楊濤

（南京大學(xué)，江蘇南京，210046）

從自主自治到復(fù)合共治的邏輯演變

楊濤

（南京大學(xué)，江蘇南京，210046）

社會治理是自主自治與復(fù)合共治的統(tǒng)一安排。一方面，資源和權(quán)力分散于多中心的組織體系中，可因地制宜地自主處理管轄范圍內(nèi)事務(wù)；另一方面，分散的主體可聯(lián)合起來共同處理復(fù)雜的事務(wù)。為應(yīng)對復(fù)雜公共事務(wù)所帶來的挑戰(zhàn)，多元化自治單位主要通過問題建構(gòu)、組織化、規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化、政府職能的發(fā)揮和沖突的協(xié)商演繹，來實(shí)現(xiàn)由分散自治向復(fù)合共治的轉(zhuǎn)化。在政府的認(rèn)可和支持下，自治單位在保持其主體地位的前提下，通過整合政府的、社會的和市場的資源，以及通過結(jié)成多元化的伙伴關(guān)系，構(gòu)建一種網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)。

自主自治；復(fù)合共治；集體行動(dòng)；網(wǎng)絡(luò)化

自主自治是指社群、組織或機(jī)構(gòu)內(nèi)成員的集體決策與協(xié)商合作。事實(shí)上，自主自治是社會治理的基礎(chǔ)，也是復(fù)合共治的邏輯起點(diǎn)。沒有參與主體的自主自治，也就沒有真正意義上復(fù)合共治。復(fù)合共治指的是，為解決共同面對的問題，分散的行動(dòng)主體通過協(xié)商協(xié)調(diào)、競爭博弈和規(guī)則規(guī)范來聯(lián)合相關(guān)主體，以集體行動(dòng)的力量來處理問題。復(fù)合共治所處理的問題、事務(wù)和項(xiàng)目往往涉及到多領(lǐng)域、跨轄區(qū)的群體、組織或機(jī)構(gòu)，所涉及的主體差異性更大、利益上更具沖突性。多元化自治主體通過其相互交疊而復(fù)合成一種網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)形態(tài)，由自主自治發(fā)展成為一個(gè)具有開發(fā)性、流動(dòng)性和系統(tǒng)化的“復(fù)合體”。那么，自主自治作為社會治理的基礎(chǔ)，應(yīng)如何理解其內(nèi)涵？分散的自治主體是如何演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)狀復(fù)合體？這樣的一個(gè)“復(fù)合體”具有怎樣的屬性和特性？在多中心復(fù)合化過程中，應(yīng)當(dāng)如何定位政府職能？

一、自主自治是復(fù)合共治的邏輯起點(diǎn)

自主自治指的是，社群成員通過集體行動(dòng)對社群內(nèi)事務(wù)進(jìn)行自主安排、自我管理、自我決策和自我負(fù)責(zé)。自治單位以外的組織對于自治機(jī)構(gòu)內(nèi)的安排與運(yùn)作，可以發(fā)揮其輔助性功能。［1］從這個(gè)意義上說，社會首先是自治的，政府機(jī)構(gòu)是為了輔助社會自治而建立的。無論是何種類型的自治單位，只要其有能力去完成其面對的任務(wù)，他主體的介入就是不必要的。如若自治單位缺乏某種資源去完成自治的事項(xiàng)，那么他主體可彌補(bǔ)此種欠缺而發(fā)揮輔助性功能，而且只限于輔助，還要確保輔助的幅度和力度是適當(dāng)?shù)?。?shí)際上，個(gè)體自主性是社群自治的力量源泉，也是社群自治的基礎(chǔ)，因?yàn)閭€(gè)體成員是真正意義上的行動(dòng)主體。若要對自主自治有更深的理解和把握，就必須對個(gè)體的自主自治有所探究。

1.個(gè)體的自主自治

一切行動(dòng)都是由個(gè)體做出的。個(gè)人根據(jù)自己的偏好選擇自己的生活方式，并管理他們自己的事務(wù)。自主自治指向個(gè)體行動(dòng)的自主性，個(gè)體在追求人生目標(biāo)和尋求人生意義中釋放出其作為人的心性?！叭诵跃褪前岩粋€(gè)人自身的自由據(jù)為己有。一個(gè)具有人性的人是對他或她自己生活負(fù)責(zé)的人，根據(jù)自己的內(nèi)心行事，是一個(gè)自我主導(dǎo)的個(gè)體?！保?］個(gè)體按照自己的判斷，冒著自己的風(fēng)險(xiǎn)，追求自己的生活目標(biāo)，并承擔(dān)起責(zé)任。由此，可增進(jìn)個(gè)人的知識、技能和品德。［3］就個(gè)體而言，在僅與他本身有關(guān)的一切事物上，他是自主的，除非其自主安排和行動(dòng)對他人構(gòu)成危害。個(gè)體的自主是相對的，因?yàn)閭€(gè)體自主還受到個(gè)體能力和所占資源的雙重限制。為拓展個(gè)體的自主性，就要培育個(gè)體自治的能力以及與他人合作的素養(yǎng)。

個(gè)體的自主自治還指向個(gè)體所具有的處理事務(wù)和自我保護(hù)的能力。當(dāng)個(gè)體面對內(nèi)外危機(jī)時(shí)，其內(nèi)在的保護(hù)性因素就被激發(fā)出來，使得其具有一種抗御困境并恢復(fù)正常適應(yīng)的能力。［3］為發(fā)揮個(gè)體所具有的能力，就必須培養(yǎng)和塑造個(gè)體的自我效能感。自我效能感，指的是個(gè)體相信自己具有組織和執(zhí)行行動(dòng)以達(dá)到特定成就的能力的信念。［4］自我效能感影響個(gè)體的目標(biāo)選擇、在特定意圖中付出多大的努力、在面臨障礙和失敗時(shí)能堅(jiān)持多長時(shí)間、從不幸中恢復(fù)的能力、個(gè)體的思維方式是自我妨礙還是自我?guī)椭?、在?yīng)對高負(fù)荷的環(huán)境要求時(shí)體驗(yàn)到多大程度的應(yīng)激和抑郁，以及所能實(shí)現(xiàn)的成功的水平。［4］

為發(fā)揮個(gè)體潛能和塑造其自我效能感，與個(gè)體相關(guān)的其他主體不能出于“愛意”而對其過度保護(hù)，也不能出于控制而限制其行動(dòng)空間；相反，應(yīng)當(dāng)相信其自我處事的能力、責(zé)任心和承擔(dān)責(zé)任的決心。個(gè)體所處的外部環(huán)境對于個(gè)體自主性、人格和能力的培養(yǎng)至關(guān)重要，這樣的環(huán)境包括家庭、學(xué)校、鄰里、社群及其所處的文化和制度環(huán)境。在一個(gè)保護(hù)-庇護(hù)、中心-邊緣、等級制占主導(dǎo)的社會制度環(huán)境中，則很難培育個(gè)體的自主性。與之對應(yīng)，在一個(gè)注重自由個(gè)性、承認(rèn)差異、尊重平等、互惠合作和公共精神的環(huán)境中，則易于培育個(gè)體的自主性。

2.社群的自主自治

社群的自主自治指的是，在特定的地域時(shí)空中，社群成員通過社群規(guī)范和集體行動(dòng)來處理社群內(nèi)事務(wù)的過程。個(gè)體之所以服從所在的社群規(guī)范和公共權(quán)力，因?yàn)榕c其他成員聯(lián)合起來對自己有利，通過社群中能夠發(fā)生制約作用的權(quán)力，可保證成員相互承擔(dān)責(zé)任和履行約定。集體行動(dòng)包含了參與主體間的利益計(jì)算，但自利并不等同于自私，自利可通過利他而得以實(shí)現(xiàn)。人們?yōu)榱怂说睦娑鵂奚约?，不是因?yàn)闋奚歉哔F的德性，而是因?yàn)檫@些犧牲對于雙方都是有益的。如此，謀求個(gè)體的利益也可實(shí)現(xiàn)其他成員及其共同體的利益。社群中個(gè)體成員應(yīng)當(dāng)努力理解其所在環(huán)境及其可能面對的公共事務(wù)，“讓他們自己的生活最大限度地與其他人相協(xié)調(diào)，”［2］并在共同行動(dòng)中使個(gè)體自主的品格和能力得以養(yǎng)成。

社群的社會秩序有賴于其成員通過互動(dòng)合作和自治安排來完成。社群成員擁有外生的、確定的地位和資源，［5］他們在一個(gè)制度結(jié)構(gòu)之下，就其面對的公共事務(wù)，協(xié)商討論、妥協(xié)交易、競爭博弈、構(gòu)建聯(lián)盟并達(dá)成協(xié)議，從而推進(jìn)社群公共項(xiàng)目的運(yùn)作。在社群自治中，自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力由其成員所授予，因此，自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源于其成員，并作為其代理機(jī)構(gòu)對內(nèi)和對外處理社群所面臨的事務(wù)；同時(shí)，自治機(jī)構(gòu)如何行使其治理權(quán)能，將受到社群內(nèi)外主體的監(jiān)督和問責(zé)。社群成員的行為取向和表現(xiàn)受到社群規(guī)范和結(jié)構(gòu)的塑造，同時(shí)成員的認(rèn)知與行動(dòng)也塑造著社群的制度結(jié)構(gòu)。

3.結(jié)社與自主自治

沒有結(jié)社的權(quán)利，也就沒有公民的自主自治。公民結(jié)社及其內(nèi)部自主自治意味著，社會治理的權(quán)力和資源分散于多中心行動(dòng)主體之中。自主自治與合作共治所形成的權(quán)力關(guān)系要依靠公民的心靈與社群思維習(xí)慣?！斑@種習(xí)慣是由結(jié)社的科學(xué)所告知的，并且是以一種結(jié)社的藝術(shù)來實(shí)踐的，為一切人所研究和應(yīng)用。這樣一種關(guān)系體系的歷史累積所產(chǎn)生的是一個(gè)自主治理的社會，而不是一個(gè)由國家統(tǒng)治的社會?！保?］結(jié)社就是社員根據(jù)正義的法則，基于一般同意的基礎(chǔ)之上，在自治共同體中創(chuàng)造共識、知情的同意、互惠和信任的條件，從而確保治理體系是根據(jù)公平游戲的規(guī)則而加以引導(dǎo)。［6］結(jié)社權(quán)源于公民相互間締結(jié)契約的權(quán)利，以契約作為自主自治的行為的準(zhǔn)則。

4.自主自治與分散化

自治單位在其管轄范圍內(nèi)處理自己的事務(wù)，作為一個(gè)治理中心而獨(dú)立于他主體。在社會治理中，諸多的自治主體構(gòu)成了分散化、多中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。分散化指的是治理所需要的資源和權(quán)力分散于多類型的組織或機(jī)構(gòu)中，由他們各自安排所屬管轄范圍內(nèi)的事務(wù)。權(quán)力的分散化意味著決策中心的下移，由一個(gè)集權(quán)中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)權(quán)力中心。相應(yīng)地，就有更多的主體有更多的機(jī)會進(jìn)行制度創(chuàng)新，更多錯(cuò)誤的發(fā)生也意味著更多的更正錯(cuò)誤的機(jī)會，從而使得制度創(chuàng)新的能力更強(qiáng)。決策中心的下移以及隨之而來的多中心格局，使得由權(quán)力集中所帶來的決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)更加分散化。資源和權(quán)力分散于多中心的組織體系中，自治單位可因地制宜地自主處理管轄范圍內(nèi)事務(wù)。在變化迅速的社會中，分散化與多中心是增強(qiáng)主體能動(dòng)性、減少政府不當(dāng)干預(yù)和增進(jìn)人類福利的必要條件。

如果所要處理的事務(wù)跨越了幾個(gè)治理主體，那么分散的主體可聯(lián)合起來共同應(yīng)對，即通過協(xié)調(diào)和組織將分散的行動(dòng)主體復(fù)合化。盡管分散化增加了協(xié)調(diào)的難度、組織的成本以及延遲的成本，“但延遲的成本有必要與輕率行動(dòng)所帶來的錯(cuò)誤及其損失相比較，公開爭吵的成本也必須與秘密陰謀的損失相比較。”［7］在分散的基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)合，分散化與復(fù)合化構(gòu)成了多中心理論的兩個(gè)支點(diǎn)，二者相互作用而發(fā)揮治理的效益。權(quán)力和資源的分散化意味著利益相關(guān)者必須相互依賴和合作。實(shí)際上，即使是政府機(jī)構(gòu)也很難占有解決問題所需的全部資源。如果沒有其他行動(dòng)主體的支持，尤其是所涉及的民眾的支持，政府的自上而下的政策將很難被執(zhí)行。

5.分散化與權(quán)威中心

脫離人民群眾，一切是空中樓閣。群眾路線是黨的一切工作的基本方針和基本路線。1925年10月中央擴(kuò)大執(zhí)行會的決議特別強(qiáng)調(diào)：中國革命運(yùn)動(dòng)的將來的命運(yùn)，全看中國共產(chǎn)黨會不會組織群眾和依靠群眾。作為杰出的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖，方志敏諳熟黨的根源在人民、血脈在人民、力量在人民。方志敏始終把黨和人民的事業(yè)看得高于一切,一生履行“忠實(shí)的為群眾謀利益”。在革命根據(jù)地創(chuàng)建過程中，他總是從解決農(nóng)民最關(guān)心的問題入手，引導(dǎo)群眾為實(shí)現(xiàn)自己的利益而奮斗。“我愿意犧牲一切，貢獻(xiàn)于蘇維埃和革命”(《方志敏自述》)[1](P3)，方志敏忠實(shí)地踐行了黨的根本宗旨。

分散的多中心治理主體，應(yīng)當(dāng)避免犯兩種錯(cuò)誤，一是不愿或者缺乏能力與自治范圍之外的行動(dòng)主體開展合作項(xiàng)目，缺乏動(dòng)力與外界進(jìn)行資源、信息、權(quán)力和人員的雙向流動(dòng)；另一是將自己的要求強(qiáng)加于他主體，意圖憑借自己的資源優(yōu)勢強(qiáng)行他主體聽從自己的安排。針對第一種錯(cuò)誤，其實(shí)是要求分散的主體應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部系統(tǒng)與外部系統(tǒng)結(jié)合起來進(jìn)行思維，尋求與環(huán)境中相關(guān)主體開展項(xiàng)目合作。針對第二種錯(cuò)誤，要求在分散的主體間建立起相互制衡的權(quán)力機(jī)制，避免權(quán)力的濫用或不當(dāng)行使。在社會治理中，權(quán)力的分配既是分散的與自治的，又是共享的與交疊的。為了對共同面對的事務(wù)進(jìn)行治理，相關(guān)主體將不得不聯(lián)合起來，形成一個(gè)令人信服和認(rèn)同的權(quán)威中心。共同體成員基于同意而將自己的部分權(quán)力賦予一個(gè)權(quán)威中心，由此形成一種委托與代理關(guān)系。權(quán)威中心對內(nèi)與對外開展合作項(xiàng)目，整合共同體內(nèi)外資源，進(jìn)而推進(jìn)集體行動(dòng)。權(quán)威中心還具有實(shí)施合法強(qiáng)制的權(quán)能。

在權(quán)威主體的制度設(shè)計(jì)中，必然涉及可能被誤用和濫用的權(quán)力。［8］因此，在制度設(shè)計(jì)上，要確保那些濫用權(quán)力或者缺乏能力的權(quán)威主體能夠被否決。權(quán)威主體可被委托人或者賦權(quán)者所制約和限制，“也可求助于操作的、司法的、立法的、政治的和憲政的過程?！保?］沒有人適合于行使絕對權(quán)威，也沒有任何機(jī)構(gòu)適合于行使霍布斯意義上主權(quán)者的特權(quán)。“如果多數(shù)派盜用一個(gè)特定的公共權(quán)威去損害其公民的利益，這些公民就可以合法地訴諸可選擇的政府單位以及可選擇的決策結(jié)構(gòu)來提出自己的主張，解決自己的不滿?！保?］

二、復(fù)合共治是自主自治的邏輯演變

有些公共事務(wù)，通過社群的自主自治就能解決。然而，有些問題需要社群以外的行動(dòng)主體的配合方能解決。復(fù)雜問題的處理往往涉及跨轄區(qū)、跨部門、多領(lǐng)域的行動(dòng)單位。因此，利益相關(guān)者需要相互理解、共享知識、責(zé)任共擔(dān)和開展項(xiàng)目合作。自主自治的組織或個(gè)體在形式上相互獨(dú)立，并自主安排其內(nèi)部事務(wù)，然而一旦圍繞其面臨的公共事務(wù)，他們就由彼此分散的多中心狀態(tài)復(fù)合為由多行動(dòng)主體相鏈接而成的共同體。面對復(fù)雜的公共事務(wù)，這些多樣的、分散的、具有決策權(quán)能的組織或個(gè)體，通過各種各樣的、合作導(dǎo)向的制度安排來協(xié)調(diào)其行動(dòng)選擇，制定并執(zhí)行一個(gè)為多方所接受的行動(dòng)方案。不同行動(dòng)主體間互動(dòng)合作的過程，可稱之為復(fù)合化。由分散的、多中心的行動(dòng)主體所構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)，可稱之為復(fù)合體。那么分散的自治主體是如何演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)狀復(fù)合體？

1.治理行動(dòng)的問題建構(gòu)

某些行動(dòng)主體揭露與其生活相關(guān)的公共問題，再加上媒體的介入，就會促使更多的人知道和關(guān)注問題。問題構(gòu)建的基礎(chǔ)是公眾及其輿論對客觀事實(shí)的感知以及態(tài)度傾向。［9］治理行動(dòng)始于相關(guān)主體對公共問題的感知、理解與建構(gòu)?！敖?gòu)問題是分析人員在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見中連續(xù)地、反復(fù)地探究問題的階段，以期獲得一個(gè)問題的性質(zhì)、范圍及其嚴(yán)重性的信息?！保?0］問題構(gòu)建始于“問題情勢”與“感知問題”：利益相關(guān)者在特定的環(huán)境中體驗(yàn)到一種擴(kuò)散的憂慮和初始的緊張跡象（問題信號及其表現(xiàn)出的癥兆），他們所感知的是問題情勢而非問題本身，對問題的精確把握還需要分析人員從問題情勢中抽取出問題要素。［10］因此，問題建構(gòu)是行動(dòng)主體對問題情勢進(jìn)行思考和加工的過程與結(jié)果。鄧恩對問題建構(gòu)的步驟進(jìn)行了概括［10］：從問題情勢出發(fā)到對問題進(jìn)行搜索，中心任務(wù)是對“元問題”進(jìn)行定義，即構(gòu)思出一個(gè)由各種不同意見糾集而成的問題之網(wǎng)。問題構(gòu)建中，不可縮小問題之網(wǎng)，也不應(yīng)擴(kuò)大問題范圍。第二階段是界定問題，從混雜的元問題系統(tǒng)中理出對系統(tǒng)運(yùn)作發(fā)揮關(guān)鍵作用的實(shí)質(zhì)問題，即從最基本或關(guān)鍵的層面來確定問題。第三階段是詳述問題階段，一旦界定了實(shí)質(zhì)問題，就可以進(jìn)一步確立更詳細(xì)、更具體的規(guī)范問題。對問題的建構(gòu)是可變的，解決問題的方案更是可變動(dòng)的，有多少種問題定位，就有多少種方案設(shè)計(jì)。［10］

在復(fù)合共治的發(fā)展過程中，對問題的建構(gòu)是在層級結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的，對問題的處理可通過集體行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)層級轉(zhuǎn)化。在每一層級中，相關(guān)主體所建構(gòu)的問題是不同的，所有層級中的問題構(gòu)成了一個(gè)問題系統(tǒng)。這些問題是相互關(guān)聯(lián)的，對某一問題的處理往往涉及到其他層面的問題。在高層級中行動(dòng)主體對問題的建構(gòu)，影響到低層級中行動(dòng)主體對目標(biāo)的選擇以及如何對問題進(jìn)行建構(gòu)。較低層級所要處理的問題正是較高層級達(dá)成目標(biāo)的手段，由此，目標(biāo)和手段嵌入在所構(gòu)建的問題系統(tǒng)中。

2.治理行動(dòng)的組織化

組織化指的是，社會不同領(lǐng)域中的成員及其活動(dòng)被日益正式地組織起來，進(jìn)入一種有組織的狀態(tài)的過程。［11］組織化的目標(biāo)就是將外部的伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的成員關(guān)系，將外部交易活動(dòng)的某種不確定性轉(zhuǎn)化為內(nèi)部合作的相對穩(wěn)定性，也是將個(gè)體理性轉(zhuǎn)化為組織理性，從而有助于克服信息不完備所引起的投機(jī)行為和交易成本的增加。組織化與組織是兩個(gè)既相互聯(lián)系又有所區(qū)別的概念。巴納德對組織的定義是，對于兩個(gè)或多個(gè)個(gè)體的活動(dòng)或力量進(jìn)行有意識協(xié)作的系統(tǒng)。［12］因此，組織化是集體行動(dòng)啟動(dòng)和運(yùn)作的過程，而組織是集體行動(dòng)的載體、結(jié)構(gòu)和存在狀態(tài)。相比較，組織化概念側(cè)重于強(qiáng)調(diào)治理行動(dòng)的結(jié)構(gòu)與關(guān)系的演變，以及為達(dá)成集體行動(dòng)而采取手段、制定規(guī)則與執(zhí)行方案的過程。實(shí)際上，組織是集體行動(dòng)的一個(gè)不可或缺的手段，很多時(shí)候建立組織的目的就是為了解決集體行動(dòng)中存在諸多問題。［13］組織是有目的的、復(fù)雜的人類集合體，同時(shí)整合于更高層次的社會系統(tǒng)中。［14］因此，可將組織視為一個(gè)分析單位，對外是大環(huán)境中的一個(gè)行動(dòng)主體，對內(nèi)是眾多個(gè)體的聯(lián)合體。

3.治理行動(dòng)的規(guī)范化

規(guī)則是作為一個(gè)體系而發(fā)揮作用的。高層次的制度結(jié)構(gòu)是較低層制度安排的環(huán)境因素，較低層次的制度安排為具體的組織和個(gè)體行動(dòng)者提供了環(huán)境，而這些具體的組織與集體行動(dòng)者，又為更小的子群體與個(gè)體行動(dòng)者提供了環(huán)境。［16］從上到下，更高層次的制度環(huán)境塑造著較低層次的結(jié)構(gòu)形態(tài)和行為選擇；從下到上，較低層次的行動(dòng)者與結(jié)構(gòu)又塑造著他們所在的制度環(huán)境?！保?6］從上到下，制度環(huán)境為行動(dòng)主體提供了制度性約束，抑或提供了使能性開發(fā)。這就表明制度設(shè)計(jì)是一種選擇性安排，或是限制行動(dòng)者的思維與行動(dòng)，或是賦予行動(dòng)者自主安排與決策的權(quán)能。從下到上所關(guān)注的是，各種行動(dòng)者通過設(shè)計(jì)解決集體行動(dòng)問題的制度框架，或通過改進(jìn)交易活動(dòng)的績效，來追求他們的利益。［16］實(shí)際上，制度規(guī)范、集體行動(dòng)與認(rèn)知建構(gòu)是相互作用的三個(gè)過程。

在行動(dòng)情境中，當(dāng)事人所制定的操作規(guī)則，與更高層次的制度安排相對應(yīng)。相對于操作規(guī)則，高層次制度處于上位制度。由社群自主安排的操作規(guī)則不得違背高層次的制度規(guī)定，否則將被認(rèn)為無效甚至非法。當(dāng)操作規(guī)則與上位制度相一致，并促進(jìn)集體行動(dòng)的發(fā)展時(shí)，政府機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其合法性。如果上位制度違背了集體選擇的安排而不能滿足集體行動(dòng)的需要，參與者要么將其束之高閣而遵循其自制的規(guī)則，要么在其逼迫下僵硬地執(zhí)行其條款細(xì)則。前者能夠彌補(bǔ)上位制度的缺陷，后者將破壞集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。倘諾如此，上位制度的制定主體就應(yīng)當(dāng)修訂上位制度，使其與操作規(guī)則相一致。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將地方自治權(quán)從政府管理中分離出去，把操作規(guī)則的制定和執(zhí)行交由社群去做，僅僅在他們需要政府介入時(shí)，才提供其援助和資源。

4.治理行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化

分散的行動(dòng)主體卷入到復(fù)合共治的安排中，相互間發(fā)生信息和資源的交換，從而結(jié)成一定的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。隨著行動(dòng)主體參與或退出合作，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也處于變動(dòng)之中。這就表明網(wǎng)絡(luò)復(fù)合體是開放的，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外的行動(dòng)主體是可變更的。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中結(jié)點(diǎn)的多少、結(jié)點(diǎn)所在的位置、信息流動(dòng)的渠道以及渠道相互交叉的數(shù)量決定了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性以及所需的管理投入。越是復(fù)雜的共同行動(dòng)往往涉及到的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)越是精密，行動(dòng)主體所要投入的時(shí)間和精力也就越多。在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，所有主體都需要與他主體交涉，使得自己的行為融合于網(wǎng)絡(luò)中不同性質(zhì)的關(guān)系流中，從而保證部分與部分、部分與整體之間鏈接精準(zhǔn)、運(yùn)行流暢和協(xié)調(diào)一致。

網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是由被賦予自治權(quán)的子系統(tǒng)所構(gòu)成，一方面，子系統(tǒng)可自主安排其內(nèi)部事務(wù)，另一方面，同類或不同類的子系統(tǒng)通過正式或非正式的制度安排，而建立起人員、信息和資源的流動(dòng)。行動(dòng)以及行動(dòng)所附屬的資源和能量可在層級間流動(dòng)，低層次的網(wǎng)絡(luò)可轉(zhuǎn)換為高層次的網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的層級轉(zhuǎn)化，可確保每一層級的制度安排能夠適應(yīng)地方性知識與地域環(huán)境，也可確保將多元化自治單位聯(lián)合起來，開展項(xiàng)目合作。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)越是精密、復(fù)雜和高端，那么對網(wǎng)絡(luò)管理的要求就越高。“如果網(wǎng)絡(luò)中任何一個(gè)單元出現(xiàn)問題，或者單元之間的關(guān)系中止或失敗，那么網(wǎng)絡(luò)的管理者就必須想辦法修補(bǔ)系統(tǒng)?！保?7］網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作中，只要其中某一主體在某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，很可能導(dǎo)致在其他環(huán)節(jié)出現(xiàn)連鎖式反應(yīng)。任一不利因素都有可能引發(fā)其他層面的問題，但不利因素可被有利因素所彌補(bǔ)和糾正。然而，不利因素一旦超越有利因素的功能范圍之外，就會導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)作的摩擦增大、消耗過多、流動(dòng)性受阻和整體性能的受損。小的問題若得不到適當(dāng)處理，就會被放大而造成涉及面更大、程度更嚴(yán)重的損失。系統(tǒng)的流暢運(yùn)作，很多時(shí)候是通過非等級的談判來對子系統(tǒng)內(nèi)以及子系統(tǒng)間關(guān)系進(jìn)行調(diào)試，而調(diào)試的前提是對系統(tǒng)運(yùn)作的狀況進(jìn)行監(jiān)督和把控，以及選擇匹配的成員和發(fā)展成員的能力。

事實(shí)上，為了聯(lián)合分散的行動(dòng)主體和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮，在成員的授權(quán)下可建立一個(gè)權(quán)威中心，從而組織和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作，使得分散的權(quán)力集中化和有序化。共同行動(dòng)的開展有賴于其參與主體所認(rèn)可的、通過選舉或任命而組建的權(quán)威中心。參與主體主要是通過權(quán)威中心進(jìn)行信息和資源的流動(dòng)，因?yàn)闄?quán)威中心位于網(wǎng)絡(luò)的中心位置。就此而言，權(quán)威中心的形成過程也就是分散的權(quán)力復(fù)合化的過程。

在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，由于參與主體在資源和權(quán)力分配上的不均等，使得其具有不對等的影響力。同時(shí)，參與主體可根據(jù)法規(guī)以及所達(dá)成的正式協(xié)議和非正式約定而調(diào)整權(quán)力關(guān)系。參與主體所占據(jù)的資源以及在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中所占據(jù)的位置，也可影響到權(quán)力結(jié)構(gòu)的形態(tài)，進(jìn)而影響到伙伴關(guān)系的態(tài)勢。在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，權(quán)力是分散的又是復(fù)合的，是固定的又是流動(dòng)的，是不均的又是制衡的。參與主體的參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)必須得到保障。當(dāng)參與主體的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，他可訴諸于行政的或司法的渠道以獲得公正對待。網(wǎng)絡(luò)中伙伴關(guān)系是平等伙伴關(guān)系與縱向權(quán)力關(guān)系的統(tǒng)一，伙伴關(guān)系的穩(wěn)定在于關(guān)系的平衡，在于權(quán)力的行使合乎規(guī)范。強(qiáng)勢者不得濫用自己的影響力而違背正義和規(guī)范，而弱勢者應(yīng)敢于對強(qiáng)勢者的違規(guī)行為進(jìn)行回應(yīng)。即使是弱者，也有反抗壓迫的手段和武器。

5.治理行動(dòng)中政府職能的發(fā)揮

在多中心治理中，為規(guī)避行動(dòng)主體作惡的機(jī)會，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。政府機(jī)構(gòu)既要回應(yīng)多中心主體的合理要求，又要對其加以管制和問責(zé)。如果政府耽于回應(yīng)性的角色，只能在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)面前陷入被動(dòng)、尷尬的境地，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)無法繞開回應(yīng)能力限度的難題。［18］政府既要積極地認(rèn)可和支持自主自治，又要引導(dǎo)和協(xié)助相關(guān)自治單位開展項(xiàng)目合作，還要構(gòu)建社會監(jiān)督和問責(zé)的機(jī)制，以此規(guī)范參與主體的行為。

在多中心主體參與的責(zé)任分配與安排中，政府機(jī)構(gòu)是最大的公共權(quán)威機(jī)構(gòu)，根據(jù)普遍正義原則承擔(dān)著公共責(zé)任，“公正地維護(hù)多元治理所需要的制度秩序、民主原則和社會平等。”［18］在復(fù)合共治中，政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)包括：認(rèn)可由多行動(dòng)主體所制定的規(guī)則，為合作治理制定法規(guī)，確保不同層面的規(guī)則相配套和協(xié)調(diào)；為集體行動(dòng)收集和傳播信息；充當(dāng)對話的組織者和協(xié)調(diào)者；為推進(jìn)集體行動(dòng)和維護(hù)公共利益，有目的地影響相關(guān)主體的認(rèn)知、價(jià)值和對策略的優(yōu)先選擇；對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)控，監(jiān)督和激勵(lì)參與主體承擔(dān)責(zé)任。政府保留自己對治理機(jī)制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力［19］，可遏制不合作者的私利膨脹和懲罰違規(guī)行為。當(dāng)合作陷入困境或面對治理失敗時(shí)，政府具有最終兜底的合法權(quán)威。

復(fù)合共治正是一個(gè)充滿爭議和沖突的過程，因?yàn)樵谑聦?shí)與規(guī)范之間尋求治理的過程恰恰是爭議和沖突產(chǎn)生的根源，而合作機(jī)制的任務(wù)就在于妥善解決發(fā)生于事實(shí)與規(guī)范之間的斗爭和糾紛。［18］復(fù)合共治本身就是在沖突與共識、產(chǎn)生沖突與化解沖突之間循環(huán)遞進(jìn)的過程。合作伴隨著沖突，沖突凸顯出合作的價(jià)值。沖突的演繹可以是實(shí)際發(fā)生的行動(dòng)過程，也可通過語言符號和思維邏輯展現(xiàn)出來。卷入沖突、糾紛的自治單位可以在思維的符號層面來演繹沖突，從而使得卷入者意識到?jīng)_突的產(chǎn)生、表現(xiàn)及其可能后果，進(jìn)而在自省和他省之后，作出理性選擇。也就是說，通過理性的協(xié)商爭論，能夠?qū)⑿袆?dòng)上的沖突轉(zhuǎn)化為符號性沖突。［8］協(xié)商演繹絕不是那種暴躁的、侮辱和憤怒的修辭，絕不是符號暴力和人格謾罵，更不是激起戰(zhàn)斗的方式，而是真誠的、真實(shí)的和符合規(guī)范的理性辯論；否則，威脅和反威脅很快就會升級為暴力對抗。［6］

在一切情況下，為了保障自由協(xié)商演繹的益處，以及防止人們?yōu)椴贿m當(dāng)目的而輕易地聯(lián)合起來，參與者至少應(yīng)達(dá)到一定的數(shù)目；另一方面，為了避免人數(shù)眾多造成的混亂和過激，人數(shù)也應(yīng)該有個(gè)最大的限度。［8］任何大型協(xié)商會議的運(yùn)作，無論是直接民主還是代表大會，隨著成員規(guī)模的擴(kuò)大，領(lǐng)袖人物的主導(dǎo)性將逐漸增加，與會人員在協(xié)商方面的影響力將逐漸減少。［8］因此，人數(shù)的設(shè)定、人員的選擇、會議議程安排、技術(shù)的采用、發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，在協(xié)商中都應(yīng)當(dāng)被考慮到。如果參與主體認(rèn)識到協(xié)商協(xié)調(diào)的嘗試并不總是完善的，那么他們就有必要采取一種追求最低滿意限度的策略：第一，反思在不能完全成功的情況下，什么是我們可以接受的結(jié)果，并按照可能成功的方式堅(jiān)持下去；第二，精心培育一整套靈活的應(yīng)對措施，盡可能改變并選擇那些最可能成功的策略。［20］

三、結(jié)語

在多中心秩序中，行動(dòng)單位相互獨(dú)立，自由地追求自己的利益，但又必須相互調(diào)適，受特定規(guī)則的制約，實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合。實(shí)質(zhì)上，社會治理包含了自主自主、多中心主體復(fù)合共治、二者間內(nèi)在聯(lián)系及其邏輯演變。社會治理強(qiáng)調(diào)了資源和權(quán)力分散于多中心行動(dòng)單位，還強(qiáng)調(diào)了由分散自治走向復(fù)合共治的發(fā)展過程。無論如何，在一個(gè)因勢而變的社會中，政策出自多個(gè)權(quán)力中心的互動(dòng)，而非由某一個(gè)集權(quán)中心來制定，這是適合社會發(fā)展的，也是符合個(gè)性發(fā)展的。

［1］王建勛.自治二十講［M］.天津：天津人民出版社，2008：321.

［2］［英］大衛(wèi)·G·格林.再造市民社會［M］.鄔曉燕譯.西安：陜西人民出版社，2011.

［3］楊濤.優(yōu)勢視角下青少年成長困境的社會工作介入——以優(yōu)勢發(fā)展為核心的案例分析［J］.青年探索，2012，（4）.

［4］［美］艾伯特·班杜拉.自我效能：控制的實(shí)施［M］.繆小春，等譯.上海：華東師范大學(xué)出版社，2007.

［5］［美］詹姆斯·G·馬奇、約翰·P·奧爾森.重新發(fā)現(xiàn)制度——政治的組織基礎(chǔ)［M］.張偉譯.北京：三聯(lián)書店，2011.

［6］［美］文森特·奧斯特羅姆.民主的意義及民主制度的脆弱性［M］.李梅譯.西安：陜西出版集團(tuán)，2011.

［7］［美］文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政為的思想危機(jī)［M］.毛壽龍譯.上海：上海三聯(lián)書店，1999.

［8］［美］文森特·奧斯特羅姆.復(fù)合共和制的政治理論［M］.毛壽龍譯.上海：上海三聯(lián)書店，1999.

［9］周曉虹.國家、市場與社會：秦淮河污染治理的多維動(dòng)因［J］.社會學(xué)研究，2008，（1）.

［10］［美］威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論［M］.謝明等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

［11］［美］沃爾特·W·鮑威爾、保羅·J·迪馬吉奧.組織分析的新制度主義［M］.姚偉譯.上海：上海人民出版社，2008.

［12］Chester I.Barnard.The Functions of the Executive.Harvard University Press，1968：3.

［13］李友梅.組織社會學(xué)與決策分析［M］.上海：上海大學(xué)出版社，2009.

［14］［美］尼古拉斯.亨利.公共行政與公共事務(wù)［M］，張昕，等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［15］［法］埃哈爾·費(fèi)埃德伯格.權(quán)力與規(guī)則——組織行動(dòng)的動(dòng)力［M］.張?jiān)碌茸g.上海：上海人民出版社，2008.

［16］［美］W·理查德·斯科特.制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益［M］.姚偉、王黎芳譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

［17］［美］菲利普·庫珀.合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇［M］.竺乾威、盧毅、陳卓霞譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

［18］孔繁斌.公共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)［M］.南京：江蘇人民出版社，2008.

［19］王詩宗.治理理論及其中國適用性［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2009.

［20］Jessop，B.the Future of the Capitalism State［M］.Cambridge：Political Press，2002：244-245.

（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

D63-31

A

1671-0681（2014）02-0092-05

楊濤（1983-），男，安徽無為人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。

2013-10-12