鄒進康，劉顯鵬

(1．襄陽市襄城區(qū)人民檢察院，湖北 襄陽 441021;2．中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

所謂民事再審中的檢察建議，乃是指檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)同級審判機關(guān)所作的已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的民事判決書、裁定書以及民事調(diào)解書確實存在錯誤，則以檢察建議的形式向其發(fā)出書面文件，從而促使審判機關(guān)開啟民事審判監(jiān)督程序的一項制度。一般來講，檢察權(quán)主要具備公訴、監(jiān)督以及司法彈劾三項功能。［1］其中，監(jiān)督功能包含調(diào)查權(quán)、閱卷權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)這四項權(quán)能。［2］再審檢察建議無疑是檢察權(quán)的監(jiān)督功能中建議權(quán)的具體體現(xiàn)。現(xiàn)行《民事訴訟法》經(jīng)2012年修改，在法律層面對民事再審檢察建議制度予以確認，使其成為檢察機關(guān)除抗訴外對法院進行監(jiān)督的又一合法有效手段。在此項制度拿到法律的“許可證”后，我們更加應(yīng)該明確其在民事訴訟監(jiān)督中的定位，正確認識民事再審檢察建議制度在現(xiàn)實中適用的優(yōu)勢和不足，以期在今后的立法和實踐中予以完善，更好地發(fā)揮其監(jiān)督效果。

一、民事再審檢察建議制度的規(guī)則演進

民事再審檢察建議制度可謂是在實踐中應(yīng)運而生的。由于抗訴案件持續(xù)時間較長，需流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)交多，致使當事人的民事權(quán)利和民事訴訟權(quán)利不能及時得到保障，同時司法資源得不到合理配置，故最高人民法院和最高人民檢察院一開始從個別地方試點采用民事再審檢察建議的方式分流一些民事抗訴案件，并在1996年聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于辦理民事、行政抗訴案件的若干規(guī)定》中首次明確檢察機關(guān)有權(quán)對民事案件提出建議。2001年9月最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則(試行)》第47條明確規(guī)定了檢察院向法院提出檢察建議的情形:“有下列情形之一的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議:(一)原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審的;(二)原裁定確有錯誤，但依法不能啟動再審程序予以救濟的;(三)人民法院對抗訴案件再審的庭審活動違反法律規(guī)定的;(四)應(yīng)當向人民法院提出檢察建議的其他情形?！?002年9月最高人民法院印發(fā)的《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》第17條從法院的角度強調(diào):“人民檢察院對人民法院的審判工作提出檢察建議書的，人民法院應(yīng)認真研究以改進工作;經(jīng)與同級人民法院協(xié)商同意，對個案提出檢察建議書的，如符合再審立案條件，可依職權(quán)啟動再審程序?！?011年最高人民法院和最高人民檢察院會簽的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》(以下簡稱《法律監(jiān)督意見》)對再審檢察建議的監(jiān)督方式與地位進行確認。2012年8月修改后的《民事訴訟法》使民事再審檢察建議制度的適用在立法層面得以確立。民事再審檢察建議的發(fā)展歷程證明其經(jīng)受住了實踐的檢驗，是現(xiàn)實司法中不可缺少的一項檢察機關(guān)監(jiān)督方式，具有獨特的優(yōu)越性，但是我們也不能因為法律對其予以確認而忽視它自身的一些不足。

二、民事再審檢察建議制度的適用價值

(一)提高訴訟效率

傳統(tǒng)的民事抗訴案件，是由作出有效判決法院的上級檢察院發(fā)現(xiàn)與同級檢察院提請抗訴來啟動，從同級檢察院提請抗訴這條監(jiān)督路線來看，當作出有效判決法院的同級人民檢察院發(fā)現(xiàn)案件存在錯誤，無論是事實錯誤還是適用法律錯誤，啟動向上級人民檢察院提請抗訴，再由上級檢察院提請抗訴，而人民法院對于屬于“事實認定錯誤”的抗訴案件，又可以交下一級人民法院再審。這就使得這類民事抗訴案件可能兜了一個大圈，最后又重新回到起點，整個“倒U”字形過程［3］32不僅辦案環(huán)節(jié)繁瑣，還會拖長辦案時間，造成當事人經(jīng)濟利益的巨大損失。如果允許直接由人民檢察院向同級人民法院提出檢察建議，根據(jù)《法律監(jiān)督意見》第7條第2款“人民法院收到再審檢察建議后，應(yīng)當在三個月內(nèi)進行審查并將審查結(jié)果書面回復(fù)人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應(yīng)當通知當事人”之規(guī)定，檢察院通過檢察建議啟動再審程序比抗訴啟動再審程序的周期將大大縮減。同時由“兩級四院”的模式變?yōu)椤耙患墐稍骸?，訴訟效率也會大為提升。不僅節(jié)省了司法資源，同時減少當事人訴累。

(二)促進案件合理分流

根據(jù)法律的規(guī)定，基層檢察機關(guān)無抗訴權(quán)，其監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在向上級人民檢察院提請抗訴，因此大量的抗訴類案件都集中在司法人員相對較少的市、省兩級檢法兩院，造成在實務(wù)中檢察院所說的“倒三角”關(guān)系，工作量強度與司法資源的分布并不契合。當事人的申訴是檢察機關(guān)開啟對民事訴訟監(jiān)督的一個重要來源。根據(jù)修改后的《民事訴訟法》第209條，當事人若對訴訟結(jié)果不服，欲向檢察院申請檢察建議或是抗訴，必須是經(jīng)過法院再審程序或是法院逾期裁定再審申請，這樣一來，當事人申請再審便成為了向檢察院進行申訴的一個前置程序，也就是說基層檢察院受理的民事抗訴案件數(shù)量會明顯下降，市級檢察院提請抗訴案件數(shù)量將大幅增長，辦案人員最少的省級院審查辦理市級院提請抗訴案件及提請最高人民檢察院抗訴案件的數(shù)量也將大幅上升，這種司法資源的不合理配置將愈演愈烈。面臨這樣的問題，基層檢察院通過民事再審檢察建議的提出，能夠有效分擔一批抗訴案件，減輕上級檢察院的工作負擔，使各級檢察院的司法人員都能得到合理運用。以湖北省為例，2011年抗訴案件404件、民事再審檢察建議166件;2013年抗訴案件303件、再審檢察建議317件。①參見湖北省人民檢察院2012年至2014年工作報告。在現(xiàn)實中，民事再審檢察建議在檢察監(jiān)督中越來越發(fā)揮其作用。

(三)尊重審判獨立

民事再審檢察建議與抗訴的監(jiān)督方式不同?？乖V是檢察機關(guān)檢察權(quán)中監(jiān)督權(quán)的完美體現(xiàn)，強制性開啟民事再審程序，來達到糾錯的目的;而民事再審檢察建議，一方面其是通過這一程序，來督促人民法院自行糾錯，將決定是否啟動再審的權(quán)力交由法院，另一方面，民事再審檢察建議名為建議，足以見其非強制性，其發(fā)出并不必然開啟再審，可見民事再審檢察建議是檢察機關(guān)以表達意見的方式通過一條迂回的道路以期獲得公正的實現(xiàn)，這條迂回的道路也表現(xiàn)出對于法院審判獨立的尊重。民事法律關(guān)系是平等主體之間的關(guān)系，因此法律中規(guī)定公權(quán)力對民事法律關(guān)系不能輕易插手，法院對民事法律關(guān)系所做出的裁判也應(yīng)當具有權(quán)威性，所以之前理論界一直以來就存在檢察權(quán)限縮和擴張之說的紛爭，［4］97民事再審檢察建議就是一個極好的調(diào)和，如果能夠通過檢察機關(guān)的檢察建議，使作出判決的法院意識到錯誤并能主動糾錯，既讓檢察機關(guān)能夠行使其監(jiān)督權(quán)，又能保證法院的獨立審判，最終還能使當事人的民事權(quán)利得到保障，這種“柔性監(jiān)督”方式能兼顧到各方面，也不會形成法檢對抗的局面，實在是再好不過了。不過以上所述之價值能夠?qū)崿F(xiàn)的前提當然是法院能夠積極予以配合，對檢察建議能作積極審查和回應(yīng)。

三、民事再審檢察建議制度適用中的問題

民事再審檢察建議因其相對抗訴所具有的優(yōu)越性，在法律予以確認后，被檢察機關(guān)適用的數(shù)量和法院采納的比例都在上升階段，成為抗訴手段的有益補充。［5］但現(xiàn)實中民事再審檢察建議也在暴露出一些問題，尤其是2012年《民事訴訟法》修改后，如何更好地運用好這一監(jiān)督手段，成為各地檢察機關(guān)所困擾的問題。

(一)程序規(guī)則混亂，缺乏明確流轉(zhuǎn)機制

2012年修改的《民事訴訟法》第208條至210條規(guī)定了民事再審檢察建議的適用主體和適用情形，但這些條文不僅內(nèi)容太過于概括，并且作為一項新的制度，其最基本的要素，如概念、適用對象、提出程序和相應(yīng)的文書等都沒有提及，并非一項完整的制度，缺乏最基本的操作性，換句話說，這次民訴法的修訂不過是對檢察建議這種在司法實踐中的試點并進行推廣的摸索性、實驗性的嘗試予以立法肯定，［6］33對檢察機關(guān)的實際運用起不到任何作用。而之前的一些司法解釋也只是粗略地進行了規(guī)范，并未形成一套完整成熟的體系。

司法實踐中的具體操作程序非常抽象，規(guī)則層面僅規(guī)定了檢察機關(guān)可以對民事再審提出檢察建議的大致情形，但對于檢察機關(guān)內(nèi)部具體的提出部門以及接受建議的法院的具體部門并未予以明確，而具體操作流程亦未得以細化。就當前來看，某些地方根據(jù)本地的實際情況出臺了一些繁簡不一的適用意見，但這種做法非但未能對民事再審檢察建議工作的開展產(chǎn)生積極的促進作用，反而因標準的不一導(dǎo)致具體工作開展的混亂和無序。

(二)適用范圍與抗訴混同，不能達到合理分流目的

修改后的《民事訴訟法》第208條規(guī)定，再審檢察建議與抗訴適用的條件均為“符合民事訴訟法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的”，尤其在該條第2款還規(guī)定地方各級人民檢察院在此種情況下既“可以向同級人民法院提出檢察建議”，“也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴”，似乎民事再審檢察建議與抗訴的適用條件完全重合，且地方各級檢察院還具有選擇任一的決定權(quán)。這種規(guī)定有可能給地方各級檢察院營造一種錯覺，造成檢察建議前置的局面，因為檢察建議的簡便性而在今后碰到監(jiān)督案件一概先采取民事再審檢察建議，等未達到相應(yīng)的效果再提請抗訴，本以冗長的抗訴程序平添一環(huán)節(jié)而更顯拖沓，長此下去，法院對檢察建議采取的態(tài)度將更為消極，導(dǎo)致檢察機關(guān)可能逐漸棄用這一制度。作為抗訴的補充手段，檢察建議應(yīng)當是配合抗訴、有效分流的一種方式，但其適用范圍和適用對象完全為抗訴所涵蓋，沒有自己明確目的和特點，其應(yīng)有的作用和優(yōu)勢難以發(fā)揮出，其預(yù)設(shè)的分流價值也無法得到實現(xiàn)，這一制度可能又將淪為擺設(shè)?？乖V和檢察建議各自適用范圍的明確，應(yīng)當以其自身的本質(zhì)特性、獨有優(yōu)勢與局限為依據(jù)，避免功能重疊或作用范圍界限模糊不清。

(三)缺乏效力保障機制

民事再審檢察建議是一項強制力極弱的監(jiān)督方式，其效力一直飽受詬病。因為民事再審檢察建議的提出并不一定可以導(dǎo)致再審程序的當然開啟，其只是一種檢察機關(guān)以建議的方式作出并發(fā)送給法院的書面文件。至于是否采納并進而據(jù)此開啟再審程序，則決定權(quán)完全由法院掌握。可見，再審檢察建議的強制力和約束力顯然付之闕如。盡管修改后的《民事訴訟法》確認其為檢察監(jiān)督方式之一，卻沒有任何可以保障其切實發(fā)揮效力的強制性規(guī)則。而“兩高”共同簽發(fā)的《法律監(jiān)督意見》第7條第2款“人民法院收到再審檢察建議后，應(yīng)當在三個月內(nèi)進行審查并將審查結(jié)果書面回復(fù)人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應(yīng)當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當?shù)模瑧?yīng)當提請上級人民檢察院提出抗訴”之規(guī)定也只是望梅止渴，無法發(fā)揮實際效果。從最高人民檢察院2002年到2012年的工作報告中可以看出，從未統(tǒng)計法院對民事再審檢察建議的采納數(shù)量和再審率，說明其預(yù)設(shè)效果并未顯現(xiàn)出來。①參見最高人民檢察院2002年至2013年工作報告。2012年修改后的《民事訴訟法》將檢察建議納入立法，“這種以實驗性嘗試為起源的制度就不應(yīng)該是程序外的監(jiān)督機制，而成為具有法典位階的法定型程序制度?！保?］38若不盡快明確其法律后果，不僅可能造成實務(wù)操作過程中的混亂，更為嚴重的是，極其可能最終導(dǎo)致這一新制度無法發(fā)揮其預(yù)設(shè)功而流于形式。因此，立法應(yīng)當明確法院具有檢察機關(guān)檢察建議的答復(fù)義務(wù)以及違反該義務(wù)時所應(yīng)承擔的不利后果，以確保民事再設(shè)檢察建議能真正發(fā)揮其價值。

四、民事再審檢察建議制度的完善

因民事再審檢察建議有其獨特的價值，我們要在具體適用中將其價值發(fā)揮到極致，就必須要比對其在適用中顯現(xiàn)的問題來對癥下藥，讓其更好地在發(fā)揮作用，實現(xiàn)檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，維護公平正義。

(一)在立法中完善再審檢察建議的程序性規(guī)制

關(guān)于再審檢察建議從監(jiān)督案件的來源、受理、審查和提出均應(yīng)當有一套完整的流程。

1．來源和受理。再審檢察建議應(yīng)當是依當事人的申請而開展，因民事法律關(guān)系是平等主體間的關(guān)系，民事訴訟應(yīng)當遵循處分原則，盡管檢察機關(guān)作為監(jiān)督機關(guān)，有維護公平正義的義務(wù)，但是也應(yīng)當尊重訴權(quán)和審判權(quán)，不得隨意干預(yù)民事訴訟，因此，檢察機關(guān)對民事個案的監(jiān)督應(yīng)當還是取決于當事人的申請。不僅如此，還應(yīng)當在當事人窮盡其他救濟的前提下進行，在當事人無路可走的情況下，公權(quán)力才能介入，“否則只會加重訴訟負擔、打破當事人主體之間的平等地位，加長司法腐敗鏈條?！保?］2012年《民事訴訟法》的修改正是遵循了這條原則。該法第209條第1款即明確:“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴:(一)人民法院駁回再審申請的;(二)人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;(三)再審判決、裁定有明顯錯誤的。”檢察機關(guān)受案部門應(yīng)當對當事人的申請進行審查，符合此條則接受申請并移交辦案部門進行實體審查。

2．審查。在接受當事人的具體申請之后，檢察機關(guān)應(yīng)當對該申請進行細致的審查。按照《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，當事人既可以申請檢察建議，也可以申請抗訴，那么檢察機關(guān)是否只能依照當事人的申請來只進行檢察建議或抗訴呢?現(xiàn)行法并未予以明確。依筆者拙見，當事人通常而言對民事再審抗訴和檢察建議二者可能并未有深刻認識，其申請檢察建議或者抗訴均是為了維護其民事權(quán)利，因此，到底使用民事再審檢察建議還是抗訴應(yīng)當由檢察機關(guān)依照法律和實際情況進行審查，來決定采用何種監(jiān)督方式。另外，《民事訴訟法》第210條規(guī)定了檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)，因此在實際審查的過程中，檢察機關(guān)應(yīng)當公正合理地對當事人申請進行審查。

3．提出。在檢察機關(guān)的具體承辦人對當事人的申請進行審查后，應(yīng)當作出提出或者不予提出再審檢察建議的決定，該決定由具體的承辦檢察人員作出后交部門負責人審核批準，若案情復(fù)雜則應(yīng)提交檢委會討論決定，最后以檢察院的名義作出。檢察機關(guān)提出民事再審檢察建議應(yīng)當有嚴格統(tǒng)一的法律文書格式，有具體的文號，改變之前各地五花八門的做法，保證其嚴肅性。同時，民事再審檢察建議的文書還應(yīng)當進行說理，在建議書中應(yīng)當寫明建議提出的根據(jù)、相關(guān)的事由、建議的具體內(nèi)容以及要求審判機關(guān)答復(fù)的具體事項和相應(yīng)期限，并且應(yīng)當向當事人公開，確保法院無法在此方面做文章而拒絕采納。

(二)明確民事再審檢察建議的適用范圍

前已論述民事再審檢察建議和抗訴應(yīng)當依其不同的功能有不同的適用范圍，因此立法上還有待改進。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于此問題有學(xué)者提出不同的意見，有的學(xué)者認為應(yīng)當將民事再審檢察建議的適用范圍固定在“存在事實認定錯誤的生效裁判及損害國家利益和社會公益的調(diào)解”，［3］33也有學(xué)者認為適用于那些與法院協(xié)商一致的、法院同意再審的或違反法定程序?qū)Π讣Y(jié)果影響不大的案件。［4］99筆者認為，以上看法均存在少許不妥，如果只審查事實認定錯誤的案件，那么一些重大復(fù)雜案件僅靠檢察建議來糾錯似乎顯得有些單薄;如若是與法院協(xié)商一致案件，那檢察建議的提出又顯得沒有多大意義。民事再審檢察建議應(yīng)當適用于非重大復(fù)雜案件的事實認定錯誤的情況、依照民事特別程序裁判有錯誤的、申訴人提出新證據(jù)或出現(xiàn)在法院生效判決之后的新情況、新理由類案件。

(三)建立民事再審檢察建議的效力保障機制

一項良好的制度，如果沒有相應(yīng)的法律效率來保障其實行，則這項制度就可能形同虛設(shè)。民事再審檢察建議同樣如此，盡管它是在實踐運行中成長起來，仍然需要法律規(guī)定相應(yīng)的效力保障確保其有效運行。其一，《民事訴訟法》應(yīng)當引進會簽文件《法律監(jiān)督意見》中有關(guān)法院對檢察建議審查期限的設(shè)置，確保法院能在一定的時間內(nèi)對該檢察建議給出具體的答復(fù)。其二，應(yīng)從規(guī)則層面對法院內(nèi)部關(guān)于針對檢察院所提建議的審查具體主體和審查具體程序予以明確;同時，法院對作出民事再審檢察建議的檢察機關(guān)應(yīng)當給予書面答復(fù)，該答復(fù)應(yīng)具體說明采納或者不予采納檢察建議的具體理由。最后，對無正當理由不采納檢察建議或過期不作答復(fù)的，應(yīng)當增加追責機制。

作為民事再審檢察監(jiān)督領(lǐng)域的一項新生事物，民事再審檢察建議制度的適用情況和適用效果還有待司法實踐的檢驗。但不可否認的是，與對抗性和強制性均較強的抗訴相比，民事再審檢察建議這一柔性監(jiān)督機制更契合和諧司法的應(yīng)有之意，更能促進檢察機關(guān)和審判機關(guān)的通力合作，進而促成民事糾紛的最終、有效地解決，故應(yīng)對其改進和完善進行系統(tǒng)研習(xí)，為制度的系統(tǒng)布設(shè)添磚加瓦。

［1］徐漢明，蔡虹．中國民事法律監(jiān)督程序研究［M］．北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009:17．

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