小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展以特色產(chǎn)業(yè)為支撐，通過基礎(chǔ)設(shè)施的完善和人才的培養(yǎng)招商引資，引進外來資本的投入，從而進一步促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。但是，我國目前的小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，而且有的小城鎮(zhèn)規(guī)模非常小，在基礎(chǔ)設(shè)施完善方面需要依賴于國家政府的支持，這就必然造成它們本身在道路交通、能源、郵電通訊等方面的相對落后。在基礎(chǔ)社會落后的情況下，小城鎮(zhèn)的生態(tài)凈化能力也就得不到有效的發(fā)揮。相反的，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，原本的陋習(xí)并沒有改善，進一步加劇了管理的困難和生態(tài)環(huán)境的惡化。

（二）新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，堅持以人為本，堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，以新型工業(yè)化為動力，以產(chǎn)業(yè)為支撐，實現(xiàn)“人口、資源、環(huán)境、發(fā)展”四位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展，走科學(xué)發(fā)展、集約高效發(fā)展、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均質(zhì)化，建立集群型、循環(huán)型、低碳型、生態(tài)型的新型城鎮(zhèn)模式。新型城鎮(zhèn)化的道路是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以提高內(nèi)在質(zhì)量為目標的有特色的有序發(fā)展之路［1］。

新型城鎮(zhèn)化的框架對我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了新的要求：1.需要更加科學(xué)有序的規(guī)劃布局，統(tǒng)籌安排各個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；2.需要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加強兩者之間的互動，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)與農(nóng)村共享，農(nóng)村也要在土地利用和環(huán)境保護等方面發(fā)揮優(yōu)勢；3.需要更加注重城鎮(zhèn)的內(nèi)涵式發(fā)展，在提升經(jīng)濟的同時關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)；4.需要因地制宜，發(fā)揮地方特色，發(fā)展特色行業(yè)，在“又好又快”的基礎(chǔ)上挖掘地方元素，展現(xiàn)城鎮(zhèn)在歷史、人文、經(jīng)濟社會等方面的不同風(fēng)味；5.需要牢固樹立以人為本的思想，一切發(fā)展和進步都是提升人的生活水平，要以社會經(jīng)濟和公共服務(wù)來促進人的自由全面發(fā)展。

三、城鎮(zhèn)化中的國家治理

（一）國家治理與城鎮(zhèn)化關(guān)系

小城鎮(zhèn)的建設(shè)既是經(jīng)濟問題，也是管理問題，是公共治理內(nèi)容，也是國家治理在城鎮(zhèn)化方面的具體表現(xiàn)。

根據(jù)聯(lián)合國全球治理委員會的定義：治理是個人和公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的綜合。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構(gòu)同意的或以符合其利益的各種非正式的制度安排。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一種過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動［2］。國家治理就是國家運用公共權(quán)威治理公共事務(wù)，主要包括國家與社會的合作治理以及國家權(quán)力的運行與監(jiān)督。城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種問題，就是需要國家運用權(quán)力，調(diào)動社會資源進行治理的內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化的基本要求，反映了我國當前城鎮(zhèn)化進程的實踐與理想之間的差距，通過國家治理的方式，調(diào)整權(quán)力分配和資源處置，一方面致力于解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化造成的環(huán)境污染、管理混亂、公共服務(wù)不均衡等現(xiàn)有問題，另一方面通過制定新的統(tǒng)籌全局的城鎮(zhèn)化方案，優(yōu)化未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和路徑，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和社會主義現(xiàn)代化的偉大目標。

（二）國家治理與小城鎮(zhèn)關(guān)系

中國的城鎮(zhèn)化，是在改革開放以來迅猛發(fā)展的城鎮(zhèn)化。大中城市的發(fā)展遵循著國際社會的腳步，其存在的眾多問題也大多能從其他國家中找到先例，治理起來相對有經(jīng)驗可循。而大范圍的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式則體現(xiàn)了中國的特色，其治理能從國外找到一些經(jīng)驗，但是相當有限。在這種市場難以解決問題的情況下，就需要國家通過權(quán)力的劃撥與制度的安排來實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的合理有序和生態(tài)健康。其次，治理是多方面的，治理的主體也并非局限于政府組織，應(yīng)當借助非政府組織、社會企業(yè)、社會志愿者等的力量，提升小城鎮(zhèn)的建設(shè)質(zhì)量，促進人的全面發(fā)展。

四、小城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)化對策

（一）提升治理的合法性

小城鎮(zhèn)的建設(shè)治理，是小城鎮(zhèn)所在地方政府聯(lián)合地方社會企業(yè)、社會組織，為了社會公共利益，而進行的權(quán)力共享、相互合作、相互依存的管理公共事務(wù)的過程。由此可以看出，這種治理是地方政府在獲得國家權(quán)力授權(quán)的范圍內(nèi)，在小城鎮(zhèn)的地域建設(shè)圈內(nèi)進行的一種“內(nèi)卷化”操作。這種“內(nèi)卷化”治理模式損害了治理合法性的價值、績效和法制基礎(chǔ)，在一定程度上也損害了百姓的知情權(quán)與參與權(quán)。為了破解此種困境，必須實現(xiàn)治理主體的社會化，建設(shè)一個由政府、企業(yè)、社會組織、普通居民共同參與組成的，多邊對話、零距離談判的小城鎮(zhèn)治理民主協(xié)商機制。這樣不僅有利于推進治理權(quán)力的分散化，達到治理價值理性與工具理性的統(tǒng)一，同時也有利于促進基層治理的法制化和科學(xué)化，提升小城鎮(zhèn)建設(shè)治理中各項決策的質(zhì)量。

（二）加強規(guī)劃引導(dǎo)，建設(shè)特色型小城鎮(zhèn)

經(jīng)濟和社會的發(fā)展建立在資源供給的基礎(chǔ)之上。我國各個地區(qū)的經(jīng)濟資源和自然資源分配差異較大，要根據(jù)不同的區(qū)位優(yōu)勢，制定高起點、高標準的總體性規(guī)劃綱要。要把握好小城鎮(zhèn)與大中城市的分配布局，既要保證小城鎮(zhèn)能充分受到大中城市的經(jīng)濟和文化輻射，也要保證小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的帶動作用。其次，特色性小城鎮(zhèn)建設(shè)也是新型城鎮(zhèn)化的基本要求，要立足長遠，把握規(guī)劃的前瞻性，立足區(qū)域特色，發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引領(lǐng)整體的發(fā)展。

（三）完善城鎮(zhèn)化配套制度

城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要相關(guān)制度的配套。小城鎮(zhèn)作為城市與農(nóng)村的結(jié)合點，包含了城市與農(nóng)村的雙重特點，在國家政策的貫徹與實施方面具有其特殊性。只有通過配套制度的完善，才能有利于城鎮(zhèn)居民生活方式的城市化、社會待遇的城市化和心理歸屬的市民化。要改進戶籍制度、土地制度、就業(yè)和社會保障制度，以權(quán)力制約權(quán)力，以權(quán)力帶動制度建設(shè)，架建起農(nóng)村向城鎮(zhèn)過渡的橋梁，保證城鎮(zhèn)居民生活水平的提高。

（四）完備基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新社會管理

完備基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的前提與條件。良好的人居環(huán)境、完善的功能配套是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展、品位質(zhì)量提升的重要基礎(chǔ)。交通、通信、文娛、衛(wèi)生等方面設(shè)施的完善不僅可以大大提升本地城鎮(zhèn)居民的生活水平，同時也可以吸引外來資金和人才，促進未來的發(fā)展。其次，要創(chuàng)新社會管理，尤其要在社會治安管理和生態(tài)環(huán)境管理上下功夫。嚴格治安管理，保持城鎮(zhèn)安定有序；改善環(huán)境策略，通過發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、倡導(dǎo)節(jié)能減排、垃圾分類處置等方式，實現(xiàn)向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。這樣，就能在硬件與軟件上都發(fā)揮小城鎮(zhèn)的功能，提升小城鎮(zhèn)治理的質(zhì)量和居民的生活水平。

改革開放以來快速的城鎮(zhèn)化帶來了經(jīng)濟上的巨大飛躍，同時也顯現(xiàn)出各種各樣的問題。以小城鎮(zhèn)為突破口，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)才能有所突破。把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入到國家治理的范疇，通過權(quán)力的共享與具體制度的實施，才能保證建設(shè)進行的合法性和有序性，適應(yīng)國家總體經(jīng)濟又好又快的發(fā)展方針，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建和諧社會。●

［1］周軼.基于城鎮(zhèn)化質(zhì)量導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)展路徑研究［D］.西南大學(xué)碩士論文，2013.

［2］全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系［M］.牛津大學(xué)出版社，1995.

Construction and Governance of Small Towns under the Request of New Urbanization

CHEN Hua

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

China’s urbanization means the both development of cities and towns.The construction of little towns has to play an important role in this process.However，there are some inevitable problems of this modelin theory and practice.In order to live the dream of new urbanization，it should be a must to involve the governance of little towns into the framework of State Governance.We have to relieve and solve kinds of problems in urbanization by the interactions between social capital，social groups and state power.

state governance；new urbanization；little towns

D63-3

A

1009-6566（2014）05-0051-04

2014-06-24

陳華（1989—），男，江蘇蘇州人，華東政法大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為危機治理方向。