[摘要]《教育督導(dǎo)條例》的出臺(tái)，是教育督導(dǎo)制度變遷的重要節(jié)點(diǎn)，相比之前的政策，它呈現(xiàn)了教育督導(dǎo)的服務(wù)取向、治理取向、規(guī)范取向、法治取向等幾大新特點(diǎn)。教育督導(dǎo)變遷的動(dòng)因主要在于教育督導(dǎo)主體、客體以及環(huán)境的相互作用。教育督導(dǎo)變遷的方式主要是漸進(jìn)式和強(qiáng)制性的方式。教育督導(dǎo)的發(fā)展路徑在于：以教育事業(yè)的發(fā)展為重心，完善教育督導(dǎo)的公眾參與機(jī)制，加快教育督導(dǎo)法制建設(shè)，教育督導(dǎo)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，以及教育督導(dǎo)的問(wèn)責(zé)制建設(shè)等。

[關(guān)鍵詞]教育督導(dǎo) 制度變遷 問(wèn)責(zé)制

[中國(guó)分類(lèi)號(hào)]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-5843（2013）05-0027-07

[作者簡(jiǎn)介]陳良雨，南開(kāi)大學(xué)高教所碩士生（天津300071）

2012年10月1日《教育督導(dǎo)條例》的發(fā)布，表明教育督導(dǎo)的實(shí)踐性進(jìn)一步增強(qiáng)，教育督導(dǎo)制度臻于完善。對(duì)比1991年《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，《教育督導(dǎo)條例》的目標(biāo)更加明確，思路更加清晰，內(nèi)容更加系統(tǒng)完備。尤其“政府在教育領(lǐng)域職能轉(zhuǎn)型、教育督導(dǎo)中的公共參與、教育人事行政的改革，以及教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)”這四個(gè)方面，中國(guó)的教育督導(dǎo)可謂邁上了新的臺(tái)階。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家凡勃倫對(duì)制度的理解，即“制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣。而生活方式所由構(gòu)成的是，在某一時(shí)期或社會(huì)發(fā)展的某一階段通行的制度的綜合，因此從心理學(xué)的方面來(lái)說(shuō)，可以概括的把它說(shuō)成是一種流行的精神態(tài)度或一種流行的生活理論”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯則認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個(gè)人行為”。無(wú)論是何種理解，制度都意味著一種有形或無(wú)形的規(guī)則與規(guī)范，旨在對(duì)人的行為進(jìn)行指引、約束與限制。它在一定時(shí)期一定的發(fā)展階段下，使社會(huì)成員在既定的制度框架內(nèi)活動(dòng)，減少交易成本，減少不確定性，能對(duì)社會(huì)起到穩(wěn)定作用。但同時(shí)，制度本身并非一成不變，而是隨著社會(huì)的發(fā)展變化而變化。當(dāng)原有制度的均衡狀態(tài)被打破后成為非均衡狀態(tài)，再由非均衡狀態(tài)發(fā)展到均衡狀態(tài)，這便構(gòu)成制度變遷的過(guò)程。因此，引入制度變遷理論并對(duì)教育督導(dǎo)的發(fā)展動(dòng)因進(jìn)行解釋?zhuān)兄趯?duì)教育督導(dǎo)發(fā)展的路徑選擇進(jìn)行探討，同時(shí)也加深對(duì)教育督導(dǎo)健康發(fā)展的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)。

一、教育督導(dǎo)發(fā)展的新舊對(duì)比

（一）教育督導(dǎo)的服務(wù)取向

《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》將“為建立教育督導(dǎo)制度，加強(qiáng)對(duì)教育工作的行政監(jiān)督”作為制定的目標(biāo)。其中，行政監(jiān)督是指“行政監(jiān)督主體依據(jù)法定權(quán)力和程序?qū)Ρ槐O(jiān)督對(duì)象的行為實(shí)施督導(dǎo)和控制的一種機(jī)制”。作為教育督導(dǎo)的一個(gè)重要手段，它是指教育行政部門(mén)對(duì)下級(jí)人民政府的教育工作、下級(jí)教育行政部門(mén)和學(xué)校工作進(jìn)行的督導(dǎo)、檢查和控制，以求順利實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。因此，《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》在其職能定位上側(cè)重于管理。而《教育督導(dǎo)條例》將目標(biāo)定位為“保證教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家教育方針、政策的貫徹執(zhí)行，實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平，推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展”，充分體現(xiàn)了政府的服務(wù)性職能。由于中國(guó)幅員遼闊，受城鄉(xiāng)二元分割的影響，地區(qū)與地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間的教育并非均衡發(fā)展。一方面直接導(dǎo)致教育的不公平問(wèn)題，另一方面又由于教育的不公平引發(fā)教育的質(zhì)量問(wèn)題。而教育又屬于政府基本公共服務(wù)的一個(gè)范圍，因此政府向教育領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)教育領(lǐng)域的缺陷，為教育做好服務(wù)性工作是義不容辭的。相比《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中的行政監(jiān)督，《教育督導(dǎo)條例》將重心指向教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展上，既關(guān)注國(guó)家的教育公平問(wèn)題，又要求提高教育的質(zhì)量。國(guó)家在教育領(lǐng)域的職能由以往單一的管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，是建立教育領(lǐng)域服務(wù)型政府的一種體現(xiàn)。

（二）教育督導(dǎo)的治理取向

管理作為政府為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而采用的手段，在實(shí)踐過(guò)程中體現(xiàn)為活動(dòng)主體的相對(duì)單一、活動(dòng)主體行動(dòng)上的相對(duì)孤立以及管理環(huán)境的相對(duì)封閉。治理相比較管理而言，更強(qiáng)調(diào)活動(dòng)主體的多元性、活動(dòng)主體之間的參與、合作以及環(huán)境的開(kāi)放性。

首先，活動(dòng)主體由單一走向多元。在《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中，活動(dòng)的主體主要是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或督學(xué)以及被督導(dǎo)單位。其中，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或督學(xué)占據(jù)主導(dǎo)地位，嚴(yán)格意義上說(shuō)，他們才是真正的活動(dòng)主體。而在《教育督導(dǎo)條例》中，活動(dòng)主體由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和被督導(dǎo)單位轉(zhuǎn)為公眾，主要是學(xué)生及其家長(zhǎng)和教師。由于被督導(dǎo)單位可以根據(jù)要求組織自評(píng)，因而被督導(dǎo)單位成了實(shí)實(shí)在在的活動(dòng)主體。由此，參與活動(dòng)的主體由兩方發(fā)展到多方，參與主體開(kāi)始多元化。

其次，各活動(dòng)主體由行動(dòng)上的相對(duì)孤立走向合作與參與。《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》的督導(dǎo)內(nèi)容，決定了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，督導(dǎo)活動(dòng)主要在督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或督學(xué)和被督導(dǎo)單位展開(kāi)?！岸綄?dǎo)機(jī)構(gòu)或督學(xué)提出的意見(jiàn)或建議，被督導(dǎo)單位如無(wú)正當(dāng)理由，應(yīng)當(dāng)接受并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施”。由督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或督學(xué)對(duì)被督導(dǎo)單位進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，被督導(dǎo)單位始終處于被動(dòng)接受狀態(tài)，幾乎不用任何參與及合作，行動(dòng)上二者相互孤立，形成“二元對(duì)立”。然而在《教育督導(dǎo)條例》中，被督導(dǎo)單位可以應(yīng)要求組織自評(píng)，“教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)或者綜合督導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)征求公眾對(duì)被督導(dǎo)單位的意見(jiàn)，并采取召開(kāi)座談會(huì)或者其他形式專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取學(xué)生及其家長(zhǎng)和教師的意見(jiàn)”。一方面，被督導(dǎo)單位可以通過(guò)組織自評(píng)參與到教育督導(dǎo)的活動(dòng)中，以活動(dòng)主體的身份與教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)形成一種合作狀態(tài)，共同推動(dòng)教育督導(dǎo)的健康發(fā)展；另一方面，以學(xué)生家長(zhǎng)和教師為代表的公眾也參與到教育督導(dǎo)中，通過(guò)意見(jiàn)輸入方式影響教育督導(dǎo)單位，并與教育督導(dǎo)單位結(jié)成“合作聯(lián)盟”，不僅有利于共同推動(dòng)教育管理決策的科學(xué)化，還推動(dòng)了教育督導(dǎo)向民主化方向發(fā)展。

最后，活動(dòng)環(huán)境由封閉走向開(kāi)放?！督逃綄?dǎo)暫行規(guī)定》所構(gòu)建的督導(dǎo)活動(dòng)環(huán)境其實(shí)是一種封閉的環(huán)境，在這種封閉的狀態(tài)下，僅僅體現(xiàn)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與被督導(dǎo)單位之間的互動(dòng)，外界的信息很難進(jìn)入到?jīng)Q策系統(tǒng)中，因而對(duì)外部環(huán)境的變化很難作出迅速反應(yīng)。而《教育督導(dǎo)條例》要求教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)征求公眾的意見(jiàn)，并引入了學(xué)生及其家長(zhǎng)和教師參與其中，從而構(gòu)建了一個(gè)開(kāi)放的環(huán)境。隨著各方的參與，更多信息輸入決策系統(tǒng)，并使其對(duì)不斷變化的外部環(huán)境迅速作出反應(yīng)，同時(shí)將輸入轉(zhuǎn)化為輸出，并與各方形成互動(dòng)。因此，活動(dòng)的環(huán)境由封閉轉(zhuǎn)向開(kāi)放，教育督導(dǎo)也由“單一管理”走向“協(xié)同治理”。

（三）教育督導(dǎo)的規(guī)范取向

教育人事行政是教育行政的一個(gè)重要范疇，它是指“國(guó)家各級(jí)教育行政部門(mén)根據(jù)國(guó)家的人事政策，對(duì)教育行政干部和教職工的選拔、任用、培訓(xùn)、考核、工資、獎(jiǎng)懲、福利、退休等項(xiàng)事宜所進(jìn)行的管理活動(dòng)”。

首先，督學(xué)錄用的規(guī)范化。從教育工作年限要求上看，教育研究工作由《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中的1年以上增加到10年以上。從個(gè)人能力要求上看，《教育督導(dǎo)條例》更加強(qiáng)調(diào)個(gè)人的組織協(xié)調(diào)能力與表達(dá)能力。因此，《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中，督學(xué)的基本條件相對(duì)寬松。而《教育督導(dǎo)條例》對(duì)督學(xué)的基本條件的要求相對(duì)嚴(yán)格，不僅重視工作經(jīng)驗(yàn)，更突出對(duì)個(gè)人能力的要求，從督學(xué)隊(duì)伍的入口嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，對(duì)督學(xué)的錄用更細(xì)致、更全面，使督學(xué)錄用趨向規(guī)范化。

其次，督學(xué)考核的規(guī)范化。根據(jù)《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定，一方面，在任命會(huì)聘任督學(xué)之前，要經(jīng)過(guò)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的考核。這既是進(jìn)人督學(xué)隊(duì)伍的一道嚴(yán)格程序，是保證督學(xué)崗位競(jìng)爭(zhēng)公平性的一種方式，同時(shí)也是注重督學(xué)能力素質(zhì)，保證督學(xué)隊(duì)伍質(zhì)量的重要手段。另一方面，在督學(xué)的督導(dǎo)活動(dòng)中，還須對(duì)其履行職責(zé)的情況進(jìn)行考核，其重要意義在于為督學(xué)的監(jiān)督營(yíng)造良好的風(fēng)氣。若考核僅僅關(guān)注錄用而非督導(dǎo)活動(dòng)過(guò)程，很可能導(dǎo)致人心渙散，效率低下，缺乏責(zé)任心，最終影響整個(gè)督學(xué)隊(duì)伍的建設(shè)。而將錄用前的考核與督學(xué)過(guò)程中的考核相結(jié)合。不僅強(qiáng)化了督學(xué)的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)了對(duì)其責(zé)任履行的監(jiān)督，防止督學(xué)的懈怠行為，還有利于為督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)營(yíng)造良好的風(fēng)氣，樹(shù)立良好的形象。從這兩方面把握督學(xué)的考核，整體上保證了督學(xué)的質(zhì)量，促進(jìn)了督學(xué)考核的規(guī)范化。

最后，督學(xué)回避的規(guī)范化?！督逃綄?dǎo)條例》增加了回避的內(nèi)容，主要針對(duì)督學(xué)與被督導(dǎo)單位主要負(fù)責(zé)人的關(guān)系而言，這相對(duì)于《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》是一種進(jìn)步。如果沒(méi)有回避制度，督導(dǎo)活動(dòng)中的公平和公正精神很難得到保證。假如督學(xué)和被督導(dǎo)單位主要負(fù)責(zé)人是親屬關(guān)系的，倘若約束力不強(qiáng)，督學(xué)更可能根據(jù)自己的主觀(guān)意志行事，從而產(chǎn)生偏私、包庇等行為，督導(dǎo)活動(dòng)便帶有一種隨意性。而督學(xué)回避的實(shí)施，能有效防止雙方的裙帶關(guān)系帶來(lái)的影響，使督學(xué)在督導(dǎo)活動(dòng)中保持客觀(guān)中立，其核心是保證督導(dǎo)活動(dòng)的公正與公平。因此，《教育督導(dǎo)條例》對(duì)督學(xué)的回避規(guī)定，進(jìn)一步體現(xiàn)了教育督導(dǎo)活動(dòng)的規(guī)范化。

（四）教育督導(dǎo)的法治取向

根據(jù)《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，在問(wèn)責(zé)上只產(chǎn)生行政問(wèn)責(zé)，對(duì)于督學(xué)的違規(guī)行為僅給予相應(yīng)的行政處分，因而督學(xué)也僅僅承擔(dān)行政責(zé)任。由于行政問(wèn)責(zé)實(shí)屬教育行政系統(tǒng)中的內(nèi)部問(wèn)責(zé)，主管部門(mén)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掌握自由裁量權(quán)，很有可能導(dǎo)致該問(wèn)責(zé)的沒(méi)有過(guò)問(wèn)，問(wèn)重責(zé)的裁成輕責(zé)，使督導(dǎo)活動(dòng)中的問(wèn)責(zé)流于形式。而根據(jù)《教育督導(dǎo)條例》的規(guī)定，督學(xué)在督導(dǎo)活動(dòng)中對(duì)違規(guī)行為不僅要承擔(dān)行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，還要承擔(dān)法律責(zé)任。一方面，由于督學(xué)所承擔(dān)的行政責(zé)任和法律責(zé)任，強(qiáng)化了教育督導(dǎo)活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督與法律監(jiān)督，在一定程度上保證督學(xué)在教育督導(dǎo)活動(dòng)中行為的規(guī)范化，從而增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)教育督導(dǎo)活動(dòng)的健康良性發(fā)展。另一方面，由于新增的法律責(zé)任，構(gòu)成違法犯罪，還要追究其刑事責(zé)任，在法制層面對(duì)督學(xué)進(jìn)行約束，在一定程度上提高了督學(xué)的法律意識(shí)，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施督導(dǎo)活動(dòng)，填補(bǔ)了以往只追究行政責(zé)任而無(wú)法律責(zé)任的空白?！督逃綄?dǎo)條例》的出臺(tái)。使教育督導(dǎo)的問(wèn)責(zé)由以往單一的行政責(zé)任走向行政責(zé)任與法律責(zé)任的統(tǒng)一。

二、教育督導(dǎo)變遷的動(dòng)因

制度變遷必然有其動(dòng)因，即是什么因素打破了原有的均衡狀態(tài)，進(jìn)而由非均衡向另一種均衡發(fā)展。所謂制度非均衡，“就是人們對(duì)現(xiàn)存制度的不滿(mǎn)意或不滿(mǎn)足、意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)”。在一定的時(shí)間框架內(nèi)，制度均衡是可能的，但是隨著時(shí)間的推移以及環(huán)境的改變，制度不可能永遠(yuǎn)適應(yīng)，制度供給的內(nèi)容或是出現(xiàn)陳舊落后，或是L葉I現(xiàn)真空與空白。同時(shí)，需求隨著時(shí)間和環(huán)境的變化也會(huì)增加，當(dāng)理想與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)不符，需求未得到滿(mǎn)足時(shí)，這也必然會(huì)引起人們對(duì)現(xiàn)存制度的不滿(mǎn)，進(jìn)而推動(dòng)制度朝著理想或滿(mǎn)意的方向發(fā)展，以促進(jìn)制度的供求均衡。教育督導(dǎo)也不例外，在教育督導(dǎo)領(lǐng)域內(nèi)，督導(dǎo)制度的非均衡狀態(tài)主要體現(xiàn)為供小于求，即在供給變動(dòng)較小的情形下，需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)供給，便推動(dòng)了教育督導(dǎo)制度的變遷。

（一）政府科學(xué)管理的需要

1.行政管理體制改革的推動(dòng)作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的政府是全能政府，大包大攬，政府的觸角幾乎伸向了社會(huì)的各個(gè)角落，教育領(lǐng)域也不例外。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展，行政管理體制改革也逐漸走向縱深。其中，科學(xué)合理的政府職能定位是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。之所以新的《教育督導(dǎo)條例》在制定目標(biāo)的選擇上直接刪去了行政監(jiān)督，而將重心放在教育質(zhì)量、教育公平以及教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展上，就是政府職能轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要體現(xiàn)。刪去了行政監(jiān)督不是意味著不要進(jìn)行監(jiān)督，而是不要把監(jiān)督這一行政管理的手段作為目標(biāo)加以強(qiáng)調(diào)罷了。教育是政府公共服務(wù)的基本范圍，政府在目標(biāo)制定上更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其服務(wù)性，政府要為教育事業(yè)發(fā)展而服務(wù)。所以，政府把關(guān)注的焦點(diǎn)聚集在當(dāng)下教育熱點(diǎn)如教育質(zhì)量與公平上。行政管理體制改革要求政府職能轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在教育領(lǐng)域就是由管理走向服務(wù)。因此，教育督導(dǎo)發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)右蚓驮谟谡毮苻D(zhuǎn)變。

2.對(duì)教育督導(dǎo)在教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展中作用的認(rèn)識(shí)深化。按馬克思主義哲學(xué)的理解，實(shí)踐決定認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)反作用于實(shí)踐。教育督導(dǎo)的深刻認(rèn)識(shí)來(lái)源于教育督導(dǎo)活動(dòng)，同時(shí)作為一種意識(shí)，通過(guò)不斷積累指導(dǎo)教育督導(dǎo)的實(shí)踐。首先，對(duì)教育督導(dǎo)活動(dòng)民主化認(rèn)識(shí)的深化。民主化是一個(gè)過(guò)程，伴隨著民主化的進(jìn)程，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到民主管理的重要性。一方面，民主管理能促進(jìn)參與人員對(duì)政府活動(dòng)的認(rèn)同感，減少管理實(shí)施過(guò)程中的摩擦；另一方面，民主管理有利于參與人員獻(xiàn)言獻(xiàn)策，彌補(bǔ)個(gè)人的有限理性，推動(dòng)管理活動(dòng)的科學(xué)發(fā)展。教育督導(dǎo)活動(dòng)作為政府施政的一部分，也需要民主管理。因此，在教育督導(dǎo)活動(dòng)中引入家長(zhǎng)、教師和學(xué)生的參與，是對(duì)教育督導(dǎo)民主化認(rèn)識(shí)的深化。其次，對(duì)教育督導(dǎo)科學(xué)化認(rèn)識(shí)的深化。以往教育督導(dǎo)的科學(xué)化不深，主要原因之一在于對(duì)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展認(rèn)識(shí)不深。如今，教育事業(yè)蒸蒸日上，教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求促使教育督導(dǎo)必須科學(xué)化。因此，督學(xué)不但要具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還要有較長(zhǎng)時(shí)間的教育管理經(jīng)驗(yàn)，這也是教育督導(dǎo)科學(xué)化的重要體現(xiàn)。具備相關(guān)的素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，督學(xué)通過(guò)科學(xué)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)作指導(dǎo)，采用科學(xué)的方式方法，可以保證教育督導(dǎo)活動(dòng)的科學(xué)實(shí)施。最后，對(duì)教育督導(dǎo)法治化認(rèn)識(shí)的深化。在以往的教育督導(dǎo)責(zé)任落實(shí)上，往往習(xí)慣于采用行政問(wèn)責(zé)，追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。而隨著問(wèn)責(zé)制以及依法行政的進(jìn)一步推進(jìn)，政府對(duì)其行為的法律意識(shí)也逐漸增加。政府不僅要對(duì)其行為承擔(dān)行政責(zé)任，后果嚴(yán)重的還要承擔(dān)法律責(zé)任，受到法律的制裁，以使政府認(rèn)識(shí)到在教育督導(dǎo)中的責(zé)任，保障行政責(zé)任與法律責(zé)任的統(tǒng)一。

（二）教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的需要

1.教育事業(yè)相關(guān)問(wèn)題的凸顯。在我國(guó)目前的教育中還存在諸如教育公平、教育質(zhì)量以及教育均等化等問(wèn)題，尤其是在轉(zhuǎn)型期，更需要迫切關(guān)注。這一系列教育問(wèn)題的存在不利于教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，在某種意義上說(shuō)，如果解決不好，還影響社會(huì)的安定。正如“貧困的惡性循環(huán)”那樣，倘若教育質(zhì)量低下，那么就會(huì)導(dǎo)致培育的人的素質(zhì)低下，而作為個(gè)體的人的不合格素質(zhì)又會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的病態(tài)，社會(huì)的病態(tài)反過(guò)來(lái)又會(huì)影響到教育的健康發(fā)展，由此而產(chǎn)生“教育的惡性循環(huán)”。教育事業(yè)自身所面臨的問(wèn)題很難通過(guò)自己加以解決，因此，需要政府這只“看得見(jiàn)的手”適當(dāng)發(fā)揮其作用，通過(guò)對(duì)教育事業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題并加以解決，以彌補(bǔ)教育領(lǐng)域的調(diào)控失靈，保證教育事業(yè)在正確的軌道上良性運(yùn)行，從而促進(jìn)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

2.教育自身價(jià)值的凸顯。教育督導(dǎo)發(fā)展的一個(gè)重要原因，便是教育自身價(jià)值的凸顯。我們現(xiàn)在所處的時(shí)代是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家的進(jìn)步離不開(kāi)知識(shí)的助推，知識(shí)的積累需要開(kāi)發(fā)人才，而人才的開(kāi)發(fā)最終又回落到教育上。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧認(rèn)為：“只有造就一大批有高度政治思想覺(jué)悟的、掌握先進(jìn)科學(xué)技術(shù)知識(shí)的勞動(dòng)者，才能保證建成具有現(xiàn)代化工業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化國(guó)防和現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)的，高度民主的，高度文明的社會(huì)主義國(guó)家?！毙略鲩L(zhǎng)理論經(jīng)驗(yàn)研究的代表人物巴羅等也認(rèn)為：“通過(guò)對(duì)教育的人力資本進(jìn)行投資，有助于產(chǎn)出的增加，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”無(wú)論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外學(xué)者，都對(duì)教育的價(jià)值，尤其是教育對(duì)經(jīng)濟(jì)、對(duì)國(guó)家的價(jià)值給予高度肯定。不僅發(fā)達(dá)國(guó)家重視教育的發(fā)展，很多發(fā)展中國(guó)家也逐漸認(rèn)識(shí)到了教育的意義，并加大對(duì)教育的投入。正因?yàn)榻逃齼r(jià)值的凸顯，國(guó)家才會(huì)聚焦于教育領(lǐng)域，通過(guò)正確的方式方法對(duì)與教育相關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行宏觀(guān)引導(dǎo)與監(jiān)督，加強(qiáng)教育督導(dǎo)的制度化、規(guī)范化，從而增進(jìn)教育對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)能力。

（三）教育督導(dǎo)適應(yīng)環(huán)境的需要

教育督導(dǎo)活動(dòng)發(fā)生在一定的環(huán)境中，必然受到客觀(guān)環(huán)境的影響。尤其是國(guó)內(nèi)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的影響以及國(guó)際教育督導(dǎo)活動(dòng)的發(fā)展，成為教育督導(dǎo)在環(huán)境方面變化發(fā)展的動(dòng)因。

1.國(guó)際上教育督導(dǎo)活動(dòng)的影響。國(guó)際上，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)督導(dǎo)活動(dòng)的重視對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的影響。據(jù)美國(guó)的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，美國(guó)督學(xué)一般都有一定的教學(xué)經(jīng)歷，平均教齡為7.4年，平均年齡為38歲，獲博士學(xué)位者占15.4%，獲碩士學(xué)位者占65.7%。美國(guó)對(duì)督學(xué)的要求體現(xiàn)在教學(xué)經(jīng)歷與學(xué)歷上，這一定程度上反映了教育督導(dǎo)科學(xué)化的取向，一定時(shí)間的教學(xué)經(jīng)歷與自身所獲學(xué)歷是教育督導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的重要保證。同時(shí)，《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案強(qiáng)調(diào)，每一位學(xué)生都需要配備高質(zhì)量的教師。從英國(guó)來(lái)看，為保障教育質(zhì)量、促進(jìn)學(xué)校改進(jìn)，20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，英國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)教育的集權(quán)控制，開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)一的國(guó)家課程和國(guó)家測(cè)試，從而大力強(qiáng)化教育督導(dǎo)對(duì)全國(guó)學(xué)校教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)、監(jiān)督和指導(dǎo)作用@。不管是美國(guó)還是英國(guó)，都強(qiáng)調(diào)了教育質(zhì)量的重要性，對(duì)教師提出更高的要求，這也是對(duì)教育督導(dǎo)更加重視的體現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)教育督導(dǎo)的重視對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)的發(fā)展也起到了一定的借鑒意義，對(duì)他國(guó)教育督導(dǎo)方法的引進(jìn)與借鑒構(gòu)成我國(guó)教育督導(dǎo)發(fā)展的又一動(dòng)因。

2.國(guó)內(nèi)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的影響。正如有學(xué)者指出的那樣，我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，“主要指經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制轉(zhuǎn)變，治國(guó)方略從人治向法治的轉(zhuǎn)變，社會(huì)環(huán)境由封閉逐步向開(kāi)放型發(fā)展，以及國(guó)家社會(huì)高度統(tǒng)一的一元結(jié)構(gòu)向國(guó)家和社會(huì)二元結(jié)構(gòu)過(guò)渡”。按馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化也必然導(dǎo)致上層建筑的變化。在轉(zhuǎn)型期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政治民主化不斷加深，社會(huì)多元力量也在進(jìn)一步發(fā)展。在這樣的大環(huán)境下，先前的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》已經(jīng)不能和環(huán)境相適應(yīng)，教育督導(dǎo)活動(dòng)也需要變革，因此才出現(xiàn)新的條例。教育督導(dǎo)必須順應(yīng)發(fā)展的潮流，與新的環(huán)境相適應(yīng)。因而，國(guó)內(nèi)社會(huì)轉(zhuǎn)型深刻影響著教育督導(dǎo)，成為教育督導(dǎo)在環(huán)境方面發(fā)展變化的重要?jiǎng)右颉?/p>

三、教育督導(dǎo)變遷的方式

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，制度變遷的方式各異。教育督導(dǎo)由于自身的特殊性，也有自己的一套變遷方式。根據(jù)教育督導(dǎo)變遷的速度與規(guī)模，教育督導(dǎo)變遷的方式主要體現(xiàn)為漸進(jìn)式的變遷方式與強(qiáng)制性的變遷方式兩種。

（一）漸進(jìn)式的變遷方式

“漸進(jìn)式制度變遷，就是變遷過(guò)程相對(duì)平穩(wěn)、沒(méi)有引起較大的社會(huì)震蕩、新舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的制度變遷”。這種變遷方式最主要的特點(diǎn)就是銜接平穩(wěn)和時(shí)間較長(zhǎng)。通過(guò)對(duì)教育督導(dǎo)的發(fā)展變化狀況進(jìn)行分析，教育督導(dǎo)也呈現(xiàn)出同樣的特征。首先，教育督導(dǎo)變遷中的平穩(wěn)性。教育督導(dǎo)作為教育行政的一部分，它的變化不管是在教育領(lǐng)域，還是在行政領(lǐng)域都顯得相對(duì)平穩(wěn)，在局部可能會(huì)引起小的波動(dòng)或變化，但并未引起巨大的轟動(dòng)或反響，更談不上引起較大的社會(huì)震蕩。其次，教育督導(dǎo)變遷中的銜接性。盡管新的條例出臺(tái)。帶來(lái)了新的變化，但總的來(lái)看，無(wú)論是條例的框架還是內(nèi)容，都與先前的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》有較強(qiáng)的相關(guān)性。也即盡管新的條例呈現(xiàn)出服務(wù)取向、治理取向、規(guī)范取向以及法治取向，但還是在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行局部的增刪與修補(bǔ)，以增強(qiáng)其適應(yīng)性。這就使新舊條例較好地銜接起來(lái)。最后，教育督導(dǎo)變遷中的時(shí)滯性。從《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》到《教育督導(dǎo)條例》的頒布，共耗時(shí)20多年。教育督導(dǎo)制度的變化并非一蹴而就的，而是通過(guò)不斷地積累，一步接著一步實(shí)現(xiàn)的。教育督導(dǎo)制度的變遷相對(duì)緩慢，并且時(shí)間較長(zhǎng)，這也是教育督導(dǎo)制度漸進(jìn)變化的重要表現(xiàn)。

（二）強(qiáng)制性的變遷方式

“強(qiáng)制性的制度變遷是指由政府命令和法律引入和實(shí)現(xiàn)的制度變遷”。強(qiáng)制性制度變遷主要體現(xiàn)為變遷的主體是政府并采用自上而下的方式，政府的權(quán)威能作為制度變遷的保障。首先，推動(dòng)教育督導(dǎo)發(fā)展的主體是政府。不論是從1991年原國(guó)家教委發(fā)布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，還是國(guó)務(wù)院新頒布的《教育督導(dǎo)條例》，政府在其中都扮演了重要角色，作為教育督導(dǎo)推動(dòng)的主體而存在。其次，政府的權(quán)威是教育督導(dǎo)變遷的保障。政府推動(dòng)教育督導(dǎo)的發(fā)展，權(quán)威是其中不可忽略的因素。作為教育督導(dǎo)變遷的主體，政府通過(guò)權(quán)威，靠自上而下的方式進(jìn)行推動(dòng)。其中，權(quán)威以強(qiáng)制力或權(quán)力的形式表現(xiàn)出來(lái)，這種強(qiáng)制力或權(quán)力能對(duì)相關(guān)組織起到較強(qiáng)的約束作用。因此，在這種強(qiáng)制力或權(quán)力的約束下，不管相關(guān)組織是出于對(duì)上級(jí)決定的信服還是為了避免懲罰，相關(guān)組織都表現(xiàn)出某種對(duì)命令的服從。盡管強(qiáng)制性變遷有自身的缺陷，但在這一變遷過(guò)程中，政府在某種意義上提高了相關(guān)組織的執(zhí)行效率，推動(dòng)著教育督導(dǎo)發(fā)展的速度，并為教育督導(dǎo)的變遷在協(xié)調(diào)統(tǒng)一上提供了強(qiáng)有力的保障。