李清偉

內(nèi)容摘要：當(dāng)代中國(guó)的權(quán)威類型是一種混合型的權(quán)威統(tǒng)治，其中傳統(tǒng)、個(gè)人和法律都在對(duì)政治過程產(chǎn)生權(quán)威影響。這一過程是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化過程中必然出現(xiàn)的一種權(quán)威統(tǒng)治狀態(tài)，它是一種正當(dāng)?shù)男螒B(tài)。但是隨著現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)，這種混合型的權(quán)威統(tǒng)治類型所依賴的統(tǒng)治要素，在結(jié)構(gòu)上將會(huì)發(fā)生變化，法律將取代傳統(tǒng)和個(gè)人而成為其中最重要的國(guó)家治理工具，法治型權(quán)威將成為未來發(fā)展的走向。如何才能從這種混合型的權(quán)威統(tǒng)治轉(zhuǎn)向法治型權(quán)威呢？出路在于實(shí)現(xiàn)法治優(yōu)先之治國(guó)方略，通過法律的正當(dāng)程序邁向法理型統(tǒng)治權(quán)威。

關(guān)鍵詞：權(quán)威 混合型權(quán)威 法治權(quán)威 正當(dāng)?shù)姆沙绦?/p>

一、權(quán)威和法律權(quán)威的詞源

什么是權(quán)威？為什么需要權(quán)威？法治需要權(quán)威嗎？如果需要，法治需要什么樣的權(quán)威？所有這些，都構(gòu)成了本文的前提性知識(shí)。那么，什么是權(quán)威呢？在古漢語中，權(quán)威意指權(quán)力和威勢(shì)。根據(jù)《辭?！返慕忉專骸皺?quán)威含有尊嚴(yán)、權(quán)力和力量的意思，主要指人類社會(huì)在實(shí)踐過程中形成的具有威望和支配作用的力量。” 〔1 〕根據(jù)維基百科的定義，“權(quán)威”一詞來自拉丁語中的“auctoritas”，意指發(fā)明、建議、觀點(diǎn)、影響或命令。在英語中，“權(quán)威”一詞用來意指國(guó)家賦予的權(quán)力（以國(guó)會(huì)議員、法官、警察等的形式）或某一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)知識(shí)（某人可能成為某一學(xué)科的權(quán)威）賦予的權(quán)力?！? 〕在哲學(xué)上，“權(quán)威”一詞通常與權(quán)力交替使用。不過，它們的含義不同。權(quán)力被界定為影響某人做某事的能力；權(quán)威是指合法性的主張，行使這種權(quán)力的正當(dāng)性和權(quán)利。

在法學(xué)中，“權(quán)威”是指：“允許；行使權(quán)力的權(quán)利；執(zhí)行和實(shí)施法律的權(quán)利；要求完全服從的權(quán)利，命令的權(quán)利。它通常與權(quán)力為同義語?！?〔3 〕“法律權(quán)威”則是指：“一種法律制度或體系以及其中的每項(xiàng)原則或規(guī)則，如果其存在是根據(jù)或來自于該國(guó)憲法所確認(rèn)的一個(gè)或多個(gè)法律淵源，并且在執(zhí)行和被遵守的過程中，該原則和規(guī)范本身顯示出了它們是權(quán)威性的原則和規(guī)范，我們就可稱它們是有權(quán)威的。” 〔4 〕除此之外，法定權(quán)威，又稱合理性權(quán)威、合理性統(tǒng)治、法律統(tǒng)治或官僚統(tǒng)治，它是一種統(tǒng)治形式，其權(quán)威或統(tǒng)治體制主要依賴法律的合理性、法律的合法性和官僚體制。20世紀(jì)的現(xiàn)代國(guó)家，大多都是理性的法律權(quán)威?！? 〕著名法學(xué)家約瑟夫·拉茲（Joseph Raz）認(rèn)為：“權(quán)威是改變理由的能力”，“權(quán)威的本質(zhì)要求服從，即使我們認(rèn)為這種服從與行為理由相沖突。由此可見，服從權(quán)威毫無理性可言。” 〔6 〕

在社會(huì)學(xué)中，權(quán)威則意味著控制與整合。美國(guó)社會(huì)學(xué)家T.帕森斯（T. Parsons）認(rèn)為：“權(quán)威是控制與參與實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)有關(guān)的社會(huì)成員行動(dòng)的制度化權(quán)利的綜合體……權(quán)威是整合集體的既定模式與層次的制度化。這些既定模式是有效與合法的集體行動(dòng)的基本條件。” 〔7 〕詹姆斯·科爾曼（James Coleman）認(rèn)為，權(quán)威是“擁有控制他人行動(dòng)的權(quán)利。如果說甲對(duì)乙在某些方面具有權(quán)威地位，意即甲有權(quán)在某些方面控制乙的行動(dòng)” 〔8 〕。

從以上這些概念中，權(quán)威涉及如下要素：權(quán)力、力量、命令與服從、統(tǒng)治、控制與整合等等，而這些要素均處在社會(huì)關(guān)系中。恩格斯在《論權(quán)威》中曾說：“……權(quán)威，是指把別人的意志強(qiáng)加于我們；另一方面權(quán)威又以服從為前提的?！?〔9 〕在這里，權(quán)威是一種意志服從關(guān)系。它內(nèi)在地要求“一方面是一定的權(quán)威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們所必需的，而不管社會(huì)組織以及生產(chǎn)和產(chǎn)品流通賴以進(jìn)行的物質(zhì)條件是怎樣的” 〔10 〕。

二、權(quán)威與國(guó)家治理：邁向法治型權(quán)威

現(xiàn)代國(guó)家的治理是否需要權(quán)威？如果需要，需要什么樣的權(quán)威？對(duì)這些問題的回答，構(gòu)成了國(guó)家學(xué)說、政治學(xué)說、法律學(xué)說的核心內(nèi)容。人類社會(huì)自從進(jìn)入了有組織的社會(huì)以來，隨著國(guó)家、政府、統(tǒng)治者（或執(zhí)政者）成為必要，統(tǒng)治的合法性問題始終存在，人們總是在尋找一種正當(dāng)性的權(quán)威，或者正統(tǒng)性的權(quán)威逐步形成了這樣一種共識(shí)，即正統(tǒng)的就是正當(dāng)?shù)臋?quán)威，就是合法性的權(quán)威。至于何為正統(tǒng)、優(yōu)良的道德、神授、世襲、武力和法律等，都是正統(tǒng)的備選。亞里士多德說：“君主政體的發(fā)生起源于君主或其家族的優(yōu)異才德和卓絕的功勛，因而樹立了他們特殊的地位?！?〔11 〕此處強(qiáng)調(diào)的是作為正統(tǒng)的道德與功勛。柏拉圖曾說：“如果一個(gè)國(guó)家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個(gè)國(guó)家一定要覆滅；然而，我們認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個(gè)國(guó)家就會(huì)獲得諸神的保佑和賜福?！?〔12 〕此處則強(qiáng)調(diào)作為正統(tǒng)的法律。可以說，以上這些正統(tǒng)，在當(dāng)今世界各國(guó)的政治體制中，都有典型的例證。

由于正統(tǒng)的多樣性，也就決定了權(quán)威統(tǒng)治的多樣性。對(duì)馬克斯·韋伯（Max Weber）而言，統(tǒng)治無異于“發(fā)號(hào)施令的權(quán)威型權(quán)力” 〔13 〕。在韋伯看來，統(tǒng)治包含了統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的相互關(guān)系，“相信一種統(tǒng)治制度具有正當(dāng)性的信念有助于穩(wěn)定一種權(quán)威關(guān)系，而且還標(biāo)志著各種統(tǒng)治制度之間非常真實(shí)的差異。如同一切享有凌駕于其同伴之上的優(yōu)勢(shì)者一樣，當(dāng)權(quán)者們也想把他們自己的地位當(dāng)做是‘正當(dāng)?shù)?，把他們的?yōu)勢(shì)當(dāng)做是‘理所應(yīng)當(dāng)?shù)模野讯鄶?shù)人的服從解釋為‘應(yīng)得的命運(yùn)” 〔14 〕。只有三種類型的權(quán)威統(tǒng)治是合法性的權(quán)威，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。每一種正當(dāng)統(tǒng)治類型都對(duì)應(yīng)著一種具體的統(tǒng)治方式。傳統(tǒng)型統(tǒng)治對(duì)應(yīng)著家長(zhǎng)式統(tǒng)治方式，個(gè)人魅力型統(tǒng)治對(duì)應(yīng)著領(lǐng)袖集權(quán)統(tǒng)治，而法理型統(tǒng)治則對(duì)應(yīng)著“官僚制”統(tǒng)治方式。不僅如此，在歷史上，“人們發(fā)現(xiàn)這些統(tǒng)治的‘純粹類型總是處于混合狀態(tài)中，一種統(tǒng)治制度中的某些相異之物，是與體制結(jié)構(gòu)的修改和正當(dāng)性信念的變更有關(guān)系的”?！?5 〕比如，個(gè)人魅力型統(tǒng)治是敵視規(guī)則和傳統(tǒng)的，但是，門徒們卻總是希望看到領(lǐng)袖人物的非凡地位保存于日常生活中。每一統(tǒng)治類型都有內(nèi)在的自我保護(hù)因素，這些因素產(chǎn)生于對(duì)統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間關(guān)系的正當(dāng)性的信念。倘若統(tǒng)治者未能實(shí)踐他們借以證明自己統(tǒng)治是正當(dāng)有理的準(zhǔn)則，就會(huì)破壞大眾對(duì)這些準(zhǔn)則的信念。結(jié)果是，一切統(tǒng)治制度都將改變性質(zhì)。由于門徒們自行其是，規(guī)則和傳統(tǒng)發(fā)展起來，使門徒們有意為之效力的克里斯瑪發(fā)生性質(zhì)變化。在法理型統(tǒng)治之下，統(tǒng)治者本身就需服從法律；如果他表面上服從，實(shí)際上借此無限擴(kuò)大他的統(tǒng)治，他就會(huì)逐漸損害那種維系合法秩序的信念。在傳統(tǒng)統(tǒng)治之下，如果統(tǒng)治者運(yùn)用專斷的發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，使自己凌駕于這些權(quán)力教給他的傳統(tǒng)之上，他就會(huì)損害對(duì)神圣傳統(tǒng)的信念。同樣，當(dāng)領(lǐng)袖人物在門徒隨從眼中無法證實(shí)自己之時(shí)，他就喪失了他的權(quán)威?！?6 〕可見，在國(guó)家治理過程中，每一種權(quán)威治理方式都有其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)；由于國(guó)家治理涉及的因素極其復(fù)雜，純粹的權(quán)威治理類型并不常見，常見的治理權(quán)威是一種混合型的狀態(tài)，即以一種權(quán)威治理模式為主，同時(shí)其他權(quán)威治理模式的一些要素也在發(fā)揮作用。

盡管如此，現(xiàn)代國(guó)家治理的可靠的權(quán)威治理模式是法理型權(quán)威治理模式。換句話說，現(xiàn)代國(guó)家的治理一般采用法律的治理。在一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，應(yīng)當(dāng)確立法律的權(quán)威，形成法律在社會(huì)生活中被普遍遵守的狀態(tài)。那么，什么是法律權(quán)威呢？就法律權(quán)威的含義而言，它是指法律在社會(huì)生活中普遍有效，法律在社會(huì)生活中得以實(shí)現(xiàn)。湯姆·R.泰勒（Tom R. Tyler）認(rèn)為，法律要具有權(quán)威性是指法律規(guī)則及其決定必須影響那些受它們所規(guī)制的那些人的行為?！?7 〕在憲政理念下，法律權(quán)威則更傾向于官方行為與法律保持一致。換句話說，法律對(duì)于政府行為規(guī)制的有效性?！傲椪^念無論在內(nèi)容上還是來源上，當(dāng)然都絕對(duì)不是革命的。它不過意味著一個(gè)受法律限制的政府，通過憲法保證來維護(hù)公民自由。這體現(xiàn)在各種權(quán)利法案上，它們都被納入新憲法中，通常被認(rèn)為是新憲法最重要的組成部分，這絕不是要體現(xiàn)新的、革命的人民權(quán)力，相反，其所以令人感到必要，乃是為了制約政府的權(quán)力，即便是在新成立的政治體中。一部權(quán)利法案……‘使人民有權(quán)對(duì)抗地球上的一切政府，無論是一般意義上的政府，還是某個(gè)特定的政府；一切正義的政府都不能拒絕它，或閃爍其詞。” 〔18 〕

在法理型權(quán)威的社會(huì)中，法律成了編織社會(huì)關(guān)系的正當(dāng)理由?；诶硇灾髁x的假設(shè)，所有社會(huì)關(guān)系皆由形式化的法律（成文法）來調(diào)整，包括通過憲法來規(guī)定國(guó)家治理者的地位，公眾對(duì)國(guó)家治理者的權(quán)威地位（治理權(quán)威）的認(rèn)同。其不是基于血統(tǒng)論、世襲制或情感依戀，而是根據(jù)人們普遍認(rèn)同法律對(duì)權(quán)威關(guān)系的規(guī)定。在這個(gè)意義上，法理型權(quán)威是依憲而治的。通過憲法把政治權(quán)力公開化，達(dá)到權(quán)力去魅之效；通過法律規(guī)定權(quán)力行使的程序，權(quán)力運(yùn)行置于陽光下，打破了權(quán)力神秘。與之相伴的是，政治和權(quán)力運(yùn)行成為人們生活的組成部分，而不再是少數(shù)人的游戲。由于憲法和法律已經(jīng)昭示了權(quán)力的來源，公眾皆知權(quán)力來自于人民，權(quán)力屬于人民，權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)為了人民。在這樣的背景下，權(quán)力的享有者，也就是國(guó)家的治理者必須關(guān)照民意，做到最大可能的公開，權(quán)力不可能再保留任何的神秘。進(jìn)一步地，作為國(guó)家的治理者，他們的個(gè)人私密也被媒體和其他監(jiān)督者進(jìn)行必要的限制，他們也變成了一個(gè)世俗的人，一個(gè)活生生的人，而不再是神。正如韋伯所言：“在法律的統(tǒng)治類型中，人們服從由法律創(chuàng)立的非人格化秩序及其主權(quán)者，這種統(tǒng)治具有在該秩序賦予的范圍內(nèi)行使權(quán)力的特征。” 〔19 〕

三、當(dāng)代中國(guó)的權(quán)威與法律：有權(quán)威，但法治不足

就當(dāng)代中國(guó)的權(quán)威關(guān)系而論，可以簡(jiǎn)單地歸結(jié)為當(dāng)代中國(guó)有權(quán)威統(tǒng)治，但法律權(quán)威不足。當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理模式，是一種混合型的權(quán)威模式，而不是一種純粹的權(quán)威治理模式。有學(xué)者認(rèn)為，在新中國(guó)成立初期，中國(guó)出現(xiàn)了“發(fā)展可行的法律體制，并使行政程序規(guī)范化” 〔20 〕的趨勢(shì)。這個(gè)時(shí)期，中國(guó)正處在一種政治統(tǒng)治整體崩潰和瓦解的時(shí)期，社會(huì)正經(jīng)歷著巨大的變革。但是這種趨勢(shì)并沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。之所以這樣，原因在于當(dāng)時(shí)對(duì)中國(guó)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)一個(gè)什么類型的統(tǒng)治權(quán)威存在著根本分歧：是依照個(gè)性化特質(zhì)來建構(gòu)起魅力型的統(tǒng)治類型，還是按照科層制建構(gòu)成法理型的統(tǒng)治類型？“對(duì)于一些人來說，社會(huì)主義的建立和發(fā)展意味著管理制度的程序化，而在其他一些人看來，如果過分強(qiáng)調(diào)技術(shù)性要求，就會(huì)降低人的主體價(jià)值。” 〔21 〕作為新中國(guó)成立時(shí)期的政治家，“出于對(duì)科層制體制本質(zhì)的警覺，以及對(duì)其效率的懷疑，他愿意承擔(dān)精神導(dǎo)師的責(zé)任，而回避程序化運(yùn)作過程中可能產(chǎn)生的有條不紊和按部就班、乃至于鈍化了民眾的士氣。所以，他寧可與群眾發(fā)展直接溝通關(guān)系。這就產(chǎn)生了兩種不同的選擇。一種是訴諸所謂韋伯式的‘工具理性，依靠程序、專家、技術(shù)管理社會(huì)……另一種則訴諸‘價(jià)值理性，主要依靠精神價(jià)值、個(gè)性化的直接社會(huì)動(dòng)員，以及‘克里斯瑪式的個(gè)人魅力對(duì)民眾的感召。” 〔22 〕從制度實(shí)踐上看，“毛澤東時(shí)代，是中國(guó)當(dāng)代政治領(lǐng)導(dǎo)類型由個(gè)人魅力型向法理型轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備期。不僅他個(gè)人，當(dāng)時(shí)中國(guó)許多各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及一般民眾，對(duì)法理型權(quán)威基礎(chǔ)還缺乏心理上的適應(yīng)與準(zhǔn)備。” 〔23 〕

改革開放以后，中國(guó)的統(tǒng)治類型發(fā)生了變化，這種變化始于民主與法治的興起。鄧小平曾說：“如果一個(gè)黨，一個(gè)國(guó)家把希望寄托在一兩個(gè)人的威望上，并不很健康?！?〔24 〕他甚至說：“現(xiàn)在看來，我的分量太重，對(duì)黨和國(guó)家不利，有一天就會(huì)很危險(xiǎn)?！?〔25 〕可見，這個(gè)時(shí)期的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到靠“一兩個(gè)人的威望”和“我的分量”來治理國(guó)家已經(jīng)遇到了危機(jī)。認(rèn)識(shí)到這種危機(jī)是中國(guó)社會(huì)統(tǒng)治類型轉(zhuǎn)移的前提，但往哪個(gè)方向轉(zhuǎn)？則是一個(gè)大問題。鄧小平明顯地感覺到這種危機(jī)，并指出出路在于法律在社會(huì)生活中的權(quán)威地位的確立。為此，他提出社會(huì)主義民主與法治的主張，這就意味著中國(guó)社會(huì)的統(tǒng)治類型向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)80年代以來的中國(guó)社會(huì)進(jìn)步，很大程度上是在中國(guó)的權(quán)威統(tǒng)治類型向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)換的過程中進(jìn)行的。但這一進(jìn)程注定是復(fù)雜的，不會(huì)一帆風(fēng)順。因?yàn)橐粋€(gè)現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)，不可能齊頭并進(jìn)，而是存在著優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。中國(guó)的現(xiàn)代化也不例外，由于當(dāng)時(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平較低，國(guó)家優(yōu)先考慮的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)有賴于與之相匹配的體制，以一方面滿足通過社會(huì)動(dòng)員被調(diào)動(dòng)起來的人的期望值，另一方面去調(diào)整種種不公正的財(cái)富分配關(guān)系，但國(guó)家與社會(huì)在短期內(nèi)又無法建立比較健全的體制。這就使得人們的期望受挫，引起人們對(duì)社會(huì)價(jià)值的懷疑和不滿，大眾交流媒介尤其是一些激進(jìn)知識(shí)分子的主張對(duì)這種感覺的放大，加之政府的軟弱和一些官員的腐敗，政府便成了遷怒的對(duì)象，改革政治體制的要求高漲。然而，由于落后國(guó)家在政治上也處在發(fā)展階段，缺乏恰當(dāng)?shù)挠行侄稳ヌ幚磉@些問題，政府在這種巨大的社會(huì)壓力面前，或者停滯不前，或者倒退，因而激起民眾更大的不滿，暴力沖突或稍為溫和的一些抗拒秩序的行為由此發(fā)端?！?6 〕

中國(guó)的法治建設(shè)的實(shí)踐也已證明，建立法理型權(quán)威統(tǒng)治類型并非易事。尤其是在政黨與國(guó)家在國(guó)家治理過程中的同構(gòu)性，決定了在國(guó)家治理過程中，國(guó)家治理所需要的官僚科層制度所尋求的自治性與政黨的政治動(dòng)員之間頻頻發(fā)生沖突。這就是說，在國(guó)家治理過程中，政黨通過政治動(dòng)員來實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的目標(biāo)；而國(guó)家治理則要求依照法律來治理，它內(nèi)在地要求政黨應(yīng)當(dāng)在法律內(nèi)活動(dòng)。換句話說，政黨必須守法，它內(nèi)在地排斥政黨通過政治動(dòng)員實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目的的做法。正是由于這種內(nèi)在的沖突，使得中國(guó)法治建設(shè)的道路顯得特別困難。由于前述沖突的存在，加上社會(huì)中存在的黨政官員貪腐案件的發(fā)生，人們更加清楚地認(rèn)識(shí)到靠個(gè)人的統(tǒng)治不可靠，只有依靠制度，依靠法律才是真正的出路。對(duì)執(zhí)政黨來說也是如此，執(zhí)政者也異常困惑：為什么一個(gè)繁榮發(fā)展的中國(guó)不能平抑民眾中存在的不滿情緒？不是因?yàn)閳?zhí)政黨的理念不夠好，而是政治的手段不能令人信服，人們常常帶著不信任態(tài)度看待現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的公共事件或熱點(diǎn)案件。不信任已成為一種常態(tài)，重拾信任又不能依靠傳統(tǒng)的社會(huì)動(dòng)員方式，依法治國(guó)已成為不二選擇，維系這一權(quán)威所仰賴的是一切行動(dòng)的合法性，包括政黨行為也必須具有合法性。總之，在當(dāng)代中國(guó)，就權(quán)威而言，中國(guó)社會(huì)是有權(quán)威的，也是有公共秩序的。但這種權(quán)威缺乏法律的權(quán)威，這種公共秩序也不是完全依照法律建立起來的公共秩序，它仍然是一種混合的權(quán)威，其中個(gè)人的權(quán)威和法律兩者都在起作用。這種有權(quán)威而缺乏法治權(quán)威的狀態(tài)，也是一種正常的狀態(tài)。勞倫斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）認(rèn)為：“無論如何定義法律，法律都是權(quán)威的一個(gè)維度。但法律并不等同于權(quán)威。許多種類的權(quán)威并沒有法律的地位，也不依據(jù)法律來行使。實(shí)際上，某些權(quán)威在立場(chǎng)上與法律不同，甚至與法律相反……在某些特定的社會(huì)中，法律與權(quán)威形式的真實(shí)關(guān)系通常是相當(dāng)復(fù)雜的。只有在簡(jiǎn)單的社會(huì)中，才可以把法律與權(quán)威作為基本相同的事物加以對(duì)待。” 〔27 〕

這種有法律而法治不足的狀態(tài)隱藏著潛在的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。這種危機(jī)表現(xiàn)為官方制定的法律失靈所引發(fā)的官方行為失信于民的道德風(fēng)險(xiǎn)。換句話說，它將導(dǎo)致官方成為不守信、不信守承諾的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)帶來民眾對(duì)官方的不信任，它內(nèi)在地影響著當(dāng)代中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在社會(huì)生活的方方面面已經(jīng)法律化的背景下，公眾的物質(zhì)利益的需求和其他精神生活的需要得到了某種程度上的滿足。但是，人們還有一種更強(qiáng)烈的愿望和期待，那就是希望把這種富裕的物質(zhì)生活、精神生活能夠延續(xù)下去的秩序化的需求。與人民的這種長(zhǎng)期的秩序化的需求相比，官方所能提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)卻使人們心里不踏實(shí)。

當(dāng)代中國(guó)有權(quán)威，但缺乏法治權(quán)威的現(xiàn)狀的另一種表述是，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)生活的方方面面已經(jīng)法律化了，中國(guó)用了差不多30年的時(shí)間完成了西方國(guó)家在19世紀(jì)完成的社會(huì)生活法律化過程，但是法律在社會(huì)生活中并沒有獲得普遍的信任。因此，中國(guó)社會(huì)基本完成了法律的形式化進(jìn)程，但還沒有完全充分地進(jìn)入法治化階段。根據(jù)弗里德曼的理解，法律化現(xiàn)象“采取三種明顯的形式。第一種形式與‘責(zé)任爆炸有關(guān)，它所基于的前提是，商業(yè)組織、政府機(jī)構(gòu)等類型的組織在從事活動(dòng)時(shí)，應(yīng)受法律調(diào)控，如對(duì)他人造成傷害，不應(yīng)在法律上享有豁免權(quán)，不應(yīng)不負(fù)法律責(zé)任。第二種形式與‘正當(dāng)程序革命有關(guān)，它所基于的前提是，大型組織（尤其是政府組織）不得在法律上實(shí)施影響人們生活的行為，除非人們有機(jī)會(huì)進(jìn)行申辯或者對(duì)抗。第三種形式是這樣的理念，即凡被宣稱為不正義的事務(wù)，不應(yīng)僅僅由于該事務(wù)的性質(zhì)而超越法律之外” 〔28 〕。

四、法治的權(quán)威：從法律化走向法治化

法治型權(quán)威是一種純粹類型的統(tǒng)治權(quán)威，而當(dāng)代中國(guó)處在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，其統(tǒng)治權(quán)威是一種混合型的權(quán)威。作為維系權(quán)威統(tǒng)治關(guān)系的要素，除了法律之外，還有其他異質(zhì)因素?！?9 〕韋伯認(rèn)為，從混合型權(quán)威到作為純粹權(quán)類型的法理型權(quán)威轉(zhuǎn)化，通常需要長(zhǎng)期的過程。根據(jù)韋伯的解釋，法理型統(tǒng)治是一種依靠官僚和法定程序的政治統(tǒng)治?！?0 〕它內(nèi)含著這樣的要素：符合理性的、形式化的法律；普遍的法律信任；法律運(yùn)行的官僚體制；法定程序。

首先，從合理性的形式化的法律要素而言，中國(guó)已經(jīng)具備了這一條件。當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)生活已經(jīng)法律化了，中國(guó)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，它標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)已經(jīng)具備了法理型權(quán)威的基礎(chǔ)?！?1 〕2011年3月10日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)宣布：“黨的十五大提出到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成?！彼鼧?biāo)志著法律已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的方方面面，社會(huì)生活已經(jīng)離不開法律的保障，人們的行為也無時(shí)無刻不在受到法律的約束和規(guī)范?！拔覈?guó)法律體系的構(gòu)成是以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在內(nèi)的由七個(gè)法律部門組成的統(tǒng)一整體。截至目前，除憲法外，共制定現(xiàn)行有效法律240多件、行政法規(guī)700多件、地方性法規(guī)8600多件、自治條例和單行條例700多件?！?〔32 〕這是法理型權(quán)威統(tǒng)治的基礎(chǔ)條件，也是形式化的基本要求。

其次，就普遍的法律信任而言，當(dāng)代中國(guó)還沒有形成法律信任的狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)生活中，政策大于法的問題還很突出。在當(dāng)今混合型的法律化權(quán)威條件下，從形式上看，所有的重大決策都是通過法律完成的。而事實(shí)上法律實(shí)施的狀況非常令人擔(dān)憂，“既有的法律和制度不能得到嚴(yán)肅對(duì)待和有效實(shí)施，是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問題”，“法律實(shí)施的問題幾乎存在于所有法律部門”，相比較而言，“經(jīng)濟(jì)和行政類的法律執(zhí)行情況更差”。〔33 〕社會(huì)上流傳著這樣的說法，“立法不少，執(zhí)法不好”，“立法如林，執(zhí)法無人”，“經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓”等等，這些都成了法律在社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)狀況不佳的真實(shí)寫照?！?4 〕信法、依法的意識(shí)還很淡薄，遇到問題想到的還是找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)。另外，司法腐敗、法官貪腐的事件時(shí)有曝光。所有這些都表明，在社會(huì)生活法律化之后，完全法治化還沒有到來。中國(guó)社會(huì)的權(quán)威統(tǒng)治類型表現(xiàn)為混合型權(quán)威類型。法理型權(quán)威最重要的特征是強(qiáng)調(diào)領(lǐng)袖也要守法，政治精英也要守法，國(guó)家要依據(jù)既定規(guī)則來治理。在法理型權(quán)威下，統(tǒng)治的過程或者國(guó)家治理的過程如同機(jī)器在運(yùn)作，一切都按照既定的法律規(guī)則運(yùn)行，沒有來自個(gè)人，特別是沒有政治精英的干預(yù)，因?yàn)檎尉⒁彩沁@臺(tái)無聲的機(jī)器的一個(gè)零部件。在這個(gè)意義上，法理型統(tǒng)治是理性的、規(guī)則化的。法理型統(tǒng)治相信法律，即使有權(quán)威的人也只有在法律規(guī)則之下才有發(fā)布命令的權(quán)力。人們普遍遵守法律，信守法律，法律代表了一種大家都遵守的普遍秩序。處在從混合型權(quán)威向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)變過程中的國(guó)家，中國(guó)的權(quán)威根據(jù)包括法律、政黨政策、政治領(lǐng)袖等三個(gè)方面，形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的權(quán)威統(tǒng)治類型。雖然政黨的活動(dòng)遵守在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，但是，由于原則自身的缺陷，事實(shí)上政黨活動(dòng)越界的情形是國(guó)家治理過程的常態(tài)。從20世紀(jì)80年代開始，中共中央就提出黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，事實(shí)上就已經(jīng)開始了向法治優(yōu)先轉(zhuǎn)化的過程。

再次，就法律運(yùn)行的官僚體制而言，中國(guó)已經(jīng)滿足了這一條件。中國(guó)的官僚體制已經(jīng)非常完備地建立起來了，立法、行政和司法等機(jī)構(gòu)已經(jīng)按照憲法和組織法建立起來。官僚制又稱為科層制，是馬克斯·韋伯通過對(duì)工業(yè)社會(huì)的觀察歸納出來的建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的組織模式。官僚制的優(yōu)勢(shì)包括：第一在于它嚴(yán)格的效率取向。官僚制是精確、迅速、明確、可持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性和嚴(yán)格服從的，因而富有效率。第二，它主要依靠法律和程序。韋伯認(rèn)為，官僚制的理性體現(xiàn)在它的“形式主義”精神。形式化的、非人格化的普遍主義精神是組織文化的精髓，形式化的法律與明晰的規(guī)則確定了機(jī)構(gòu)與個(gè)人的權(quán)限范圍與職責(zé)內(nèi)容，個(gè)人服從法律與組織規(guī)則，不攙雜個(gè)人私情。第三，它強(qiáng)調(diào)專業(yè)知識(shí)與專業(yè)技術(shù)。官僚制要求組織內(nèi)部的從業(yè)人員具有專業(yè)技術(shù)與專業(yè)知識(shí)背景，這對(duì)于提高組織效率和追求公平精神大有裨益。第四，官僚制具有普適性。韋伯認(rèn)為，官僚制“形式上可以應(yīng)用于一切任務(wù)，純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，在所有這些意義上是實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式” 〔35 〕。在當(dāng)代中國(guó)，官僚制存在于一切現(xiàn)代組織之中，包括政黨、政府、企業(yè)、工會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等。在官僚制中，服從是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的手段，下級(jí)選擇服從，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為規(guī)章或秩序是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)最好的方法，因而遵從秩序?？梢?，當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)建立起官僚制的統(tǒng)治。問題在于沒有克服官僚制可能帶來的官僚主義或者官僚陋習(xí)?！?6 〕如何改變這種狀態(tài)，仍需平衡效率與秩序之間的關(guān)系。

最后，在程序意義上，中國(guó)未來的權(quán)威類型一定是程序性優(yōu)先的權(quán)威類型。因而，在法律化時(shí)代的中國(guó)，在邁向法理型權(quán)威的過程中，當(dāng)務(wù)之急是通過正當(dāng)程序達(dá)成權(quán)力制約的法治之路。其使命在于逐步實(shí)現(xiàn)法治權(quán)威，當(dāng)代中國(guó)的法治應(yīng)當(dāng)從形式化操作，通過法律形式化的技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)法治化的目的價(jià)值。之所以要走通過正當(dāng)程序邁向法治權(quán)威，原因在于現(xiàn)代規(guī)制國(guó)家的出現(xiàn)必然要求正當(dāng)?shù)姆沙绦??！?7 〕這是因?yàn)樵诠I(yè)化的社會(huì)中，管制性的政府或國(guó)家對(duì)公民的影響幾乎滲透到每一個(gè)角落，加深了政府對(duì)公民社會(huì)生活的控制。在政府和公民的互動(dòng)關(guān)系中，不可避免地產(chǎn)生了摩擦和損害。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為個(gè)人相對(duì)于國(guó)家保持獨(dú)立身份的根本保障，也是區(qū)分社會(huì)內(nèi)部私人與公共領(lǐng)域的界線，更是市民社會(huì)中公民自由的基礎(chǔ)。而管制國(guó)家的出現(xiàn)使得個(gè)人對(duì)國(guó)家的依附日益加深，越來越多的平民依賴政府給付而不是私有財(cái)產(chǎn)維持生活。這就給自由、獨(dú)立、崇尚個(gè)人奮斗的現(xiàn)代價(jià)值和生活方式帶來了威脅。一旦這種危險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)的沖突，就要求運(yùn)用正當(dāng)?shù)姆蛇^程，來解決政府與公民之間的沖突。

不僅如此，隨著現(xiàn)代國(guó)家行政化的加劇，在業(yè)已模糊的私人和公共領(lǐng)域之間確立一條中間地帶，成為個(gè)人獨(dú)立的保障。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，只有走正當(dāng)法律程序之路。法律的正當(dāng)程序，更為準(zhǔn)確地說應(yīng)當(dāng)是“法律的正當(dāng)過程”。法律的正當(dāng)過程又分為實(shí)體性正當(dāng)過程和程序性正當(dāng)過程。實(shí)體性正當(dāng)過程要求政府必須為其行為提供正當(dāng)化的理由，主要適用于對(duì)立法和政策的正當(dāng)性審查。程序性正當(dāng)過程的核心則在于對(duì)政府權(quán)力的行使施加最基本的程序性要求，即政府權(quán)力的行使過程必須滿足某種最低限度的公平，“專注于政府政策執(zhí)行的方法和程序，保證政府施加管制或懲罰的過程的公正性” 〔38 〕。在當(dāng)代中國(guó)，法律的正當(dāng)程序既有實(shí)體正當(dāng)性的要求，又有程序正當(dāng)性的要求。本文所涉及的正當(dāng)法律程序主要是指程序性正當(dāng)或正當(dāng)?shù)姆沙绦?。所謂正當(dāng)?shù)姆沙绦?，其最初的形式和途徑是告知、說明理由、聽取申辯和公職人員在與所處理事務(wù)有利害關(guān)系時(shí)回避。但20世紀(jì)中期以后，公開、透明、公眾參與在正當(dāng)法律程序中占有越來越重要的地位。美國(guó)是正當(dāng)法律程序的典范，〔39 〕歐盟及其成員國(guó)，如德國(guó)、意大利、英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、丹麥、芬蘭，以及亞洲的日本、韓國(guó)、印度和中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)都在20世紀(jì)60年代以后或21世紀(jì)初陸續(xù)制定了《信息公開法》。在沒有制定專門“信息公開法”和“透明政府法”的許多國(guó)家，則在其行政程序法典中專門規(guī)定了政務(wù)信息公開和公眾參與制度?？梢?，公開、透明、公眾參與已構(gòu)成現(xiàn)代正當(dāng)法律程序的基本的、甚至是不可或缺的內(nèi)容。2008年，我國(guó)的《政府信息公開條例》生效，標(biāo)志著我國(guó)通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚧蜻^程已經(jīng)啟動(dòng)。

法理型權(quán)威最適合和平時(shí)期采用，它適合人類社會(huì)的大多數(shù)，這種權(quán)威的好處是利于穩(wěn)定。我國(guó)社會(huì)正在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，這個(gè)過程也是社會(huì)不斷現(xiàn)代化的過程。我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化過程不可能在短期內(nèi)完成，它需要一個(gè)過程，而這一過程需要在穩(wěn)定的社會(huì)背景下完成。