宋雷

內(nèi)容摘要：中國金融發(fā)展呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不均衡態(tài)勢，集中表現(xiàn)為城市與農(nóng)村之間以及不同所有制經(jīng)濟(jì)體之間金融資源配置的不均衡。這種不均衡已經(jīng)成為中國金融和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。問題的解決除需更新金融法的價值理念—放棄“金融安全與金融效率”的二元價值觀，改采“金融安全、金融效率與金融公平”的三元價值觀，將金融資源配置公平作為金融法重要價值外，還需在金融資源配置公平指導(dǎo)下進(jìn)行一系列法律制度的構(gòu)建，具體而言包括構(gòu)建包容的金融監(jiān)管制度和進(jìn)行扶持性金融資源配置立法。

關(guān)鍵詞：金融資源 配置 金融公平 金融監(jiān)管

引言

當(dāng)前，金融在經(jīng)濟(jì)中的作用變得越來越重要，甚至開始脫離實(shí)際經(jīng)濟(jì)以“虛擬”的形態(tài)運(yùn)行，這使人們意識到，傳統(tǒng)上不被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)資源的金融日益顯示出其特有的資源屬性，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來越大，金融資源觀由此產(chǎn)生。金融資源理論的提出，使人們對新經(jīng)濟(jì)條件下的金融屬性有了更深層次的認(rèn)識，這不僅為金融學(xué)的研究提供了新思路，也為金融法的研究提供了多元的視角。把金融資源觀應(yīng)用到金融法領(lǐng)域就會發(fā)現(xiàn)，改革開放三十多年中，中國雖然創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長奇跡，但伴隨出現(xiàn)的是金融資源配置的嚴(yán)重不均衡。近幾年，金融領(lǐng)域偏低的市場化程度、相對滯后的制度改革、金融資源配置的地區(qū)差異、行業(yè)差異、所有制差異以越來越觸目驚心的形式展現(xiàn)在人們面前。由此，總結(jié)和反思我國的金融資源配置現(xiàn)狀就顯得很必要。

中國金融資源配置不均衡的現(xiàn)狀

（一）金融資源配置不均衡的具體表現(xiàn)

首先，不同所有制經(jīng)濟(jì)體之間的金融資源配置表現(xiàn)出明顯的不均衡特征。在基礎(chǔ)性金融資源層面，國有經(jīng)濟(jì)體因?yàn)橛姓碾[性信用擔(dān)保更容易獲取金融資源，非國有經(jīng)濟(jì)體能夠獲得的金融資源非常有限。歷年的中國國有銀行貸款數(shù)據(jù)表明，中國國有銀行系統(tǒng)存在一定程度的信貸歧視，更傾向于向國有企業(yè)貸款。這種情況并沒有隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而改變，《中國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢分析報告（2011—2012）》中稱，當(dāng)前形勢下，我國民營企業(yè)融資難題并未緩解，特別是小型微型企業(yè)融資尤為困難。

據(jù)銀監(jiān)會測算，我國銀行貸款主要投放給大中型企業(yè)，大企業(yè)貸款覆蓋率為100%，中型企業(yè)為90%，小企業(yè)僅為20%，幾乎沒有微型企業(yè)。2011年下半年發(fā)生的“溫州民間借貸風(fēng)波”，以極端的方式展現(xiàn)出非國有經(jīng)濟(jì)體深陷的融資困局，由于無法獲得充足的金融資源，民營企業(yè)發(fā)展舉步維艱，幾乎到了崩潰的邊緣。在機(jī)構(gòu)性金融資源層面，國有金融機(jī)構(gòu)占據(jù)絕對的壟斷地位，民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)困難重重。近年來“民間金融合法化”的呼聲越來越高，這使政府對民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的態(tài)度從“嚴(yán)格限制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聦?shí)默許”再到“逐漸承認(rèn)”。

2010年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡稱即“新非公36條”），其中強(qiáng)調(diào)“鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)”。但被寄予厚望的“新非公36條”在推行過程中遭遇到各種阻礙，“民間投資在鐵路、能源、金融、市政公共事業(yè)等重要領(lǐng)域進(jìn)展甚微，金融領(lǐng)域幾乎未對民間資本有實(shí)質(zhì)性的放開”，實(shí)施情況不容樂觀（白欽先，2001）。

其次，城市與農(nóng)村之間的金融資源配置也是不均衡的，金融資源分配表現(xiàn)出明顯的城市化傾向。在基礎(chǔ)性金融資源層面，為了快速推進(jìn)工業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程，政府將大部分資金投向城市。相對于城市地區(qū)基本建設(shè)和企業(yè)生產(chǎn)、流通以及居民消費(fèi)的借貸資金支持而言，專門針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的資金支持比重非常低，農(nóng)村金融資源供給嚴(yán)重不足。據(jù)測算，2008年至2010年每年大約有超過20000億的農(nóng)村金融需求得不到滿足。2010年，農(nóng)村戶年均累計借入款為1414.413元，其中1015.962元來自于私人借貸，占七成以上。

在機(jī)構(gòu)性金融資源層面，農(nóng)村各類金融主體都表現(xiàn)出很強(qiáng)的“非農(nóng)傾向”。自1998年起四大國有商業(yè)銀行陸續(xù)從農(nóng)村地區(qū)撤離，農(nóng)村金融市場上的正規(guī)金融除少數(shù)的國有商業(yè)銀行外，只剩下農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄以及最近幾年興辦起來的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這雖然在理論上初步形成了以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融格局，但在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相背離的狀況?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)銀行雖然還承擔(dān)著農(nóng)村商業(yè)性金融的職能，但其資金投放領(lǐng)域已從單純的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向工商業(yè)及相對高利潤率的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村投放的資金明顯減少，名為“農(nóng)業(yè)”銀行，實(shí)際經(jīng)營漸行漸遠(yuǎn)，這是不可辯駁的事實(shí)。

農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融市場最主要的金融資源配置主體，但農(nóng)村信用社在發(fā)展過程中偏離了為農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)社員提供金融服務(wù)的設(shè)立宗旨，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，一些農(nóng)村信用社開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的商業(yè)銀行，把從農(nóng)村籌集來的資金轉(zhuǎn)存中央銀行、購買證券或轉(zhuǎn)借其他金融機(jī)構(gòu)，狀況堪憂。統(tǒng)計資料顯示，2010年農(nóng)村信用社農(nóng)民存款余額為18626億元，信用社農(nóng)民貸款余額為5021億元，存貸差額高達(dá)13605億元。自2006年農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策開放以來，雖然興辦了一批新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，但由于金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策和制度設(shè)計上的局限，農(nóng)戶信貸需求的滿足程度依舊偏低，貸款成本高于城市居民和中小企業(yè)貸款利率水平，農(nóng)村金融資源供給與需求之間的矛盾依舊突出。

（二）金融資源配置不均衡導(dǎo)致的嚴(yán)重后果

從理論上說，由于金融資源的供給和需求在地域、行業(yè)、群體上的非均衡性，相應(yīng)的金融資源配置勢必會呈現(xiàn)出不均衡態(tài)勢。金融資源配置的不均衡態(tài)勢無法避免，其存在具有一定的合理性。但不均衡又有兩種情況，適度不均衡與過度不均衡，過度不均衡不僅不利于金融的發(fā)展，還會帶來一系列嚴(yán)重后果。

1.金融資源配置的過度不均衡導(dǎo)致社會收入分配差距逐漸加大。我國不同經(jīng)濟(jì)體之間、城市與農(nóng)村之間金融資源配置的嚴(yán)重不均衡直接限制了民營經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致社會收入分配差距逐年加大。目前中國社會的貧富差距逐年加大，基尼系數(shù)逼近甚至越過警戒線已是不爭的事實(shí)。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，自2000年開始中國的基尼系數(shù)已越過0.4的警戒線，并逐年上升，2012年已達(dá)到0.474。如果不及時矯正金融資源配置的嚴(yán)重不均衡，收入分配差距還有進(jìn)一步發(fā)展的可能?？梢灶A(yù)見的是，當(dāng)收入分配差距超過社會能夠承受的最高限值時，必將引發(fā)社會動蕩。endprint

2.金融資源配置的過度不均衡導(dǎo)致民間金融在體制外“瘋長”。金融資源配置的過度不均衡，弱勢行業(yè)、貧困群體、非國有制企業(yè)的金融資源需求在正規(guī)金融體系中無法得到回應(yīng)與滿足，這迫使它們轉(zhuǎn)向體制外尋找出路，這就為民間金融提供了生存空間，中國的民間金融正是在這樣的背景上潛生與滋長起來的。近幾年來，雖然有政府的嚴(yán)厲管制，民間金融也星火燎原地發(fā)展著，并且漸漸形成與正規(guī)金融鼎立之勢。

據(jù)中央銀行溫州支行的統(tǒng)計，截至2011年8月末，溫州市參與民間借貸的資本余額大概為1200億元左右，占同期全市貸款余額的20%左右。自2011年下半年溫州金融風(fēng)波以后，借貸金額下降了20%，但仍保持在900億元的規(guī)模，溫州現(xiàn)在貸款余額在6800億元左右。這種自發(fā)的、分散的信用活動，缺乏正規(guī)的管理和嚴(yán)格的法律約束，不僅容易引發(fā)較高的道德風(fēng)險，還增加了國家對實(shí)際貨幣供應(yīng)量進(jìn)行宏觀調(diào)控的難度，擾亂了國家正常的金融監(jiān)管秩序，為中國金融的健康發(fā)展埋下了極大隱患。2011年溫州法院民間借貸類案件收案12044件，標(biāo)的近54億元。而2012年1至4月份，溫州法院已收民間借貸類案件6510件，標(biāo)的38.5億元，民間借貸案同比上升近89%。

金融資源配置不均衡背景下金融法傳統(tǒng)價值觀反思與重構(gòu)

（一）金融法傳統(tǒng)價值觀檢視

金融資源配置過度不均衡引發(fā)的嚴(yán)重后果，正逐漸逼近公平的底線，拷問著金融法的傳統(tǒng)價值觀念，迫使人們對于金融法傳統(tǒng)價值觀進(jìn)行深刻反思。

傳統(tǒng)金融法上，一般將金融法的價值定位為金融安全與金融效率。人們在一般意義上所指涉的金融安全指貨幣資金融通的安全和整個金融體系的穩(wěn)定。防范金融風(fēng)險，維護(hù)金融安全，提高金融市場運(yùn)行效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長，是各國金融立法的共識。這樣的價值目標(biāo)也得到了中國學(xué)術(shù)研究和法律文本制定的認(rèn)可。應(yīng)該說，上述價值目標(biāo)設(shè)計是建立在充分認(rèn)識金融市場自由發(fā)展帶來的諸如金融風(fēng)險累積、無序競爭、效率低下等弊端基礎(chǔ)上的。如果只從市場經(jīng)濟(jì)本身出發(fā)，上述金融法價值設(shè)計是合理的，但如果以金融理論的最新發(fā)展與中國金融實(shí)踐的特殊性進(jìn)行考量，上述價值目標(biāo)卻暴露出明顯的偏頗和缺漏。

從理論上看，僅強(qiáng)調(diào)金融安全與金融效率的金融法，只關(guān)注了金融的經(jīng)濟(jì)屬性，而忽略了金融的社會屬性。近年來，一些學(xué)者認(rèn)識到，在現(xiàn)代社會金融已經(jīng)不再僅僅是單純的符號、服務(wù)、中介，而是人類社會一切資財之源，是一種重要的社會資源。它本身具有自身配置的功能，金融資源的開發(fā)、管理、配置和使用具有相對的獨(dú)立性。這種社會資源不應(yīng)僅為社會中的少部分群體享有，社會中的絕大多數(shù)人，包括過去難以到達(dá)的更貧困和更偏遠(yuǎn)地區(qū)的群體也應(yīng)有機(jī)會分享金融資源，應(yīng)有機(jī)會得到基本的金融服務(wù)。金融的這種資源屬性使得金融法的價值選擇不應(yīng)僅考慮效率與安全的平衡，還應(yīng)關(guān)注金融資源配置的優(yōu)化與金融資源的公平分享。從實(shí)踐的角度看，上述目標(biāo)設(shè)計存在一個明顯的漏弊，缺乏對中國現(xiàn)實(shí)的關(guān)注，沒有充分考慮中國不同于其他國家的特殊國情—城鄉(xiāng)間、不同所有制經(jīng)濟(jì)體之間金融資源配置的嚴(yán)重失衡，這種國情是中國金融法價值設(shè)計繞不開的背景。這種特殊國情要求金融法不僅要解決一般的金融市場失靈問題，還要將視野擴(kuò)展到中國社會發(fā)展與制度變遷的背景下，著力解決中國特有的由于歷史與體制原因造成的金融資源配置失衡問題，以發(fā)揮金融法制對于社會發(fā)展的推動作用。遺憾的是，中國已有的金融法價值目標(biāo)設(shè)計一定程度上脫離了中國的金融實(shí)踐，已有的“金融安全與金融效率”的二元價值觀在矯正金融資源配置失衡問題時束手無策。為了實(shí)現(xiàn)金融資源的均衡配置，金融法的傳統(tǒng)價值觀有必要進(jìn)行更新和拓展，不僅應(yīng)定位于安全的維護(hù)、效率的促進(jìn)，還應(yīng)定位于失衡的匡正與公平的實(shí)現(xiàn)。金融資源配置公平是金融法必不可少的價值之一。

（二）金融法的新價值——金融資源配置公平

近年來，隨著我國二元金融結(jié)構(gòu)流弊日益凸顯，學(xué)者們開始反思我國金融法的傳統(tǒng)價值觀，提出了新的金融法價值觀，比較有代表性的有“金融安全、金融效率和消費(fèi)者保護(hù)”的三元價值觀以及“金融安全、金融效率和金融公平”的三元價值觀。本文贊同將金融法的價值定位為金融安全、金融效率和金融公平三者兼平與金融安全和金融效率同時作為金融法制的三個價值目標(biāo)。其中金融公平指在金融活動中，各類主體不因自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、所有權(quán)性質(zhì)、地域和行業(yè)等因素而受到差別對待，能夠公平地參與金融活動，機(jī)會均等地分享金融資源，形成合理有序的金融秩序，并通過金融市場實(shí)現(xiàn)社會整體利益的最大化。金融公平包括以下幾個方面：公平參與金融活動；公平進(jìn)行金融交易；公平享受金融福利。

第一，對市場主體而言，金融資源配置公平意味著機(jī)會公平與競爭公平。金融資源配置者可以分為市場主體與政府主體，市場主體主要是各種類型的金融機(jī)構(gòu)。在理想的市場環(huán)境下，金融機(jī)構(gòu)與金融資源的需求者共同決定金融商品的價格和交易數(shù)量，金融資源作為商品以價格為媒介在自由交易和競爭中流動，價格隨著供應(yīng)狀況變動而漲落。欲使金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮金融資源配置作用，需具備一個基本前提—各種不同類型、不同規(guī)模、不同所有制的金融機(jī)構(gòu)在市場上始終處于平等、獨(dú)立和自主的地位。

第二，對國家而言，金融資源配置公平體現(xiàn)為規(guī)則制定公平和結(jié)果公平。單純依靠市場主體配置金融資源，可能因金融機(jī)構(gòu)的逐利本性導(dǎo)致貧困群體、落后地區(qū)、弱勢行業(yè)金融需求者的金融需求無法得到滿足，國家主體對金融資源的配置由此十分必要。對國家而言，金融資源配置公平體現(xiàn)為規(guī)則制定的公平和結(jié)果公平。規(guī)則公平也可以稱之為制度公平、環(huán)境公平，是指規(guī)則的制定者必須秉持公正不偏的態(tài)度，平等地對待各類金融市場參與者，特別是公平地對待不同所有制性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。規(guī)則公平要求規(guī)則制定者為各類金融機(jī)構(gòu)設(shè)立公平競爭的規(guī)則，使其受同樣的行為規(guī)范約束，在同一起跑線上進(jìn)行競爭。不應(yīng)過分排斥非國有經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入金融領(lǐng)域，不應(yīng)給予國有金融機(jī)構(gòu)過多的保護(hù)。

實(shí)踐中，金融資源的需求者存在于不同的地區(qū)、不同的行業(yè)、不同的群體中。在一國范圍內(nèi)，不同地區(qū)之間的地理位置、自然資源、生態(tài)環(huán)境，不同群體間的財產(chǎn)、身份、地位、能力，不同產(chǎn)業(yè)的定位、作用等因素的差異在優(yōu)勝劣汰的市場競爭中將直接轉(zhuǎn)為市場參與者金融資源競爭能力的差異，并因此導(dǎo)致金融資源的非均衡配置，影響了經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展（園園，2010）。如果國家對這些先天性不平等的現(xiàn)象視而不見，依然對所有人“一視同仁”，只能使“不平等變得天經(jīng)地義，甚至加劇這種不平等”。面對已經(jīng)存在的金融資源配置不均衡，結(jié)果公平的提出很是必要。結(jié)果公平強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)站在維護(hù)社會公平的角度，采用適當(dāng)?shù)牟顒e待遇，對在金融資源獲取過程中處于不利地位的人予以一定補(bǔ)償或救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)大體公平（魏后凱，1997）。所謂適當(dāng)?shù)牟顒e待遇是指在公平賦權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同市場主體的能力差異，給予其鼓勵或者限制的差別對待。公平賦權(quán)基礎(chǔ)上的差別待遇，強(qiáng)調(diào)對強(qiáng)勢群體的適度限制和對弱勢群體的傾斜性保護(hù)，使一切有金融需求的地區(qū)和社會群體，包括落后地區(qū)、貧困群體、弱勢行業(yè)都有平等獲取金融資源的可能。endprint

金融資源配置公平的法律實(shí)現(xiàn)路徑

中國目前的金融資源配置不均衡使得我國社會財富分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩極分化趨勢日益加劇，事實(shí)上損害了社會公平。造成金融資源配置不公的原因是多樣的，既有金融市場的失靈，也有政府對金融市場的有意控制下金融制度設(shè)計的偏差。一方面，我國是一個幅員遼闊的大國，城市與農(nóng)村的地緣條件、資源稟賦、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等存在較大差別，在資本逐利本性的驅(qū)使下，單純依靠市場配置金融資源，必然導(dǎo)致更多的金融資源流向剩余價值產(chǎn)出率更高的地區(qū)，金融資源配置差異的產(chǎn)生不可避免。另一方面，國家為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)體的目的，有意通過金融監(jiān)管法律制度中的市場準(zhǔn)入門檻，將大部分民間資本阻攔在金融市場之外，以便保證國有金融在金融體系中的壟斷地位，進(jìn)而通過國有金融機(jī)構(gòu)向國有經(jīng)濟(jì)體提供金融支持，也在一定程度上加劇金融資源配置不公的狀況。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)要求我們必須對現(xiàn)有的金融法律理念與制度進(jìn)行檢視與改良，使它能在金融資源配置過程中矯正市場配置的缺陷，給予政府作用合理的定位，規(guī)范政府的資源配置行為，最終改善金融資源爭奪中弱勢行業(yè)、群體、地區(qū)的生存狀態(tài)，消減現(xiàn)有資源配置失衡帶來的負(fù)面效應(yīng)，讓更多的人分享金融發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)金融公平進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與社會公平的統(tǒng)一（劉榮君，2011）。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)除有賴于金融法價值理念的更新，即采“金融安全、金融效率與金融公平”的三元價值觀，還有賴于在金融資源配置公平這一金融法基本價值的指導(dǎo)下進(jìn)行一系列法律制度的構(gòu)建。

（一）包容性金融監(jiān)管制度的構(gòu)建

包容性金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管態(tài)度應(yīng)該是開放、兼容并包的。金融監(jiān)管的目標(biāo)除了保護(hù)投資者利益、維護(hù)金融市場秩序外，還應(yīng)包含促進(jìn)金融發(fā)展成果的公平合理分享。包容性金融監(jiān)管的核心內(nèi)涵是共享與普惠，其根本目的是賦予各類資本、各種所有制的經(jīng)濟(jì)體、所有人群平等獲取金融資源的機(jī)會。具體體現(xiàn)為：

1.建立包容的金融市場準(zhǔn)入制度。包容的金融市場準(zhǔn)入制度是指金融市場準(zhǔn)入制度的設(shè)立宗旨不是設(shè)定門檻，限制多種所有制性質(zhì)的競爭者進(jìn)入金融市場，以保持國有金融機(jī)構(gòu)的壟斷地位，而是通過確立合理準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將未達(dá)到最低門檻的設(shè)立者排除在金融市場之外，以此控制金融市場風(fēng)險，為同一類型的金融機(jī)構(gòu)提供統(tǒng)一公平的競爭起點(diǎn)。要確立差異化的金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入原則。為了鼓勵民間資本發(fā)展，給予其與國有資本同等的進(jìn)入金融領(lǐng)域的機(jī)會，在金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入上可以考慮實(shí)行差異化的市場準(zhǔn)入原則，在審慎監(jiān)管的前提下，可考慮實(shí)行準(zhǔn)則主義，有助于民間資本入主各類金融機(jī)構(gòu)。同時要適當(dāng)降低金融機(jī)構(gòu)的注冊資本限額。以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為例，目前民間資本已經(jīng)進(jìn)入的貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社的準(zhǔn)入門檻相對不高，但小額貸款公司的資本門檻相對較高，可以考慮適當(dāng)調(diào)低。

2.建立公平的金融市場退出制度。合理的金融市場準(zhǔn)入制度與公平的金融市場退出制度對于一個完善的金融市場而言是同等重要的。不公平的市場退出制度對一些金融機(jī)構(gòu)無法形成足夠的外在經(jīng)營壓力，實(shí)質(zhì)上變相地保護(hù)了現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)，在一定程度上加劇了已有的金融資源錯配。公平的金融市場退出制度是指無論金融機(jī)構(gòu)的類型、規(guī)模、所有制等有何差別，都要遵循一致的市場退出準(zhǔn)則，國家不對個別金融機(jī)構(gòu)實(shí)行特別保護(hù)。金融機(jī)構(gòu)是否退出市場應(yīng)從其主觀經(jīng)營意愿與客觀經(jīng)營情況兩方面予以考量，規(guī)模過大、國家所有、類型稀缺不應(yīng)成為金融機(jī)構(gòu)退出市場的阻礙因素（馮果，2011）。

這需要以下具體制度的支撐：其一，盡快制定專門規(guī)范，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性退出的法律規(guī)制。雖然我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和規(guī)章對金融機(jī)構(gòu)市場退出方式和條件作了一些初步的制度安排，但總體而言相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，條文相對簡單，專門規(guī)范金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)范時至今日也沒有出臺。為使我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)有統(tǒng)一、細(xì)致的法律依據(jù)，應(yīng)盡快制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別規(guī)范，明確金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的具體條件和法律程序。在立法過程中，一方面，要解決金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)所涉及的一系列實(shí)體性與程序性問題，如金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法的立法體例和位階；金融機(jī)構(gòu)的具體范圍；金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)原因；破產(chǎn)程序如何啟動，除金融監(jiān)管部門外，債權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)自身是否可以提出破產(chǎn)申請；破產(chǎn)管理人的選任有何特別之處；利益相關(guān)者的利益如何保護(hù)，是否優(yōu)先考慮個人儲蓄存款的償還等。另一方面，要注意金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)專門立法與已有的《企業(yè)破產(chǎn)法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》、《證券公司風(fēng)險處置條例》等法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)（白欽先，2003）。

其二，建立和完善與金融機(jī)構(gòu)市場退出相關(guān)的保險和補(bǔ)償制度。健全的保險和補(bǔ)償制度可以弱化大型國有金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，為中小金融機(jī)構(gòu)提供公平的競爭環(huán)境，對提高金融運(yùn)行效率，優(yōu)化金融資源配置有重要的意義。目前我國已經(jīng)先后建立了證券投資者保護(hù)基金、期貨投資者保護(hù)基金、保險保障基金，但還沒有建立存款保險制度。我國應(yīng)當(dāng)借鑒他國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，盡快建立健全存款保險制度，在金融業(yè)“十二五”規(guī)劃期限內(nèi)擇機(jī)出臺存款保險的相關(guān)立法。

（二）加強(qiáng)扶持性金融資源配置立法

所謂扶持性金融資源配置立法是指立法者為了彌補(bǔ)金融市場的逐利性缺陷，矯正國家金融管制帶來的資源配置偏頗，使市場競爭中的弱勢群體、地區(qū)、行業(yè)有機(jī)會獲取金融資源而特別進(jìn)行的給予其傾斜性保護(hù)的立法。扶持性金融資源配置立法是否完善，直接關(guān)系到金融資源配置公平能否實(shí)現(xiàn)。目前我國扶持性金融資源配置立法乏善可陳，可嘗試在以下方面推進(jìn)：

第一，制定民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則并加以落實(shí)，扶持非國有金融的發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（即《新非公36條》）允許民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，2012年3月28日經(jīng)國務(wù)院審批的《溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》也強(qiáng)調(diào)鼓勵和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織，符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行?？稍诰唧w操作層面推行起來卻比較困難，其中的一個重要原因就在于，《新非公36條》、《溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》更多是一個非操作層面的政策，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在放開或者貫徹落實(shí)民間資本的市場準(zhǔn)入方面缺乏切實(shí)可靠的具體實(shí)施細(xì)則。雖然2012年5月中國銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》，明確了民間資本可以進(jìn)入的金融機(jī)構(gòu)類型，鼓勵民間資本投資村鎮(zhèn)銀行，允許符合條件的小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行，力爭為包括民間資本在內(nèi)的各類資本投資銀行業(yè)創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，但《實(shí)施意見》公布至今，民間資本創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行、貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行等消息并未見諸報端（杜曉山，2009）?？梢?，民間資本要想真正進(jìn)入銀行業(yè)還待《實(shí)施意見》的進(jìn)一步落實(shí)。endprint

第二，加快政策性金融立法。我國于1994年相繼組建了三家政策性銀行，分別是國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行。上述政策性銀行從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，有的是對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大現(xiàn)實(shí)意義，需要給予特殊措施予以鼓勵，如重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)大中型基礎(chǔ)建設(shè)和技術(shù)改造；有的是國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，如無特殊支持與保護(hù)，將會停滯不前甚至萎縮，如風(fēng)險性高、產(chǎn)值有限但又不可獲缺的農(nóng)業(yè)；有的是對國家經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展有重要作用，需要政府給予特殊政策、重點(diǎn)扶持，如機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物進(jìn)出口等。

政策性金融機(jī)構(gòu)旨在彌補(bǔ)商業(yè)性金融出現(xiàn)的失靈，是進(jìn)行扶持性金融資源配置的重要主體，政策性金融機(jī)構(gòu)開展的業(yè)務(wù)有益于矯正和調(diào)節(jié)金融資源市場配置的不均衡，其重要性不言而喻。但與政策性銀行重要性地位不相匹配的是，目前有關(guān)政策性銀行的專門立法仍未完成。政策性銀行的這種長期缺乏法律規(guī)制的狀態(tài)，一方面使政策性銀行的發(fā)展缺乏法律保障，另一方面在某種程度上導(dǎo)致政策性銀行商業(yè)化傾向，甚至進(jìn)行違法違規(guī)經(jīng)營，這直接影響了國家政策性金融職能的更好發(fā)揮，不利于實(shí)現(xiàn)國家設(shè)立政策性銀行的目的。

為改變這種狀況，必須加快進(jìn)行政策性銀行的立法，明確政策性金融機(jī)構(gòu)立法的主要內(nèi)容。我國政策性金融機(jī)構(gòu)立法的主要內(nèi)容可分為兩方面，一是政策性金融機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)安排，如法律地位、法律性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、組織形式、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排、機(jī)構(gòu)變更、終止的條件與程序、權(quán)力與義務(wù)、法律責(zé)任與處罰、監(jiān)督機(jī)制等；二是政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)作規(guī)范，具體涉及業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)與負(fù)債業(yè)務(wù)、經(jīng)營原則、財務(wù)與會計、外部關(guān)系等問題。二者的有機(jī)結(jié)合基本上可以涵蓋政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行所涉的主要問題。

結(jié)論

中國的金融資源配置不均衡除金融市場失靈、金融制度設(shè)計偏差原因外，還受制于包括經(jīng)濟(jì)增長方式、金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、政府職能定位、社會信用環(huán)境等因素在內(nèi)的金融生態(tài)環(huán)境。舉凡粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式、金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后、計劃與行政的不當(dāng)干預(yù)、各類有悖于金融規(guī)律的政策性安排、社會信用環(huán)境差等可能對金融資源的公平配置帶來或強(qiáng)或弱的影響。因此，在進(jìn)行金融法價值理念更新和法律制度完善的同時，還須努力改善金融生態(tài)環(huán)境，以便實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的均衡可持續(xù)發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

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