紀(jì)慰華

導(dǎo)讀：上海浦東的綜合配套改革已進(jìn)入第9年。按照國家戰(zhàn)略和先行先試的要求，浦東綜合配套改革在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)都率先取得了重大突破，有力地推動(dòng)了浦東的轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能提升，改革也隨之進(jìn)入了更艱巨的制度改革階段。在新的改革時(shí)點(diǎn)上，浦東面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、改革新形勢紛繁復(fù)雜。浦東綜合配套改革只有緊扣“四個(gè)中心”核心功能區(qū)建設(shè)的主題和目標(biāo)，秉持效率優(yōu)先、以人為本、有的放矢、重點(diǎn)突破的原則，以大區(qū)域管理體制、“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”體制建設(shè)、“張江國家自主創(chuàng)新示范基地”體制建設(shè)、新市鎮(zhèn)建設(shè)為突破口，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

浦東是一個(gè)應(yīng)改革開放而生，因改革開放而興，以改革開放為己任的中國改革開放的前沿陣地。綜合配套改革更是國家賦予浦東的光榮使命。2013年，浦東綜合配套改革進(jìn)入了第9年，也是第3輪“三年行動(dòng)計(jì)劃”的第2年。按照國家提出的“三個(gè)著力”、“三個(gè)導(dǎo)向”和“四個(gè)結(jié)合”的要求，前兩輪的“三年行動(dòng)計(jì)劃”在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)都率先取得了重大突破，有力推動(dòng)了浦東的轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能提升，也實(shí)現(xiàn)了浦東“先行先試”，為其他地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒的目標(biāo)。金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)格局動(dòng)蕩不寧，國內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和改革形勢都發(fā)生了巨大變化。改革本身就很復(fù)雜，浦東的發(fā)展也面臨著更多不確定因素和更大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是站在新的歷史起點(diǎn)，又要觸及到更深的權(quán)力、權(quán)利和利益再分配問題。因此，浦東綜合配套改革的艱巨性與復(fù)雜性在加大，特別是制度改革的攻堅(jiān)突破需要花費(fèi)更大的氣力?？梢哉f，浦東綜合配套改革任務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)。作為一個(gè)系統(tǒng)性工程，浦東綜改也惟有在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)進(jìn)行單兵突進(jìn)，再關(guān)注配套政策的跟進(jìn)和呼應(yīng)，才可能以點(diǎn)帶面，最終完成全局性改革。

一、浦東綜合配套改革的階段性成果

（一）經(jīng)濟(jì)取得迅猛發(fā)展

自2005年開始的浦東綜合配套改革已取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就。GDP在基數(shù)擴(kuò)大及外部環(huán)境惡劣的情況下，仍然從2005年的2109億元上升到2012年的5929.91億元，7年增長了近2倍，年均增速高達(dá)15.9%。但更重要的是，圍繞“兩個(gè)中心”建設(shè)，浦東從軟硬環(huán)境兩個(gè)方面完善了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和功能升級(jí)的體制機(jī)制轉(zhuǎn)換，優(yōu)化促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，使浦東建設(shè)成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)緊密結(jié)合的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)高地，2012年實(shí)現(xiàn)“三、二、一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為60.3：9.1：0.6。[1]“四個(gè)中心”核心功能區(qū)、“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”等戰(zhàn)略的提出和實(shí)施標(biāo)志著浦東已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)新的增長極、改革開放的前沿和我國融入經(jīng)濟(jì)全球化的標(biāo)志性地區(qū)。

（二）制度改革日趨深化

圍繞“國際金融和國際貿(mào)易”核心功能區(qū)建設(shè)，針對(duì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅制、管制、體制和法制等方面的瓶頸，浦東綜合配套改革相繼在市場體系和金融創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和口岸監(jiān)管、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)等方面取得了成功突破，尤其是圍繞“金融、貿(mào)易、航運(yùn)”中心核心功能區(qū)的建設(shè)，在跨境國際貿(mào)易結(jié)算、單機(jī)單船融資租賃、保稅倉單質(zhì)押融資、離岸金融業(yè)務(wù)、創(chuàng)新中轉(zhuǎn)集拼監(jiān)管機(jī)制、期貨保稅交割試點(diǎn)、船舶登記制度等方面都逐項(xiàng)進(jìn)行了積極的嘗試和突破。同時(shí)，圍繞社會(huì)管理創(chuàng)新，在優(yōu)化公共服務(wù)、健全公共服務(wù)均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展機(jī)制、建立共商共治的社區(qū)管理機(jī)制等方面進(jìn)行了新探索；圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在土地管理制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、深入開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源要素整合等方面取得了新進(jìn)展。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變成效顯著

建設(shè)公共服務(wù)型政府始終是浦東綜合配套改革的一大重點(diǎn)。兩區(qū)合并后，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，浦東積極探索了大區(qū)域行政管理體制，順利完成了南匯劃入浦東后的政府機(jī)構(gòu)改革。同時(shí)，堅(jiān)持和深化“小政府、大服務(wù)”的探索實(shí)踐，政府職能部門縮減到19個(gè)，每萬人行政編制數(shù)4.9個(gè)，不到全市平均水平的1/2。[2]圍繞簡化審批程序、優(yōu)化審批流程、提高為企業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率方面，浦東先后推動(dòng)實(shí)施了六輪行政審批制度改革，在“招商、安商、穩(wěn)商、親商”各個(gè)環(huán)節(jié)努力完善企業(yè)辦事服務(wù)體系等。通過壓縮時(shí)限、精簡環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程等方式，目前已對(duì)83.9%的審批事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整，改革后新區(qū)行政審批事項(xiàng)263項(xiàng)，[3]是全國審批事項(xiàng)最少的地區(qū)之一。企業(yè)設(shè)立平均辦理時(shí)間也由11個(gè)工作日縮短到4.5個(gè)工作日。2012年，浦東還在全國率先以電子化方式開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革，推進(jìn)“一庫兩系統(tǒng)”（行政審批事項(xiàng)庫，行政審批管理系統(tǒng)、行政審批職能導(dǎo)航系統(tǒng)）建設(shè)，所有行政審批項(xiàng)目從設(shè)立到運(yùn)行實(shí)現(xiàn)透明化管理。[4]

（四）改革推進(jìn)機(jī)制更加完善

浦東綜合配套改革已建立起“按照總體方案、三年行動(dòng)計(jì)劃、年度計(jì)劃滾動(dòng)有序推進(jìn)”的工作推進(jìn)模式。浦東還加強(qiáng)了與國家相關(guān)部委辦、上海市的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，目前已有20多個(gè)國家部委在浦東進(jìn)行了50多項(xiàng)重大改革試點(diǎn)。2012年，國家發(fā)改委協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)上海浦東綜合配套改革試點(diǎn)近期重點(diǎn)改革事項(xiàng)的復(fù)函》（發(fā)改經(jīng)體〔2011〕3043號(hào)），支持上海以部市協(xié)調(diào)的方式，推動(dòng)7項(xiàng)重點(diǎn)改革事項(xiàng)。同時(shí)，還完善了與上海市的綜改例會(huì)制度，加強(qiáng)了新區(qū)綜改辦與市試點(diǎn)辦、新區(qū)黨校及其他有關(guān)職能部門間的交流互動(dòng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了全社會(huì)的知曉度。

二、浦東綜合配套改革面臨的新形勢分析

（一）外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變

金融危機(jī)影響后，國際經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了巨大變化，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加惡劣。國際金融市場體系、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的國際轉(zhuǎn)移趨勢、全球貿(mào)易格局都發(fā)生明顯變化，這對(duì)浦東綜合配套改革提出了更高要求。首先，雖然世界經(jīng)濟(jì)逐步企穩(wěn)回暖的趨勢已比較明顯，但仍充滿了諸多變數(shù)，金融危機(jī)的影響仍未完全化解。中國對(duì)外貿(mào)易環(huán)境惡化，美歐日三大經(jīng)濟(jì)體力圖通過TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)議）和PSA（諸（多）邊服務(wù)業(yè)協(xié)議）形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則，來取代WTO，[5]中國被排斥在外。而且，制造業(yè)也向發(fā)達(dá)國家回流及向低成本國家轉(zhuǎn)移，這對(duì)中國以制造業(yè)為基礎(chǔ)的出口導(dǎo)向性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生顛覆性的影響，持續(xù)時(shí)間也不確定。同時(shí)，發(fā)達(dá)國家不遺余力地推崇綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，并力圖將其在不區(qū)別各國發(fā)展現(xiàn)實(shí)階段的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化為全球標(biāo)準(zhǔn)，使其能夠依托科學(xué)技術(shù)上的領(lǐng)先優(yōu)勢，搶占新一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)，進(jìn)而鞏固全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)者地位，也使得中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)更加迫切而艱巨。但可喜的是，國際金融危機(jī)也加速了國際金融市場體系的重建和國際貨幣多元化進(jìn)程，人民幣國際化進(jìn)程明顯加快，人民幣相關(guān)的國際業(yè)務(wù)逐步放開，與人民幣相關(guān)的國際新金融體系架構(gòu)已是大勢所趨。浦東作為中國改革開放的領(lǐng)頭羊，作為擔(dān)負(fù)國家“金融和貿(mào)易中心”核心功能區(qū)這一戰(zhàn)略使命的創(chuàng)新前沿，必須面對(duì)這一嚴(yán)峻的外部形勢，在綜合配套改革的內(nèi)容設(shè)計(jì)中應(yīng)有積極的應(yīng)對(duì)。

此外，國內(nèi)形勢也在發(fā)生深刻變化。過去保持高速增長的要素紅利不再，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素眾多。一方面，中國經(jīng)濟(jì)過去30年的高速增長主要依賴農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力釋放、出口帶來的世界市場、改革帶來的制度紅利三大要素。如今依賴廉價(jià)勞動(dòng)力、出口、投資等拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代已經(jīng)過去。以政府主導(dǎo)創(chuàng)造需求，成功拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高增長的路徑已造成了“產(chǎn)能過?！迸c“潛在增速下滑”并存、環(huán)境質(zhì)量惡化等諸多問題，正如李克強(qiáng)總理指出的那樣，“靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大”。而同時(shí)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、影子銀行、財(cái)政收入下滑等隱患也在不斷出現(xiàn)。另一方面，以互聯(lián)網(wǎng)和新材料、新能源技術(shù)為基礎(chǔ)的第三次工業(yè)革命也正在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生翻天覆地的變化。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)等使得技術(shù)要素和市場要素的配置方式都將發(fā)生革命性變化。而這種變化的規(guī)模和深度，目前還不能做出清晰而準(zhǔn)確的判斷。這意味著，更深層次的經(jīng)濟(jì)體制改革，將是中國，更是浦東未來必須面對(duì)的改革重大使命。

（二）改革的必要性和緊迫性已達(dá)成社會(huì)共識(shí)

自李克強(qiáng)總理提出“改革是最大的紅利”這一觀點(diǎn)后，全社會(huì)已充分認(rèn)識(shí)到了改革的迫切性和不改革的危險(xiǎn)性，持續(xù)不斷深化改革已成為社會(huì)的普遍共識(shí)。十八大提出要用更大的勇氣和智慧推進(jìn)下一步改革，以及此后釋放出的各種積極訊號(hào)，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)了創(chuàng)造了一種令人期待的改革氛圍。[6]“重啟改革”的呼聲此起彼伏。正如李總理所言，“不改革，要承擔(dān)歷史責(zé)任”。而進(jìn)一步深化改革，無異于中國的第四次革命。但只有堅(jiān)持改革，才能解決前期改革過程中不斷積累和暴露出的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性問題，消除發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的體制性障礙；才能通過改革堅(jiān)守經(jīng)濟(jì)增長的成果，并激發(fā)未來經(jīng)濟(jì)的活力，盡可能延長經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長的時(shí)段。保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，單純的政策刺激只能解燃眉之急，唯有深化改革激發(fā)活力才能為中國經(jīng)濟(jì)提供不竭動(dòng)力。

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)下，中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)經(jīng)濟(jì)改革，乃至政治和社會(huì)改革都秉持了新的思路。一系列的重大改革已提上議事日程，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的系統(tǒng)化的全面改革也已陸續(xù)展開和實(shí)施。2013年4月和5月，國務(wù)院兩次召開常務(wù)會(huì)議，取消和下放133項(xiàng)行政審批事項(xiàng)；5月底，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)展改革委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》；近期，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了2013年改革重點(diǎn)，共涉及行政體制改革、財(cái)稅體制改革、金融體制、投融資體制、資源性產(chǎn)品價(jià)格、基本民生保障制度、城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)7大領(lǐng)域。總體要求是正確處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，處理好加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與尊重群眾首創(chuàng)精神的關(guān)系，處理好增量改革與存量優(yōu)化的關(guān)系，處理好改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，確保改革順利有效地推進(jìn)。近期，持續(xù)不斷地對(duì)金融行業(yè)的整頓和監(jiān)管也體現(xiàn)了新決策層不因循舊路，放棄通過“刺激”和“放水”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長模式的堅(jiān)定決心。

浦東綜改站立在了新的改革啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)上，也是時(shí)不我待，必須以處理好政府和市場的關(guān)系為核心，加快推進(jìn)財(cái)稅、金融、價(jià)格、科技等全面的改革，把改革的紅利、內(nèi)需的潛力、創(chuàng)新的活力疊加起來，為打造浦東經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”提供體制保障。

三、確定浦東綜改新路徑選擇的原則

（一）緊扣主題和目標(biāo)

改革本身不是目的，而是要通過改革促進(jìn)發(fā)展。浦東現(xiàn)階段的綜合配套改革，要始終圍繞浦東功能建設(shè)與和諧城區(qū)建設(shè)的主題，通過改革推動(dòng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)功能，提升國際競爭力。浦東綜合配套改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是：充分顯現(xiàn)浦東綜改的示范效應(yīng)，初步建立輕型化扁平化的新型區(qū)域管理體制，進(jìn)一步完善符合國際慣例的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境、基本形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制。更加突出浦東全球開放樞紐節(jié)點(diǎn)的地位，率先建立充滿活力、富有效率，有利于市場經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制。因此，浦東綜合配套改革只有緊密圍繞主題、目標(biāo)明確，才能更好地實(shí)現(xiàn)改革的初衷。

（二）始終秉持“效率優(yōu)先”

浦東綜合配套改革的時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨、外部競爭又很激烈，因此更要注重改革的效率，始終以能提高效率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。浦東綜合配套改革已進(jìn)入第9年，第三個(gè)“三年行動(dòng)計(jì)劃”也時(shí)間過半。要想在“十二五”期間較“十一五”取得更好的效果，時(shí)間緊迫感顯而易見。“十二五”期間，浦東綜合配套改革的任務(wù)更加繁重，要求更高，改革也進(jìn)入了高成本的制度改革階段。而且，國家目前已陸續(xù)批準(zhǔn)了11個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。雖然各有改革目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域，但競爭局勢已日趨激烈，尤其是深圳、重慶兩江、武漢等地的改革已取得了突破性成果，這無形中增加了浦東實(shí)現(xiàn)“先試先行”、“全國示范效應(yīng)”的壓力。

（三）更加注重“以人為本”

在新的改革階段，以及國家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指引下，“以人為本”的戰(zhàn)略思想被提到了前所未有的新高度，浦東綜合配套改革也要將“以人為本”提高到戰(zhàn)略高度，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。尤其是在政府職能轉(zhuǎn)變中，要從根本上解決政府“越位、錯(cuò)位、缺位、不到位”等問題，要充分體現(xiàn)執(zhí)政為民，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化責(zé)任。同時(shí)，“以人為本”還體現(xiàn)在充分發(fā)揮人民群眾在改革中的主體作用，包括充分調(diào)動(dòng)一線專業(yè)技術(shù)和管理人員、社會(huì)各方面學(xué)者和專家等的積極性，鼓勵(lì)他們發(fā)揮各自所長，集思廣益，群策群力，加快推進(jìn)綜合配套改革，出色完成預(yù)期目標(biāo)。

（四）堅(jiān)持“有的放矢，重點(diǎn)突破”

浦東綜合配套改革內(nèi)容廣泛，是全方位、多層次的上層建筑領(lǐng)域的改革，因此，應(yīng)該繼續(xù)沿襲以往的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施向有限目標(biāo)的重點(diǎn)突破，在政府管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展三大部分中，各選擇2～3項(xiàng)，集中資源和力量，進(jìn)行重點(diǎn)突破。在具有浦東特色的項(xiàng)目、先行先試的項(xiàng)目、在全國有明顯示范引領(lǐng)效應(yīng)、對(duì)浦東可能產(chǎn)生持續(xù)影響的項(xiàng)目領(lǐng)域中，有的放矢地進(jìn)行選擇，并針對(duì)其中的難點(diǎn)和瓶頸，探索可能的解決方案，以加大綜合配套改革的深度和力度，不講究改革事項(xiàng)的數(shù)量，但更追求改革成果的質(zhì)量。

四、浦東綜合配套改革的新突破口

（一）借大區(qū)域管理的具體實(shí)踐，探索政府職能轉(zhuǎn)變的新突破

兩區(qū)合并后，浦東1200平方公里的大空間下，區(qū)域內(nèi)的行政架構(gòu)更為復(fù)雜，涵蓋了開發(fā)區(qū)管委會(huì)（包括國家級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)等）、開發(fā)公司、街道和建制鎮(zhèn)政府等多種管理機(jī)構(gòu)。如何理順行政架構(gòu)，建立起扁平、高效的集約化管理模式，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)化核心功能、優(yōu)化資源配置和空間布局、促進(jìn)產(chǎn)城融合、提高管理效率”的目標(biāo)，是對(duì)浦東政府職能轉(zhuǎn)變的巨大挑戰(zhàn)，也在全國范圍具有很強(qiáng)的先行示范效應(yīng)。首先，浦東應(yīng)在現(xiàn)有“4+3”功能區(qū)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，秉持“高效”和“便利”的原則，通過整合區(qū)域內(nèi)的人、資、商、財(cái)?shù)雀鞣N資源，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，協(xié)調(diào)好各功能區(qū)管理體系間的架構(gòu)和互動(dòng)互榮機(jī)制。其次，詳細(xì)梳理各層級(jí)機(jī)構(gòu)的管理職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的問題，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)職能明晰、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。第三，繼續(xù)精簡審批程序，提高審批效率，把浦東真正建成為國內(nèi)“行政效率最高、行政透明度最高、行政收費(fèi)最少”的地區(qū)。第四，政府職能更注重于完善城市綜合功能、健全社會(huì)服務(wù)體系和城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，以此推進(jìn)產(chǎn)城融合和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

（二）借“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，探索金融、貿(mào)易、監(jiān)管體制的新突破

率先在浦東建立國內(nèi)首個(gè)“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”是國家戰(zhàn)略，也是浦東進(jìn)行金融、貿(mào)易、航運(yùn)以及管理體制及政策等創(chuàng)新的獨(dú)特優(yōu)勢。浦東應(yīng)借助貿(mào)易自由化，加強(qiáng)金融體系建設(shè)、金融市場國際化（包括人民幣離岸金融市場、證券市場國際版等）、金融產(chǎn)品創(chuàng)新中心建設(shè)、人民幣國際化進(jìn)程等相關(guān)的制度建設(shè)和操作規(guī)范設(shè)計(jì)，尤其是應(yīng)積極爭取金融市場建設(shè)的自主權(quán)和離岸金融的試點(diǎn)權(quán)。在國際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，把保稅政策、免營業(yè)稅政策、方便旗政策、啟運(yùn)港退稅政策發(fā)揮到極至，使之成為中國大陸上稅賦最低、政策最寬松、國際化程度最高的國際港航、貿(mào)易區(qū)。浦東新區(qū)還應(yīng)在航運(yùn)服務(wù)市場建設(shè)和離岸貿(mào)易試點(diǎn)方面申請(qǐng)更多的自主權(quán)限。在實(shí)施貿(mào)易自由化過程中，充分借鑒國際港建設(shè)的條件、政策法規(guī)、運(yùn)作模式，結(jié)合中國國情、上海市情、浦東區(qū)情和洋山綜合試驗(yàn)區(qū)的條件，有計(jì)劃、分步驟地提高港口、貿(mào)易自由度，最終建成具有中國特色的自由貿(mào)易園區(qū)。這還需要海關(guān)總署、國稅地稅、交通部等部門的高度配合，下放部分關(guān)稅、營業(yè)稅，以及航運(yùn)管治等方面的權(quán)屬，確保貿(mào)易和航運(yùn)的便利化、自由化與國際先進(jìn)水平接軌。

（三）借“張江國家自主創(chuàng)新示范基地”建設(shè)，探索創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、人才激勵(lì)政策方面的新突破

張江是浦東新區(qū)“十二五”實(shí)施創(chuàng)新轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的重要載體，目前已集聚了一大批國內(nèi)外科技精英和高科技研發(fā)設(shè)備。但張江目前面臨著高科技成果產(chǎn)業(yè)化和高科技人才的外溢兩大瓶頸。[7]因此，下一步的綜合配套改革應(yīng)著力突破這兩大難題，增加科技創(chuàng)新能力，提升經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展能力。

首先，要確定“張江自主創(chuàng)新示范基地”的功能由以制造業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主的轉(zhuǎn)型，首要功能是研發(fā)，包括微電子、生物醫(yī)藥、數(shù)碼技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的科技研發(fā)等研發(fā)功能；其次是知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易功能，通過市場化運(yùn)作，建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估交易中心；第三，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的總部經(jīng)濟(jì)，在長三角同城化的大環(huán)境下，實(shí)行勞動(dòng)地域分工，將高科技企業(yè)的總部、研發(fā)、中介、銷售等環(huán)節(jié)留在張江，將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到商務(wù)成本較低的長江地區(qū)，通過功能互補(bǔ)，組成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。其間，有許多地區(qū)合作、企業(yè)合作、功能聯(lián)動(dòng)、利益共享的機(jī)制需要通過綜改，得以規(guī)范。

其次，市、區(qū)兩級(jí)都要對(duì)張江放權(quán)，激活張江的創(chuàng)新活力。市、區(qū)兩級(jí)政府要適度放權(quán)，讓張江管委會(huì)與張江集團(tuán)的價(jià)值取向高度一致，并齊心協(xié)力地通過體制、機(jī)制改革，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情和活力。張江管委會(huì)應(yīng)有權(quán)試點(diǎn)科技企業(yè)的稅制改革和科技人員的所得稅率改革，為研發(fā)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和科研人員的安居樂業(yè)營造優(yōu)良體制機(jī)制環(huán)境。同時(shí)，通過優(yōu)惠政策大力吸引科技企業(yè)和創(chuàng)新人才集聚。張江應(yīng)在原有的優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前人才競爭的態(tài)勢，更有針對(duì)性地制定人才政策，打造人才優(yōu)惠政策高地，把張江打造成國際化、高水平的研發(fā)基地和高科技產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

（四）借新市鎮(zhèn)建設(shè)，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制機(jī)制的新突破

浦東新修編的城市總體規(guī)劃明確了曹路、唐鎮(zhèn)、合慶、周浦、航頭、新場為六個(gè)新市鎮(zhèn)，并已陸續(xù)啟動(dòng)建設(shè)。新市鎮(zhèn)兼具城市與農(nóng)村的特點(diǎn)，是城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)與共舞的節(jié)點(diǎn)。浦東新市鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的重要目的就在于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，形成以工補(bǔ)農(nóng)、以工促農(nóng)的發(fā)展新格局，讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

新市鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)需要有一批具有規(guī)劃優(yōu)化特點(diǎn)和超前性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目的啟動(dòng)單靠浦東新區(qū)政府的力量顯然是不夠的，這就產(chǎn)生了諸多能在體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新突破的大好時(shí)機(jī)。例如，創(chuàng)新土地開發(fā)利用模式，可以探索以大型土地或房地產(chǎn)公司為主體的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)新市鎮(zhèn)的模式，既有利于充分發(fā)揮大型企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)作上的能力和優(yōu)勢，又可以極大地調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)政府的積極性，有利于促進(jìn)對(duì)土地的集約利用和深度開發(fā)，提高土地的開發(fā)價(jià)值，創(chuàng)造更多的土地收益。創(chuàng)新浦東的投融資體制，可以借助新市鎮(zhèn)建設(shè)中大量公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的契機(jī)，探索通過基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)業(yè)基金、項(xiàng)目公司、發(fā)行債權(quán)等方式，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)民資和外資等社會(huì)資金的參與，并按照“誰投資、誰受益”的原則研究制定合適的收益分配方法，保證其獲得穩(wěn)定、可持續(xù)的投資收益。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，可以探索將產(chǎn)業(yè)資本引入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代化規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型，讓產(chǎn)業(yè)資本承包農(nóng)村土地使用權(quán)，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)械化、規(guī)模化、市場化運(yùn)作。新市鎮(zhèn)開發(fā)還要在城鄉(xiāng)公交、城鄉(xiāng)供水、城鄉(xiāng)保潔、城鄉(xiāng)教育和城鄉(xiāng)醫(yī)療保健一體化的體制機(jī)制上進(jìn)行突破，通過一體化的推進(jìn)不斷縮小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的差距，改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源均等化。

（五）借“頂層設(shè)計(jì)”與“基層創(chuàng)新”的有機(jī)結(jié)合，探索改革推進(jìn)機(jī)制的新突破

有效的改革推進(jìn)路徑還需要把自上而下和自下而上的方式有機(jī)結(jié)合。浦東下一步綜合配套改革要繼續(xù)走在全國的前列，就必須積極探索自上而下的頂層設(shè)計(jì)和整體漸進(jìn)的指導(dǎo)，與自下而上的基層首創(chuàng)和局部突破方面先行先試這二者的有機(jī)結(jié)合，而不能單純依靠頂層設(shè)計(jì)。這既要求浦東綜合配套改革方案的設(shè)計(jì)是站在國家戰(zhàn)略的層面，始終注重國家層面的改革要求，前瞻性地、系統(tǒng)性地宏觀構(gòu)想出改革的總體方案與目標(biāo)、主體與路線圖、時(shí)間表與保障措施等，同時(shí)也要時(shí)刻兼顧利用基層一線的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新，鼓勵(lì)其積極性、創(chuàng)造性和對(duì)改革的實(shí)際推動(dòng)作用，形成政府、社會(huì)、企業(yè)、公民多元參與、互動(dòng)共進(jìn)的局面。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：張 煒