摘 要：改革是為了發(fā)展的活力，而活力需要制度的保障。本文以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，對高等教育改革的邏輯關(guān)系進行探討。圍繞高等教育改革深水區(qū)和攻堅期的重點內(nèi)容，提出促進活力的改革，主要有構(gòu)建政府學(xué)校新型關(guān)系、推動高校分類辦學(xué)、促進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。而要保障活力，就需要加強現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，注重把科學(xué)理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)，把改革成果體現(xiàn)在章程建設(shè)之中。

關(guān)鍵詞：十八屆三中全會 高等教育 改革 活力 制度

黨的十八屆三中全會的主題是全面深化改革，要求到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，對教育的總體要求是深化教育領(lǐng)域綜合改革?？梢姡母锸墙窈蠊ぷ鞯闹餍?，而改革的任務(wù)又是艱巨的。十八大報告在總體目標部分提出“必須以更大的政治勇氣和智慧”深化重要領(lǐng)域改革，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出“改革進入到攻堅期和深水區(qū)。必須以強烈的歷史使命感……敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘”。本文結(jié)合學(xué)習(xí)領(lǐng)會全會精神，對高等教育改革的艱巨性和邏輯關(guān)系進行探討。

高等教育改革的深水區(qū)和攻堅期

1.國家總體改革的邏輯

改革是為了發(fā)展的活力和人民的福祉。

自改革開放以來，我國改革的方向就是激發(fā)發(fā)展的活力，并著力構(gòu)筑保障活力的體制環(huán)境。筆者認為，十八屆三中全會延續(xù)了這一思路。例如，提出深水區(qū)和攻堅期，是擔心活力不足，而需全面深化改革；提出使市場在資源配置中起決定性作用，是為了增加活力；提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是要以制度保證活力。最后，改革的目的是為了科學(xué)發(fā)展，改革成果要惠及全體人民。

2.高等教育改革的深水區(qū)

出現(xiàn)深水區(qū)，是因為我們的發(fā)展出現(xiàn)了悖論，如何解決悖論將成為繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

主要悖論有：這是一個高度重視教育的社會，科教興國、人才強國都是國家戰(zhàn)略，家庭、學(xué)生也都為教育付出了巨大的精力，結(jié)果卻產(chǎn)生了錢學(xué)森之問和畢業(yè)生就業(yè)難現(xiàn)狀；這是一個高度重視人才的社會，政府想盡所能給予的稱號、給出巨額資金、重用大量人才擔當起各種職責，結(jié)果卻難以見到真正的大師，大學(xué)又開始去行政化；這是一個高度重視科技的社會，我國每年發(fā)表的論文數(shù)已位居世界第二，近幾年來科技投入每年以20%～30%的速度增長并于2013年越過GDP2%的門檻，但顯然我們還不是創(chuàng)新型國家。

3.高等教育改革的攻堅期

一是許多難題久攻未下，如1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就提出關(guān)鍵是改變政府對高校統(tǒng)得過多的管理體制，1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指明要轉(zhuǎn)變政府職能、逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)的體制，1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當面向社會，依法自主辦學(xué)”，如果它們當時真正實現(xiàn)了也許就不會有后來的現(xiàn)代大學(xué)制度的提法了。再如1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》也提出過“制定高等學(xué)校分類標準和相應(yīng)的政策措施，使各種類型的學(xué)校合理分工，在各自的層次上辦出特色”，2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》繼續(xù)提出要“建立高校分類體系，實行分類管理，引導(dǎo)高校合理定位”，但分類體系是什么？標準是什么？目前怎么操作等，一直都還沒有明確。

二是難在對一些有深度的問題沒有形成共識。沒有共識，怎么改革、朝什么方向前進？許多問題是提出來了，但往往各說自話，最后不了了之。例如，對教授治校的理解，堅持者認為是必須的，是大學(xué)的本質(zhì)特征之一；反對者認為正如戰(zhàn)爭太重要了不能讓將軍說了算一樣，高等教育已成為國家戰(zhàn)略，怎么能讓教授說了算；更多人則認為教授治校不可行，學(xué)校規(guī)模很大，還要實行戰(zhàn)略管理，教授本身不懂如何治校、相互間不認識、又怕耽誤時間，怎么治校？雖然后來有關(guān)如何治校教育部門用教授治學(xué)來代替，但學(xué)界也不是沒有爭議。

以改革促活力

在改革的深水區(qū)我們的攻堅任務(wù)十分嚴峻，因此需要綜合改革：就是要解決掉那些綜合性、深層次難題，增強解決問題方式的協(xié)同性、系統(tǒng)性，有效激發(fā)各方的活力。

1.構(gòu)建學(xué)校、政府、社會新型關(guān)系

十八屆三中全會提出要處理好政府與市場的關(guān)系，包括市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用相結(jié)合，而政府的作用主要是正確履行職能、實現(xiàn)宏觀調(diào)控。因此，高校需要完善面向社會依法自主辦學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)。

改革的重點是探索政府對高校的新型目標管理關(guān)系。高校有自己獨特的社會職能和運行規(guī)律，不是行政機關(guān)，不能用政府管理模式管理學(xué)校；但教育也不可能超越社會而獨立發(fā)展，政府也不該放棄自己應(yīng)有的責任。因此，有效的管理應(yīng)是學(xué)校特色和國家意志的綜合體現(xiàn)，滿足政府目標和學(xué)校自主的雙向要求。政府與大學(xué)間建立起契約型目標關(guān)系就是：政府對大學(xué)提出目標和要求、提供財政及政策支持、進行績效評估，大學(xué)在宏觀框架內(nèi)實行自主辦學(xué)。

在高校與社會關(guān)系方面，還應(yīng)探索各利益群體參與治理的途徑，探討不同高校的適宜治理模式，如行業(yè)特色大學(xué)需加強產(chǎn)業(yè)界的參與，地方性高校應(yīng)加強省級政府統(tǒng)籌權(quán)和地方各界的參與，理事會的構(gòu)成要反映這些特征。

2.推動高校分類辦學(xué)

高校分類發(fā)展是一個看似簡單，其實十分復(fù)雜的問題。政府當然喜歡分類管理，社會也需要分類辦學(xué)，問題是學(xué)校是否樂意和安于定位。

問題出在學(xué)校身上，但板子不能打在學(xué)校身上，因為現(xiàn)實的高校分類給人的感覺是有高低、好壞之分的。誰不想爭上游，進步有錯嗎？科學(xué)發(fā)展觀第一要務(wù)是發(fā)展，有發(fā)展的沖動才會有發(fā)展的動力。因此，定一個較高的發(fā)展目標，有利于激勵教職員工進取，似乎也合乎情理。模式趨同其實也有符合規(guī)律的一面，因為辦學(xué)本身就有很多共同的形式，創(chuàng)新、模仿、趨同、再創(chuàng)新，本身就是世界各國高校體系進化的基本方式。

千校一面現(xiàn)象不僅包含著低端學(xué)校對高端學(xué)校的模仿，而且也包含著高端學(xué)校向低高端學(xué)校的趨同。我們既看到了高?！吧耧L(fēng)”屢禁不止、愈演愈烈，也看到了許多重點建設(shè)大學(xué)廣泛采用大班教學(xué)模式，其實并不符合拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)規(guī)律。

高等教育質(zhì)量的提高離不開人才多樣化的實現(xiàn)，而多樣化是緊密地與學(xué)校特色和社會需求聯(lián)系在一起的。因此，高校分類的目的不單純是為了學(xué)校定位和行政管理，最根本的目的是為了社會發(fā)展需求和人的選擇需要。為此，我們需要從一流的大學(xué)建設(shè)向一流的體系建設(shè)邁進，以不同的標準努力辦好每一所高校，使不同的學(xué)校都有內(nèi)在發(fā)展沖動。

3.促進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展

內(nèi)涵式發(fā)展首先是思想觀念層面的東西。因為在我們的發(fā)展文化上，擴張、外延式的發(fā)展深入人心，感覺地盤大了、樓高了才叫發(fā)展，有形的發(fā)展才叫發(fā)展。例如，大家都知道盲目擴張、跑步前進、教授爭官、官謀教授、論文唯上等不屬于內(nèi)涵發(fā)展的內(nèi)容，但大家還都這么做，因為非內(nèi)涵發(fā)展可以得到資源、項目、榮譽、官位、機會等具體實惠。發(fā)展愿望與游戲規(guī)則不一致，說的和做的兩張皮，對此現(xiàn)象經(jīng)濟學(xué)專門有個術(shù)語叫劣幣驅(qū)良幣。不加入價值判斷，劣幣驅(qū)良幣符合規(guī)律；加入價值判斷，它是不好的規(guī)律，危害很大。

這種危害主要是對創(chuàng)新文化的破壞。例如，在現(xiàn)有體制下一個非專業(yè)人員可以通過課題立項、出版論著等專業(yè)環(huán)節(jié)得到教授稱謂，甚至成為評委而決定著專業(yè)人員的學(xué)術(shù)命運，而事實是該教授的研究不是自己做的、書和論文不是自己寫的。這一現(xiàn)象想必大家已司空見慣，危害是：學(xué)術(shù)的平庸化！資源控制者成為大師，學(xué)術(shù)人員淪落為打工仔。

那么，如何改變這種狀況，真正實現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展呢？結(jié)論是把復(fù)雜的問題簡單化，按事物最本質(zhì)的屬性去發(fā)展。每個事物都有其最本質(zhì)的屬性，如教師、行政各有其工，不能混淆，不能功夫在詩外。在什么位置謀什么政，本職工作是什么就評價什么，就是按本質(zhì)屬性發(fā)展，而遵循了本質(zhì)屬性發(fā)展才能實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展需要：教師心無旁騖，潛心學(xué)術(shù)醉心育人；行政恪守盡職，提高效率把握方向；學(xué)校面向社會，滿足需要提高質(zhì)量。不能什么都想要，什么都占必走歪門邪道，通吃是內(nèi)涵發(fā)展之大忌，特色是內(nèi)涵發(fā)展之結(jié)果。

以制度?；盍?/p>

如前所述，模式趨同、劣幣驅(qū)良幣符合規(guī)律，但它們是不好的規(guī)律。那么就要制定規(guī)則，規(guī)避它們，如銀行的回收機制就是使劣幣退出流通。這就是制度建設(shè)，制度可以保障健康發(fā)展。

1.把科學(xué)理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)

對制約高等教育科學(xué)發(fā)展的一些難題，學(xué)者們其實發(fā)表過不少高論，但對工作的推動并不明顯。除了各說自話、沒有共識之外，很多是只有理念描述，沒有制度設(shè)計。有些話聽上去很美，但不能操作。

當然，也不能說我們就完全沒有共識。如在改革開放35年的歷程中，從擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，到高校面向社會依法自主辦學(xué)，再到建立現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)制度的建設(shè)方向十分明確。但是，我們的目標沒有達到，我們的共識過于籠統(tǒng)，有時甚至成為空洞的口號。

問題出在我們雖有理念但缺少治理結(jié)構(gòu)，很好的理念不能真正轉(zhuǎn)化為制度。多年來，我們循環(huán)不斷地出現(xiàn)放權(quán)與收權(quán)、辦學(xué)模式趨同、學(xué)者對權(quán)力的追逐等問題，不是源于認識上的不到位，而是由于治理結(jié)構(gòu)的不完善。因此，治理能力現(xiàn)代化將顯得尤為重要。

高等教育的改革最終要滿足社會和人的發(fā)展需求，創(chuàng)建有助于學(xué)術(shù)創(chuàng)新和學(xué)生健康成長的環(huán)境，而這些需要治理結(jié)構(gòu)予以保障。對外需落實辦學(xué)實體地位，避免行政部門的過度干預(yù)和項目抓手的過度牽制，即所謂的面向社會和自主辦學(xué)；對內(nèi)需建立有效治理結(jié)構(gòu)，通過職責明晰、程序公開、同行評議等措施規(guī)避學(xué)術(shù)尋租現(xiàn)象和人情關(guān)系影響，即所謂的自我管理和約束機制。因此，我們不能只講意義，而要有明確的制度約束和保障，通過治理結(jié)構(gòu)來解決熱點、難點問題。

2.完善現(xiàn)代大學(xué)制度

大學(xué)制度建設(shè)的目的是為了人的成長，具體來說是提高質(zhì)量和推動創(chuàng)新，而不是為制度而設(shè)制度。

第一，要保證和促進學(xué)生的健康成長，遵循教育基本規(guī)律進行制度設(shè)計。培養(yǎng)人是學(xué)校工作的根本任務(wù)，教學(xué)是高等教育的本質(zhì)功能，因此教學(xué)工作是學(xué)校經(jīng)常性的中心工作。學(xué)校的課程、專業(yè)、學(xué)科建設(shè)等均應(yīng)遵循學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律、滿足社會需求，考試、評價制度要有正確的導(dǎo)向，學(xué)校的行政要切實做好育人服務(wù)工作。

第二，要著力保護教師的專業(yè)發(fā)展，努力建設(shè)讓廣大教師醉心于學(xué)術(shù)工作的機制。大學(xué)的管理一定要放棄“獎官提拔”的重視人才方式，杜絕“以權(quán)謀學(xué)”現(xiàn)象，讓一流人才在學(xué)術(shù)框架內(nèi)成長、走學(xué)術(shù)發(fā)展的道路，建立學(xué)術(shù)、行政雙梯階道路。

第三，要致力于高等教育治理能力現(xiàn)代化，堅決推進依法治教。完善高校的法人治理結(jié)構(gòu)，在工作層面盡量減少行政對學(xué)校的直接介入，推進政校分開、管辦評分離，進一步落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

第四，構(gòu)筑創(chuàng)新制度文化。大學(xué)的制度文化不能扼殺新想法，而要有靈活機制激發(fā)和保護各種創(chuàng)新。從高等教育發(fā)展史來看，以高校為基礎(chǔ)產(chǎn)生的制度性創(chuàng)新模式有：解決現(xiàn)實問題—科學(xué)研究和人才培養(yǎng)要面向社會實際；訪問講座制—避免思想僵化，促進靈感和理解；跨學(xué)科中心—新學(xué)科新生長點及解決綜合問題；產(chǎn)學(xué)研結(jié)合—更好地面對社會需要；國際化—跨文化思想碰撞，促進思維方式的改進；科學(xué)共同體—共同的范式，平等、規(guī)范交流。這些，需要我們很好地歸納和總結(jié)。

3.大學(xué)章程建設(shè)

章程是把科學(xué)理念轉(zhuǎn)化為治理結(jié)構(gòu)的理想載體。章程被稱之為大學(xué)的憲法，但當前的問題是改革未完，尚處在“攻堅期和深水區(qū)”，如何使章程建設(shè)不流于形式？筆者的觀點是：

第一，是章程的有無問題。從筆者接觸到的一些章程版本來看，最大的問題是過于雷同。筆者認為，這是可以理解的，因為高校發(fā)展和管理肯定會有一些共性的東西。欲速則不達，初生之物不會很完善，完善需要過程。例如，把學(xué)校建設(shè)成什么樣的大學(xué)，在高校分類改革沒完成的情況下，誰來認定？因此，章程建設(shè)的第一步是先解決有無問題，對共性問題給予規(guī)范，對特性問題給予方向。即使如此，也仍具有里程碑意義，因為它將結(jié)束高校長期以來無章辦學(xué)的歷史，是推動高等教育治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

第二，聚焦影響高?？茖W(xué)發(fā)展和治理能力的基本問題。主要是彰顯學(xué)校使命和明確治理結(jié)構(gòu)，這有助于學(xué)校的科學(xué)、內(nèi)涵發(fā)展，對各利益相關(guān)群體的行為起到潛移默化的指引作用。章程是改革成果的結(jié)晶，要能奠定起學(xué)校新的發(fā)展根基。

第三，章程建設(shè)需要有完善期。章程的制定過程需要與高等教育的改革過程相銜接，在許多改革的難點尚未突破的情況下，僅滿足于近一兩年內(nèi)把章程制定完成可能還不現(xiàn)實，在章程內(nèi)容的選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程，這也是一個促進反思的過程。待國家規(guī)劃的改革任務(wù)全面完成之時，各高校形成規(guī)范性的章程版本，真正實現(xiàn)依法治教、按章辦學(xué)。

參考文獻

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（作者系教育部教育發(fā)展研究中心高教研究室主任）

[ 責任編輯：蔡桂蘭]