孫 瑩

(珠海市行政學院，廣東 珠海 519000)

經(jīng)過三十多年的改革開放，中國的經(jīng)濟與社會發(fā)生了深刻的變化?？紤]到我國所采取的漸進式改革戰(zhàn)略，隨著改革的推進，我國的改革也隨之進入攻堅階段。改革所面臨的挑戰(zhàn)將日益嚴峻，所遭遇的阻力也將大大增加，為此，我國需要進一步深化改革，突破改革在現(xiàn)階段所面臨的困難，實現(xiàn)國家的快速發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大改革任務，[1]這無疑反映了我國在改革攻堅階段新一屆領導人所采取的改革方略。從理論上講，國家治理的現(xiàn)代化是保證一個國家實現(xiàn)善治的前提，更是實現(xiàn)一個國家經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的政治基礎?；仡櫢母镩_放的歷史，我國始終在推動著國家治理的改革進程，形成了諸多寶貴的經(jīng)驗和實踐，這其中協(xié)商民主的發(fā)展成為重要的組成部分。

一、國家治理：背景與特征

作為一個新興的學術概念，國家治理的興起是多重因素推動的結(jié)果。這些因素既包括了學術界自身知識生產(chǎn)的演進，也包括了外在的環(huán)境對于知識發(fā)展的刺激。綜合考慮這兩個方面的因素，我們才能夠更加清楚的廓清國家治理概念的發(fā)展歷程。從總體上看，國家治理概念的興起是如下兩個方面因素共同推動的結(jié)果：首先，冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩極國家格局的階梯和多元化世界格局的興起，為國家治理概念的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。二戰(zhàn)結(jié)束后，國際政治進入到冷戰(zhàn)的狀態(tài)。冷戰(zhàn)格局的形成不僅僅體現(xiàn)在國家關系方面，對于人類的知識生產(chǎn)同樣也產(chǎn)生了深刻的影響。在這個過程中，美國和蘇聯(lián)作為兩大集團的首領，同樣也將自己標榜為世界的榜樣。作為其結(jié)果，美國將自由市場經(jīng)濟加以神話，并向第三世界國家推銷；蘇聯(lián)則將計劃經(jīng)濟體制作為理想的經(jīng)濟模式，加以發(fā)展。由于這種情況的出現(xiàn)，社會科學知識的生產(chǎn)也籠罩了濃厚的意識形體的色彩。面對這種情況，不少學者試圖超越上述知識上的局限，力圖提出更為中性化和具有指導性的概念。治理概念的提出無疑就反映了上述智士的努力。[2]

其次，隨著全球化趨勢的加強，人類社會面臨著越來越復雜和艱巨的挑戰(zhàn)，如何更加有效的應對和處理這些問題，是治理概念提出的現(xiàn)實基礎。二戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著世界經(jīng)濟體系的進一步發(fā)展和全球經(jīng)濟分工的深化，經(jīng)濟全球化的趨勢以前所未有的勢頭得以發(fā)展。但是與此同時，我們也需要清醒地看到，隨著經(jīng)濟全球化趨勢的加快，一系列的全球性問題凸顯了出來，比如全球氣候問題，國際恐怖主義問題，核武器和生化武器的擴散問題，環(huán)境污染問題等問題，這些問題的解決需要我們采取新的理念和方式。治理理論的興起相當程度上就是為了更好地的應對這些挑戰(zhàn)。

作為一種新的政治理念，治理的內(nèi)涵還在逐步的形成過程之中。從已有的研究來看，治理理念具有如下幾個方面的新思想要素。首先，治理強調(diào)治理過程中參與主體的多元化。在傳統(tǒng)國家的統(tǒng)治活動中，國家或者政府是統(tǒng)治活動的唯一主體。在前工業(yè)文明時期，這種統(tǒng)治的方式能夠比較好地適應當時歷史條件下經(jīng)濟社會事務比較簡單的境況。隨著人類現(xiàn)代化進程的加快，社會利益格局的多元化，社會成員價值觀念的多元化，在現(xiàn)代條件下僅僅依靠國家或政府自身的管理方式，已經(jīng)遠遠不能適應需求。一方面，隨著治理事務的復雜化，國家在治理過程中需要滿足日趨多樣化的需求，這必將對于國家的信息處理能力產(chǎn)生巨大的壓力。從這個意義上講，國家將難以面對日趨復雜化的治理任務。另一方面，把國家作為唯一的治理主體也必將對于國家的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生巨大的負擔。在這種情況下，國家將面臨著財政透支，機構(gòu)膨脹，人員超編等等問題。從不少國家的實際情況看，上述問題存在著普遍性。面對著上述兩方面的挑戰(zhàn)，只有更新觀念，實現(xiàn)國家治理過程中治理主體的多中心，[3]國家治理所面臨的困境才能夠得到解決。治理理念的提出，相當程度上更新了人們的傳統(tǒng)觀念，為人們解決上述問題提供了重要的參考。從這個意義上講，治理理念要求國家更加積極主動的發(fā)揮各種實體的作用。

其次，治理理念強調(diào)在國家的統(tǒng)治活動中激發(fā)市場的作用，更多的發(fā)揮市場的功能。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的興起，周期性的經(jīng)濟危機開始頻繁出現(xiàn)，人們開始注意到市場失靈的問題。面對市場經(jīng)濟本身所存在的這個根本缺陷，學者們改變了現(xiàn)代化早期的小政府理念，將加強政府對于經(jīng)濟活動的干預作為了解決市場失靈的藥方。在上世紀三十年代的經(jīng)濟大蕭條發(fā)生后，凱恩斯主義被作為了重要的解決問題的方法。在凱恩斯主義指導下，各個國家紛紛擴張了政府的職能，加強了政府對于經(jīng)濟活動的干預程度，避免了類似經(jīng)濟大危機的再次發(fā)生。但是還需要清醒地看到，國家職能的擴張同樣引發(fā)了政府失靈的問題。進入上世紀七十年代，諸多國家面臨著市場與政府的雙重失靈，這最終阻礙了國家的發(fā)展。面對這種情況，治理理念的提出反映了學者們試圖超越市場失靈和政府失靈的雙重困境。在當時的歷史語境下，治理理念在確保市場經(jīng)濟秩序的前提下，削減國家的支出，降低政府對于經(jīng)濟的管控程度，讓市場的活力更加充分的發(fā)揮出來。從這個意義上講，國家治理需要在市場自由與國家干預之間尋求適當?shù)钠胶?，一方面發(fā)揮出市場的活力，同時保障國家對于經(jīng)濟的有效監(jiān)管。

再次，治理理念強調(diào)民主協(xié)商的價值。在傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式中，國家更多的依靠自上而下的行政命令來實現(xiàn)管理。傳統(tǒng)的這種管理模式存在著如下三個方面的不足：首先，命令服從式的管理模式不利于社會成員利益訴求的表達和能動性的發(fā)揮，管理的過程仍舊是單一的，管理主體與客體之間的互動關系沒有充分發(fā)展起來。其次，自上而下的管理模式缺乏現(xiàn)代管理理念所要求的多樣化，管理對象被整齊劃一的進行管理，而缺乏對于管理客體之間差異性的尊重。在這種情況下，對于人的管理被降低到了物的層面上。再次，隨著現(xiàn)代社會的高速發(fā)展，管理對象和管理環(huán)境的變化速度也越來越快，傳統(tǒng)的自上而下的命令式管理難以應對日新月異的變化，這導致了管理的效率大大折扣?？紤]到上述幾個方面所存在的問題，治理理念倡導管理過程中的協(xié)商價值，并將這種價值作為了解決上述困境的重要選擇。

二、協(xié)商民主：中國治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇

中華人民共和國成立后，我國在加入社會主義陣營的基礎上，在國家的發(fā)展模式上也采取了蘇聯(lián)模式。在經(jīng)濟上，我國通過社會主義公有制改造，廢除了生產(chǎn)資料的私人所有制；同時逐步加強了國家對于經(jīng)濟活動的控制，建立了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制。經(jīng)濟體制的重塑為社會改造打下了基礎，為了適應國家快速工業(yè)化發(fā)展的需要，國家建立了城鄉(xiāng)分割的二元社會管理體制，并形成了以戶口制度和單位制為核心的社會成員管理制度。從歷史的角度看，上述體制的確立有利于在短期內(nèi)國家的工業(yè)化建設。[4]但是從長期的實踐來看，改革開放之前我國發(fā)展模式所存在的問題也是明顯的：一方面，由于徹底廢除了市場在經(jīng)濟活動中的作用，經(jīng)濟主體之間的活力沒有被充分的調(diào)動起來；經(jīng)濟主體之間的競爭機制沒有形成；而平均主義的分配體制則難以激發(fā)起勞動者的積極性。另一方面，嚴格而僵化的社會管理模式導致了社會的活力降低。社會成員在地區(qū)之間，階層之間，行業(yè)之間的流動性大大下降，導致社會缺乏活力。從總體上看，隨著國家的進一步發(fā)展，傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式的弊端開始顯現(xiàn)出來，成為了國家進一步發(fā)展的體制性障礙。

改革開放以來，中國的經(jīng)濟與社會領域發(fā)生了深刻的變化。這些深刻的變化對于傳統(tǒng)的國家治理也提出了一系列的挑戰(zhàn)。具體而言，這些挑戰(zhàn)集中在經(jīng)濟與社會，外部環(huán)境三個層面。首先，從經(jīng)濟層面來看，從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型對于傳統(tǒng)的治理方式提出了挑戰(zhàn)。在計劃經(jīng)濟體制下，國家的科層體制承擔起了從生產(chǎn)到分配的經(jīng)濟過程，所有的經(jīng)濟活動都是國家控制的產(chǎn)物。[5]國家既負責宏觀的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，同時還承擔著微觀層面的日常管理活動。從這個意義上講，計劃經(jīng)濟時代的國家治理具有濃厚的全能主義色彩。隨著我國實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，國家對于經(jīng)濟活動的角色也發(fā)生了深刻的變化。隨著計劃經(jīng)濟體制的廢除，經(jīng)濟活動逐漸脫離了國家的直接干預，經(jīng)濟活動的主體開始以利益最大化作為自己的行動原則。如果說在計劃經(jīng)濟時代，經(jīng)濟活動的主體以國家的經(jīng)濟計劃作為行動的準則，到了市場經(jīng)濟時代，在激烈的市場競爭中獲得生存和發(fā)展則成為了新的行動準則。中國經(jīng)濟體制的這種深刻巨變，傳統(tǒng)的國家治理經(jīng)濟的模式也必然面臨著改革的任務。具體而言，改革開放以來，我國逐步形成了公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟制度。我國經(jīng)濟所有制的上述變化同樣對于傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理模式提出了艱巨的挑戰(zhàn)。在計劃經(jīng)濟時代，公有制是唯一的經(jīng)濟所有制形式，作為國有經(jīng)濟的所有者，國家通過行政命令的方式進行管理。隨著非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，國家在如何管理非公有制經(jīng)濟方面也面臨著改革的任務。在市場經(jīng)濟條件下，國家只能在遵循市場經(jīng)濟規(guī)律的前提下，通過法律和政策引導的方式來管理的非公有經(jīng)濟。從這個意義上講，管理環(huán)境和管理對象的變化將導致國家尋求新的方式來管理高速發(fā)展的經(jīng)濟。

其次，從社會層面來看，社會利益結(jié)構(gòu)和格局的復雜化對于傳統(tǒng)的國家治理同樣提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立和多種分配方式的出現(xiàn)，社會利益格局逐漸多元化。市場經(jīng)濟作為一個高效的資源配置的方式，一方面能夠極大的提高資源配置的效率，推動經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面其內(nèi)在缺陷也值得重視，即市場競爭的過程本質(zhì)上是一個優(yōu)勝劣汰的過程，作為其結(jié)果，經(jīng)濟活動參與者之間的利益會隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而擴大。改革開放以來，我國在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，地區(qū)之間，行業(yè)之間和社會成員之間，由于機會的差異，稟賦的不同，國家政策的傾斜等因素的作用，社會利益格局快速拉大。同樣需要關注的是，多種分配制度的存在導致了社會成員利益結(jié)構(gòu)的復雜化。在計劃經(jīng)濟時代，具有平均主義傾向的按勞分配制度是當時唯一的分配方式。在這種分配制度下，社會利益格局從根本上看是國家政策的產(chǎn)物。改革開放之后，多種分配方式的興起也極大的推動了我國社會利益格局的多元化。社會利益格局的多元化對于國家治理也產(chǎn)生了重要的影響。多元化的利益格局增加了國家進行利益協(xié)調(diào)的難度。在單一化的利益格局條件下，國家能夠比較容易的通過政策和法規(guī)來實現(xiàn)不同群體間的利益協(xié)調(diào)問題。但是在利益結(jié)構(gòu)復雜化的背景下，利益協(xié)調(diào)的難度將大大增加。[6]隨著我國改革進入到深水區(qū)，利益固化的趨勢在一定程度上得到了體現(xiàn)。近年來國家一些進行利益協(xié)調(diào)的政策難以推行，無疑都是典型的體現(xiàn)，比如房地產(chǎn)調(diào)控政策，壟斷行業(yè)的改革政策等。從一定意義上講，中國已經(jīng)進入到一個利益博弈的時代。在這種情況下，推進治理現(xiàn)代化具有重大的意義。

再次，從國內(nèi)外的環(huán)境看，中國的發(fā)展越來越深入地融入到全球化的進程之中。在享受全球化的同時，也面臨著全球化所帶來的一系列風險。冷戰(zhàn)結(jié)束后，人類社會的全球化進程大大加快。我國在發(fā)展的過程中充分的利用了全球化帶來的機遇，發(fā)揮自身在全球體系中的比較優(yōu)勢，在短期內(nèi)實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是隨著我國越來越深入的進入到全球化進程之中，國家的發(fā)展也面臨著全球化所帶來的各種風險。這體現(xiàn)在兩個方面：一方面，全球化的進程加劇了我國利益結(jié)構(gòu)的多元化趨勢，各個地區(qū)和不同行業(yè)在全球化進程中所獲得的收益存在著顯著的差別；另一方面，隨著全球化進入中國的各種思潮同樣對于國家的治理產(chǎn)生了不容忽視的影響。在全球競爭的國際格局中，思想文化這種軟實力的競爭不容忽視。西方發(fā)達國家向發(fā)展中國家輸出的思想觀念成為其控制和操縱發(fā)展中國家的新方式。[7]改革開放以來，西方發(fā)達國家同樣向中國輸出了自我中心主義，歷史虛無主義等等消極思潮，對于一些社會成員產(chǎn)生了不良的影響。

綜合上述三個方面的因素來看，改革開放以來，在一個日趨開放的世界體系中，我國傳統(tǒng)的治理方式面臨著一系列的挑戰(zhàn)。有效地應對這些挑戰(zhàn)，推進治理現(xiàn)代化成為國家改革與發(fā)展的政治基礎。面對著上述的一系列挑戰(zhàn)，中國積極地進行著治理的改革，并在實踐過程中形成了寶貴的經(jīng)驗?；仡櫢母镩_放以來中國的治理現(xiàn)代化，推動以協(xié)商為特色的民主建設是其中的重要內(nèi)容，而以此為中心的改革也對國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了積極的影響。具體而言，中國的協(xié)商民主建設對于國家治理產(chǎn)生了如下幾個方面的促進作用。

第一，協(xié)商民主的實踐已經(jīng)成為了國家重大決策過程的重要步驟，這有力地促進了決策的民主化與科學化。改革開放以來，推動國家決策的民主化與科學化是國家政治體制改革的重要目標。決策的民主化意味著國家的決策需要經(jīng)過人民群眾的討論和同意，遵守民主的程序，避免決策過程中的一言堂和長官意志；決策的科學化意味著決策需要從國情出發(fā)，充分考慮到利益相關者的訴求，能夠最大限度的確保決策績效。決策的民主化和決策的科學化是辯證統(tǒng)一關系。從一定意義上講，實現(xiàn)決策的民主化和科學化是一項復雜的過程。而在這個過程中，協(xié)商民主能夠發(fā)揮著重要的功能。在國家重大決策的過程中，注重與民眾的協(xié)商已經(jīng)成為了重要的慣例。比如在國家五年發(fā)展規(guī)劃的過程中，國家公開向社會征集意見，對于社會的意見和建議進行了積極的反饋，從而增強了決策的民主化水平和科學化程度。在中國政治實踐中，群眾路線蘊含著協(xié)商民主的重要思想資源。貫徹群眾路線要求決策者不能從理念出發(fā)進行決策，而是要深入到群眾之中，收集民意，集中民智，從而實現(xiàn)決策的民主化與科學化。從這個意義上講，協(xié)商民主是提升我國決策民主化與科學化的有力切入點。

第二，協(xié)商民主促進了公共精神的發(fā)展，為國家與社會之間確立良性的互動打下了基礎，同時為國家治理的多主體和多中心提供了基礎。協(xié)商民主注重公民在協(xié)商過程中個人理性的發(fā)展，責任感的提升，參與意識的增強和政治德性的培養(yǎng)。[8]在傳統(tǒng)的民主理論中，個人的偏好是確定不變的，個人在政治生活中遵循著利益最大化的行為準則。但是這種傳統(tǒng)的認識存在著相當?shù)膯栴}，即以一種極其僵化的目光來審視和考察人類的政治生活。相比之下，協(xié)商民主倡導高質(zhì)量的民主生活。改革開放以來，我國市場經(jīng)濟的發(fā)展極大的解放了社會成員的積極性，公民的個人理性得到了解放，自主意識獲得了發(fā)展，這些都為國家民主政治的發(fā)展奠定了良好的基礎。近年來，各個地方在推進協(xié)商民主政治的過程中進行了不少制度層面的創(chuàng)新，比如聽證會制度，民主懇談會等制度。在協(xié)商民主的實踐中，公民的個人理性得到了進一步的彰顯，責任意識也得到了培育。在此基礎上，社會的公共精神得到了發(fā)展和成熟，為國家治理中多中心的實現(xiàn)奠定了基礎。

第三，協(xié)商民主為社會成員進行政治參與提供了更加廣闊的空間，能夠調(diào)動公民的參與熱情，提高了民主政治的品質(zhì)。改革開放以來，中國的民主政治建設取得了顯著的成就，從宏觀上看，我國確立了人民代表大會和中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的民主制度，這體現(xiàn)著我國人民民主的政治性質(zhì)。從微觀上看，我國確立了村民自治，社區(qū)自治和企業(yè)職工代表大會制度，這三個基層民主制度為廣大人民群眾的政治參與提供了渠道。從總體上看，我國已經(jīng)形成了從宏觀到微觀的民主參與體系，比較好的滿足了人民群眾參政議政的需求。在此基礎上，協(xié)商民主的發(fā)展能夠進一步推進中國民主政治的發(fā)展，提升公民的參政能力。民主不僅僅是資格，高質(zhì)量的民主政治還需要政治參與者具備理性，寬容，責任感的能力。因此僅僅將民主政治理解為一種參與資格難以保障民主的質(zhì)量。從這個角度來看，協(xié)商民主的發(fā)展具有提升公民政治能力的作用。對于一個國家的治理而言，民眾積極的政治參與，通過理性化方式表達訴求，將政策奠定在共識的基礎上，無疑都是治理現(xiàn)代化的重要標志。

三、協(xié)商民主建設對國家治理的啟示

改革開放以來，適應于經(jīng)濟與社會的巨大變遷，中國在積極的推進著治理現(xiàn)代化的改革。國家治理現(xiàn)代化的改革涵蓋了諸多的內(nèi)容，取得了豐碩的成果。在這些改革成果中，協(xié)商民主是重要的組成部分，其所具有的理論蘊含值得我們進行的總結(jié)。

首先，協(xié)商民主發(fā)展所蘊含的增量改革戰(zhàn)略，對于推動中國的治理現(xiàn)代化具有重要的啟示。中國民主政治的發(fā)展一方面包括了選舉民主，另一方面則包括了協(xié)商民主。改革開放之后，我國重建了選舉民主的基本制度，實現(xiàn)了民主政治的良好運轉(zhuǎn)。在保持選舉民主的基礎上，我國進一步推動了協(xié)商民主的發(fā)展，通過協(xié)商民主來完善選舉民主，通過選舉民主來推動協(xié)商民主，這二者相互促進，共同發(fā)展。[9]從一定意義上講，選舉民主是存量民主，協(xié)商民主是增量民主。通過推動協(xié)商民主的發(fā)展，我國深化了民主政治建設的成果。這種增量改革的戰(zhàn)略對于中國的治理現(xiàn)代化具有積極的啟示，換言之，我們需要在充分發(fā)揮國家治理能力的基礎上來深化治理能力，通過這種方式來從總量上提升國家的治理能力。

其次，協(xié)商民主建設所體現(xiàn)的漸進式精神是國家治理現(xiàn)代化的寶貴經(jīng)驗。從人類民主政治的發(fā)展歷史來看，民主的實現(xiàn)是一個漫長的發(fā)展過程。對于中國這樣一個發(fā)展中國家而言，民主政治的實現(xiàn)同樣需要我們從國情出發(fā)，穩(wěn)步推進。協(xié)商民主建設充分反映了我國通過一種漸進式的方式來推動民主政治，即首先培育社會成員的政治參與能力和責任意識，在此基礎上進一步推動各個層面的選舉民主。從我國的國情出發(fā)，為民主的發(fā)展提供堅實的社會基礎，蘊含在我國民主政治建設之中。中國的治理現(xiàn)代化是一個復雜的系統(tǒng)工程，只有從實際出發(fā)，通過一種漸進式的改革方式，我國才能夠避免激進改革所導致的混亂。

最后，協(xié)商民主建設所體現(xiàn)出的道路自信是國家治理現(xiàn)代化的思想保障。盡管協(xié)商民主的概念產(chǎn)生于西方學者對于選舉民主弊端的反思，[10]但是從中國的政治發(fā)展實踐來看，協(xié)商民主的理念和實踐廣泛存在于中國的治理實踐之中。從我國的政治協(xié)商制度和多黨合作制度，黨的群眾路線，決策過程的開放討論等方面都能夠體現(xiàn)出我國在政治發(fā)展方面的道路自信。中國正在經(jīng)歷著深刻的轉(zhuǎn)型，在這個過程中充分發(fā)揮我國政治實踐中的優(yōu)良傳統(tǒng)至關重要。只有這樣，基于本國經(jīng)驗的治理改革才能夠最終取得成功。

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