顏曉閩

內(nèi)容摘要：依照中央的定位和現(xiàn)有法律的規(guī)定，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與行政區(qū)劃之間在合法性框架和法律規(guī)則的制定落實(shí)等方面極為不同。在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，不僅政府權(quán)力行使的法律依據(jù)相對(duì)獨(dú)立于行政區(qū)劃，而且在政府管理權(quán)力的分配及相互關(guān)系上也不局限于原本適用于行政區(qū)劃的法律規(guī)定，這必然導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃的法律規(guī)則在具體適用過(guò)程中相互間會(huì)發(fā)生諸多沖突。為了解決這些法律沖突，應(yīng)當(dāng)在特定的規(guī)則適用原則指導(dǎo)下，設(shè)置專門和系統(tǒng)的規(guī)則協(xié)調(diào)制度，各級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在這些制度中發(fā)揮各自特定的職能，以有助于自貿(mào)區(qū)的正常運(yùn)行及其所肩負(fù)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū) 行政區(qū)劃 法律沖突 協(xié)調(diào)

2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）的設(shè)立，不僅是我國(guó)國(guó)際貿(mào)易、服務(wù)、投資、金融等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一件大事，而且對(duì)我國(guó)現(xiàn)有法律體系也產(chǎn)生了重大的影響。上海自貿(mào)區(qū)不屬于行政區(qū)劃，而且它的法律制度尚不健全、法律地位亦不確定，因此兩個(gè)法律系統(tǒng)之間存在著多層次法律沖突的可能。要減少這種沖突所帶來(lái)的不利后果，就必須理清自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間的法律結(jié)構(gòu)差異，并在此基礎(chǔ)上逐步建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃法律地位上的不同

自貿(mào)區(qū)在行政管理職能、立法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督等方面與一般行政區(qū)劃存在著很大差異，這足以說(shuō)明現(xiàn)有法律賦予了自貿(mào)區(qū)一種相對(duì)獨(dú)立的法律地位。我們可以通過(guò)對(duì)行政區(qū)劃的法律內(nèi)涵與有關(guān)自貿(mào)區(qū)的法律資源加以比較看清這一點(diǎn)。

（一）行政區(qū)劃內(nèi)涵之界定

“行政區(qū)劃”一詞來(lái)源于《憲法》第30條“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分”。按照法學(xué)界通說(shuō)，行政區(qū)劃“是憲法所確認(rèn)的一種……國(guó)家按照一定的原則和程序，將其所管轄的領(lǐng)土劃分成若干大小不同、層次不同的區(qū)域，設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行分層管理，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的制度” 〔1 〕，即對(duì)行政區(qū)域以一定的管理目的進(jìn)行劃分的制度。

法律條文對(duì)“行政區(qū)劃”的概念沒(méi)有直接表達(dá)，要從法律文本上明確“行政區(qū)劃”的含義以便與自貿(mào)區(qū)加以區(qū)分，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)至少理清以下幾個(gè)問(wèn)題：

首先，雖然中國(guó)政府門戶網(wǎng)站官方將“行政區(qū)劃”解釋為“行政區(qū)劃是國(guó)家為便于行政管理而分級(jí)劃分的區(qū)域。因此，行政區(qū)劃亦稱行政區(qū)域” 〔2 〕，但“行政區(qū)劃”與“行政區(qū)域”的含義其實(shí)并不相同。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》等法規(guī)里，“行政區(qū)域”一詞往往被用來(lái)標(biāo)識(shí)各級(jí)行政區(qū)劃之下特定政府機(jī)關(guān)職權(quán)所及的地理范圍，因此法律較為重視行政區(qū)域界線的勘檢、保護(hù)和爭(zhēng)議解決；而“行政區(qū)劃”則是指劃分不同地域、不同級(jí)別政府機(jī)關(guān)職權(quán)以便于國(guó)家進(jìn)行管理的法律制度，前者是后者的組成部分?！靶姓^(qū)劃”是法律設(shè)置政府機(jī)關(guān)職權(quán)的前提，而“行政區(qū)域”則不是。

其次，法律雖然對(duì)“行政建置”的含義沒(méi)有直接說(shuō)明，但從《憲法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》可以解讀出，“行政建置”是“行政區(qū)劃”的另一組成部分，具體包括各級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)立、撤銷、更名、明確隸屬關(guān)系以及選擇人民政府駐地等。一般說(shuō)來(lái)，“設(shè)立行政建置”和“劃定行政區(qū)域”這兩步完成后，“行政區(qū)劃”就建立起來(lái)了。

再次，“行政區(qū)劃”內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)至少應(yīng)當(dāng)包括同級(jí)人民代表大會(huì)和同級(jí)人民政府。按照法律規(guī)定，各級(jí)行政區(qū)劃必須設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府 〔3 〕，而人民法院等機(jī)關(guān)只設(shè)立于縣級(jí)以上行政區(qū)劃，因此并不是行政區(qū)劃的必然構(gòu)成 〔4 〕。

（二）自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃法律地位之間的差異

自貿(mào)區(qū)內(nèi)不僅不存在一級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府，而且區(qū)內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)職權(quán)也不受同級(jí)行政區(qū)劃法律的約束。因?yàn)橐话闩沙鰴C(jī)構(gòu)的設(shè)置是出于實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)政府管理的需要，而自貿(mào)區(qū)的設(shè)置目的卻是為了探索出一套與改革開(kāi)放進(jìn)程相適應(yīng)的、以市場(chǎng)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。

1.“自貿(mào)區(qū)管委會(huì)”不是一般意義上的政府派出機(jī)構(gòu)

上海市人民政府已設(shè)立派出機(jī)構(gòu)“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)”），〔5 〕但這個(gè)管委會(huì)并不是行政區(qū)劃體制下的派出機(jī)構(gòu)。在一般行政區(qū)劃下，政府派出機(jī)構(gòu)的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)由設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)或部門統(tǒng)一管理，它的權(quán)責(zé)比較單一，并不能超出派出方的權(quán)責(zé)范圍，設(shè)立這類派出機(jī)構(gòu)的目的主要是在管理強(qiáng)度過(guò)大或地域太廣時(shí)便于實(shí)現(xiàn)行政管理或者服務(wù)。與此相對(duì)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)雖然在表面上仍是行政法上的派出機(jī)構(gòu)，但其法律性質(zhì)迥然不同。為了提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，擺脫政府不合理干預(yù)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)不可能在與派出方同樣的行政體制框架中運(yùn)作并受其決策指令的過(guò)度約束，而是應(yīng)當(dāng)保持相當(dāng)程度的獨(dú)立性。

首先，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的行政級(jí)別配置很高?，F(xiàn)任上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)主任是上海市副市長(zhǎng)兼任，行政級(jí)別副部級(jí)。這種行政級(jí)別的高配置，使得上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在政府管理活動(dòng)中的地位高于上海市政府各職能部門，這在目前的政府派出機(jī)構(gòu)中極為少見(jiàn)。與之相關(guān)聯(lián)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在規(guī)劃、管理與執(zhí)法過(guò)程中制定的規(guī)范性文件，在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的實(shí)際效力必然高于行政區(qū)劃下市政府職能部門所制定的規(guī)范性文件。

其次，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的行政權(quán)力性質(zhì)與一般政府派出機(jī)構(gòu)的不同。按照《行政許可法》和《行政處罰法》 〔6 〕，派出機(jī)構(gòu)沒(méi)有集中行政許可、處罰的權(quán)力，就算是最近幾年各地設(shè)立的綜合保稅區(qū)管委會(huì)之類機(jī)構(gòu)，即便其行政級(jí)別能夠達(dá)到派出方的次一級(jí)，在行政管理權(quán)力上卻也僅限于支持、協(xié)助或者協(xié)調(diào)派出方職能部門的執(zhí)法活動(dòng)。然而按照《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)擁有在區(qū)域范圍內(nèi)整合各職能部門的“綜合管理”和“集中行政處罰”等權(quán)力 〔7 〕，這種權(quán)力是我國(guó)行政法上的新生事物。

2.上海市人大常委會(huì)與自貿(mào)區(qū)的法律關(guān)系尚不明確

在上海市人大常委會(huì)的職能方面，自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃亦有顯著差異。按照我國(guó)行政法上的依法行政原則，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行” 〔8 〕，即行政行為不得抵觸法律法規(guī)，但該原則并不會(huì)阻止行政區(qū)劃內(nèi)地方政府權(quán)力在法律允許或者不完善的前提下為執(zhí)行事務(wù)而擴(kuò)張?，F(xiàn)在上海自貿(mào)區(qū)不僅可以通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)暫停法律的授權(quán)，而且還擁有性質(zhì)上尚不十分明確的先行先試職能，這使得上海市人民政府和上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)實(shí)際上有能力繞開(kāi)地方性法規(guī)的束縛，結(jié)果可能導(dǎo)致對(duì)依法行政原則在行政區(qū)劃各個(gè)法律淵源層面上（法律、法規(guī)、規(guī)章）的統(tǒng)一性的突破。

此外，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》，國(guó)務(wù)院還要求上海市人民政府就自貿(mào)區(qū)方案實(shí)施的重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告。國(guó)務(wù)院雖然對(duì)地方人民政府的工作有指導(dǎo)權(quán)力，亦有劃分中央和省、自治區(qū)、直轄市地方行政機(jī)關(guān)職權(quán)的權(quán)力 〔9 〕，但是它與地方各級(jí)人大常委會(huì)沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，因此在法律上尚不能明確國(guó)務(wù)院與上海市人大常委會(huì)如何就自貿(mào)區(qū)事務(wù)的監(jiān)督進(jìn)行權(quán)力劃分，亦不能明確市人大常委會(huì)與市政府之間如何就自貿(mào)區(qū)事務(wù)的監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行劃分。

在這種情況下，上海市人大常委會(huì)的立法和監(jiān)督權(quán)力都會(huì)與在行政區(qū)劃之下有所不同。一方面，根據(jù)《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》（以下簡(jiǎn)稱《暫時(shí)調(diào)整地方性法規(guī)決定》），上海市的地方性法規(guī)必須隨法律、行政法規(guī)在自貿(mào)區(qū)調(diào)整實(shí)施作相應(yīng)調(diào)整實(shí)施，凡與《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《上海自貿(mào)區(qū)方案》）不一致的，也要調(diào)整實(shí)施?！?0 〕另一方面，原本上海市人大常委會(huì)可以按照《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）行使的監(jiān)督權(quán)力，也因?yàn)椤渡虾Ｗ再Q(mào)區(qū)方案》的規(guī)定而處于不確定的狀態(tài)中，比如自貿(mào)區(qū)管委會(huì)制定的規(guī)范性文件，就不在《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》的范圍內(nèi) 〔11 〕，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的規(guī)范性文件在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)際效力相對(duì)較高，卻因?yàn)闆](méi)有地方立法授權(quán)，所以反而不需要像低效力的規(guī)范性文件那樣在市人大常委會(huì)備案。

（三）自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間可能發(fā)生的法律沖突

因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)的法律定位與行政區(qū)劃法律體制存在著系統(tǒng)性差異，所以可能會(huì)在以下幾個(gè)方面形成法律沖突?！?2 〕

1.上海市與上海自貿(mào)區(qū)之間潛在的法律沖突

按照《上海自貿(mào)區(qū)方案》的要求，除“《上海自貿(mào)區(qū)方案》實(shí)施中的重大問(wèn)題，上海市人民政府要及時(shí)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告”之外，其他一切自貿(mào)區(qū)方案實(shí)施工作的具體落實(shí)是由上海市人民政府負(fù)責(zé)組織的。由此上海市的大多數(shù)地方性法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)和上海市人民政府關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)性規(guī)則出現(xiàn)沖突。雖然《暫時(shí)調(diào)整地方性法規(guī)決定》已經(jīng)規(guī)定任何地方性法規(guī)都可以作相應(yīng)調(diào)整，但這種調(diào)整完全依附于全國(guó)人大常委會(huì)三年試驗(yàn)期的決定和《上海自貿(mào)區(qū)方案》，沒(méi)有形成自貿(mào)區(qū)長(zhǎng)久制度基礎(chǔ)，亦沒(méi)有建立任何保留地方性法規(guī)中合理規(guī)定或者啟動(dòng)調(diào)整的具體標(biāo)準(zhǔn)，因此尚不足以解決地方性法規(guī)與上海自貿(mào)區(qū)規(guī)則之間可能的沖突。

2.浦東新區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)之間潛在的法律沖突

浦東新區(qū)作為一個(gè)市轄區(qū)，本不享有地方立法權(quán)，但2005年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，2007年上海市人大常委會(huì)又賦予了浦東所謂“先行先試”的權(quán)力，情況就發(fā)生了變化。按照《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》，浦東新區(qū)人民政府因先行先試制定的政府文件，以及浦東新區(qū)人大及其常委會(huì)做出的相關(guān)決議和決定，需要按照《監(jiān)督法》第28條的要求報(bào)市人大常委會(huì)備案 〔13 〕，這至少承認(rèn)了先行先試的規(guī)范性文件性質(zhì)，與《立法法》對(duì)地方政府規(guī)章的要求類似。

由此上海自貿(mào)區(qū)與浦東新區(qū)之間產(chǎn)生了如下法律沖突的協(xié)調(diào)問(wèn)題：浦東新區(qū)的先行先試規(guī)范性文件是否可以適用于上海自貿(mào)區(qū)？如果可以，又該如何適用？浦東新區(qū)和上海市分別為上海自貿(mào)區(qū)所進(jìn)行的立法之間如果出現(xiàn)抵觸是否需要協(xié)調(diào)？

3.洋山保稅港區(qū)跨越不同行政區(qū)劃可能引發(fā)的法律沖突

對(duì)于洋山保稅港區(qū)，國(guó)務(wù)院原則上規(guī)定由滬浙兩地人民政府共同擬定建設(shè)實(shí)施方案，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和兩省市政府合作協(xié)議加強(qiáng)協(xié)作配合?！?4 〕由于跨省事務(wù)無(wú)法由各省單獨(dú)立法和管理，所以目前對(duì)洋山保稅港區(qū)共同管理采取的做法是：由兩地政府簽訂租借協(xié)議，港區(qū)在行政區(qū)劃上歸屬于浙江省，而其經(jīng)營(yíng)管理及具體規(guī)劃委托于上海市，此外港區(qū)可以同時(shí)納入寧波、舟山港以及上海港的規(guī)劃中?！?5 〕原本對(duì)于港區(qū)事務(wù)的日常管理和行政管理?yè)碛兄饕殭?quán)的是上海市組建的洋山保稅港區(qū)管理委員會(huì)，該管委會(huì)由洋山港區(qū)建設(shè)省市聯(lián)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)，上海市有關(guān)部門和浙江省舟山市人民政府等政府機(jī)關(guān)參加 〔16 〕，現(xiàn)在已由上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)取代。

由此可見(jiàn)，上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新法律規(guī)則可能會(huì)與浙江省的地方性法規(guī)和規(guī)章發(fā)生抵觸，亦可能因?yàn)槲磥?lái)利益劃分的矛盾出現(xiàn)法律協(xié)調(diào)的需要，這顯然不能完全由兩地人民政府協(xié)議解決，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)亦缺乏單獨(dú)處理的法律資格。國(guó)務(wù)院雖然是比較適合的協(xié)調(diào)主體，但相關(guān)的法規(guī)又實(shí)在過(guò)于簡(jiǎn)略不敷使用。

二、自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間產(chǎn)生法律沖突的原因與協(xié)調(diào)所依據(jù)的指導(dǎo)原則

（一）行政區(qū)劃法律體制與改革開(kāi)放需求之間的階段性差距

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)形成了依附于行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這種模式以各級(jí)地方政府權(quán)力分割為特征，導(dǎo)致后續(xù)經(jīng)濟(jì)法律制度設(shè)計(jì)依附于行政區(qū)劃體制?！?7 〕而在現(xiàn)今中國(guó)特色社會(huì)主義法制之下，行政區(qū)劃體制運(yùn)行的合法性框架由三個(gè)基本的部分組成：憲法上行政區(qū)劃的功能、行政區(qū)劃內(nèi)立法機(jī)關(guān)的權(quán)力控制和行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)區(qū)劃功能的管理行為。按照我國(guó)改革開(kāi)放基本國(guó)策的要求 〔18 〕，行政區(qū)劃的功能應(yīng)當(dāng)處于一個(gè)必須不斷做出變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，但這種要求是自上而下、不能局限于行政區(qū)劃內(nèi)部，而與此同時(shí)行政機(jī)關(guān)有能力應(yīng)對(duì)本區(qū)劃內(nèi)發(fā)展需要去不斷積累經(jīng)驗(yàn)。由此產(chǎn)生的行政區(qū)劃內(nèi)在矛盾是：區(qū)劃內(nèi)立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)整體發(fā)展的現(xiàn)實(shí)了解與同級(jí)行政機(jī)關(guān)相比必然處于相對(duì)遲延的地位，并且地方立法機(jī)關(guān)也沒(méi)有動(dòng)力去約束本區(qū)劃內(nèi)行政機(jī)關(guān)偏袒本地利益的行為。因此，地方立法機(jī)關(guān)沒(méi)有積極貫徹和推動(dòng)全國(guó)性體制改革的能力，也無(wú)法根據(jù)處于不斷嘗試過(guò)程中的改革開(kāi)放動(dòng)態(tài)變化對(duì)地方政府機(jī)關(guān)跟進(jìn)明確的事前授權(quán)與完善的事后監(jiān)督。

正因?yàn)樾姓^(qū)劃的這種合法性框架無(wú)法適應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，導(dǎo)致了行政區(qū)劃之外的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域紛紛出現(xiàn)。這些特殊區(qū)域嘗試在靈活對(duì)待立法機(jī)關(guān)的前提下，延續(xù)憲法對(duì)持續(xù)改革發(fā)展的功能需求，鼓勵(lì)政府利用先行先試等方式探索更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的管理模式。由于立法機(jī)關(guān)在這些特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域內(nèi)的授權(quán)行為與監(jiān)督職能被弱化，所以這些特殊區(qū)域的法律性質(zhì)多不屬于行政區(qū)劃，在其范圍內(nèi)行使管理的政府機(jī)構(gòu)所涉及的法律關(guān)系也超出了現(xiàn)有行政區(qū)劃法律框架的調(diào)整范圍。

雖然特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域的數(shù)量和種類在不斷增加，但是它們不能取代行政區(qū)劃，后者仍然是保證法律在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的唯一制度框架，而這種統(tǒng)一性又是中國(guó)實(shí)行憲政的另一種基本需要，改革開(kāi)放與法制統(tǒng)一性這兩種基本需要在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所產(chǎn)生的矛盾，正是行政區(qū)劃與自貿(mào)區(qū)之間發(fā)生法律沖突的根本原因。

（二）協(xié)調(diào)法律沖突所應(yīng)秉持的規(guī)則適用原則

現(xiàn)有法律已在相當(dāng)程度上放松了行政權(quán)力對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的限制，比如通過(guò)調(diào)整法律在區(qū)域內(nèi)的實(shí)施減少企業(yè)活動(dòng)的審批環(huán)節(jié)。未來(lái)自貿(mào)區(qū)還將出現(xiàn)更多鼓勵(lì)市場(chǎng)力量主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，為了解決這些創(chuàng)新制度與現(xiàn)有行政區(qū)劃法律規(guī)范之間的沖突所造成的規(guī)則適用問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要遵循下述選擇標(biāo)準(zhǔn)，以便實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃法制統(tǒng)一與自貿(mào)區(qū)制度改革需求之間的有機(jī)協(xié)調(diào)。

1.“消極行政權(quán)力優(yōu)先”原則

因?yàn)榈胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的法律監(jiān)督在自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域沒(méi)有在行政區(qū)劃內(nèi)那么嚴(yán)密，所以自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)具備一種“消極”的屬性。這種“消極”的行政權(quán)力不是行政不作為，而是對(duì)行政權(quán)力行使范圍和方式的改變。具體來(lái)說(shuō)就是一種盡到合理維護(hù)、扶植和監(jiān)督市場(chǎng)力量的行政作為：所謂“維護(hù)”就是要尊重和保護(hù)市場(chǎng)主體的法律權(quán)利和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；“扶植”就是要盡量減少行政管理給市場(chǎng)主體帶來(lái)的成本，傳達(dá)和溝通市場(chǎng)對(duì)國(guó)家與政府的需求以促進(jìn)制度創(chuàng)新；“監(jiān)督”即針對(duì)市場(chǎng)主體潛在或已經(jīng)發(fā)生的違反法律禁止性規(guī)定的行為進(jìn)行依法監(jiān)管。

“消極”的行政權(quán)力通過(guò)減少行政機(jī)關(guān)權(quán)力主動(dòng)取代社會(huì)與經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利的現(xiàn)象以達(dá)到培育市場(chǎng)力量的目的，對(duì)于這類行政權(quán)力的行使進(jìn)行完善的制度設(shè)計(jì)，可以相應(yīng)減少立法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的強(qiáng)度，而且也只有這樣才能做到既符合自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新需要又符合中國(guó)目前對(duì)法治秩序的維護(hù)與建設(shè)要求?！?9 〕另一方面，行政權(quán)力的自我約束在制度上并非完全由地方行政機(jī)關(guān)自覺(jué)行使，而是一系列允許社會(huì)各方力量廣泛參與、塑造行政權(quán)力行使的協(xié)商與反饋類型的機(jī)制。在這種情況下，盡量利用市場(chǎng)機(jī)制代替行政手段對(duì)市場(chǎng)機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)的事前決定與判斷，將經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的權(quán)利賦予非政府的市場(chǎng)主體，只要其行為不違反全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律，都是可以允許嘗試的。

“消極行政權(quán)力”在理念上并非完全新穎的事物，西方憲政理論的有限政府原則和經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說(shuō)所宣揚(yáng)的政府干預(yù)最小原則，都可以作為借鑒的先例。但由于中國(guó)有自身發(fā)展的路徑依賴，不可能照搬西方以立法、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他社會(huì)力量約束行政機(jī)關(guān)的法律模式。因此自貿(mào)區(qū)行使行政權(quán)力的制度設(shè)計(jì)與落實(shí)，應(yīng)當(dāng)一定程度上針對(duì)既有體制的彈性，以尋求通過(guò)專門機(jī)制防止行政權(quán)力在法律法規(guī)尚不健全的情況下越過(guò)“消極”邊界，妨礙到自貿(mào)區(qū)目的和功能的實(shí)現(xiàn)；與此同時(shí)，“消極行政權(quán)力”又不能越過(guò)自貿(mào)區(qū)界限適用于行政區(qū)劃，以免在大范圍內(nèi)與“依法行政原則”產(chǎn)生實(shí)際沖突，破壞法制的統(tǒng)一性。

2.“全國(guó)推廣優(yōu)先”原則

除了行政權(quán)力的“消極”屬性之外，自貿(mào)區(qū)的功能定位也導(dǎo)致其規(guī)則創(chuàng)新往往能優(yōu)先于行政區(qū)劃下的法律規(guī)則。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立是中央“新形勢(shì)下推進(jìn)改革開(kāi)放的重大舉措”，是“肩負(fù)著我國(guó)在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命，是國(guó)家戰(zhàn)略需要” 〔20 〕，顯然自貿(mào)區(qū)在國(guó)家政策層面上與全面深化改革開(kāi)放基本國(guó)策直接關(guān)聯(lián)，被明確賦予了全國(guó)性的戰(zhàn)略目標(biāo)。也正因?yàn)槿绱?，才?huì)有全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的部分法律予以三年期調(diào)整的授權(quán)，以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理模式。〔21 〕

正是由于地方一級(jí)行政區(qū)劃下的法律規(guī)范大多站在維護(hù)地方利益的立場(chǎng)，而自貿(mào)區(qū)對(duì)自主靈活的制度創(chuàng)新的高要求、國(guó)家戰(zhàn)略需要以及中央對(duì)自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)框架的構(gòu)建，使得具有全國(guó)推廣價(jià)值的自貿(mào)區(qū)規(guī)則與行政區(qū)劃的法律規(guī)則發(fā)生沖突時(shí)，前者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，不受后者的限制與約束。

三、對(duì)自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃法律沖突協(xié)調(diào)的制度建議

為了實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間的法律協(xié)調(diào)、維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述自貿(mào)區(qū)“消極行政權(quán)力”和“全國(guó)推廣”兩個(gè)優(yōu)先原則，在現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)法律框架內(nèi)設(shè)置一系列相關(guān)的法律制度。

（一）上海市人大常委會(huì)仍應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施基本的監(jiān)督職能

上海市人大常委會(huì)在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中所處的地位不同于其在行政區(qū)劃中的地位：其一，對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)所發(fā)生的復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況與體制變化需求，立法機(jī)關(guān)由于自身屬性的原因很難做到及時(shí)充分地跟蹤掌握并采取相應(yīng)的立法對(duì)策；其二，自貿(mào)區(qū)推廣全國(guó)的戰(zhàn)略定位決定了地方人大對(duì)區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)只能實(shí)施有限監(jiān)督；其三，“消極行政權(quán)力”的增加必然會(huì)降低地方立法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的必要性。正因?yàn)槿绱耍虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)目前在自貿(mào)區(qū)地方立法與監(jiān)督上非常謹(jǐn)慎。比如在《暫時(shí)調(diào)整地方性法規(guī)決定》草案表決過(guò)程中，為了體現(xiàn)對(duì)自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)的支持力度，人大法制委員會(huì)就刪掉了“根據(jù)試行情況修改完善、恢復(fù)施行有關(guān)法規(guī)”的規(guī)定?！?2 〕

然而筆者認(rèn)為，盡管有上述種種實(shí)施監(jiān)督的困難，上海市人大常委會(huì)仍應(yīng)該對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行予以最基本的法律監(jiān)督。

首先，上海市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在其制定的有關(guān)上海自貿(mào)區(qū)管理建設(shè)的地方性法規(guī)中明確規(guī)定：上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)所制定的規(guī)范性文件必須向市人大常委會(huì)備案。在此基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)還應(yīng)當(dāng)立足于維護(hù)地方發(fā)展需要，對(duì)規(guī)范性文件執(zhí)行效果可能溢出自貿(mào)區(qū)范圍并影響到行政區(qū)劃管理的狀況進(jìn)行分類評(píng)估，在不同情況下分別對(duì)相關(guān)的自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件提出修改、補(bǔ)充建議或者直接通過(guò)立法修訂。

其次，上海市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)上海市人民政府及其職能部門與上海自貿(mào)區(qū)之間新建立的管理機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。為了準(zhǔn)確了解自貿(mào)區(qū)功能的實(shí)現(xiàn)水平及其對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的影響，市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)建立溝通管道，在建立監(jiān)管信息共享平臺(tái)和綜合性評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)上 〔23 〕，通過(guò)主動(dòng)質(zhì)詢或要求提交評(píng)估報(bào)告等手段，對(duì)上海市人民政府及自貿(mào)區(qū)管委會(huì)有關(guān)自貿(mào)區(qū)管理與建設(shè)工作中的重大政策決定進(jìn)行及時(shí)分析和研究，并根據(jù)實(shí)際情況建議或者要求上海市人民政府對(duì)其予以修改、補(bǔ)充甚至撤銷；如果市政府的行為更為合理，也可以根據(jù)需要依照《暫時(shí)調(diào)整地方性法規(guī)決定》對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

（二）上海市人民政府在自貿(mào)區(qū)法律沖突中應(yīng)扮演的角色

國(guó)務(wù)院已經(jīng)要求上海市人民政府“精心組織好《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的實(shí)施工作” 〔24 〕，但這一要求非常簡(jiǎn)單概括。筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步消除自貿(mào)區(qū)與地方行政區(qū)劃之間的法律沖突，除了充分利用已有的行政復(fù)議制度之外，上海市人民政府還應(yīng)當(dāng)在以下幾方面完善法律制度，依法監(jiān)督自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的實(shí)施。

首先，為避免受到行政區(qū)劃法律規(guī)則的干涉，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)依照“消極行政權(quán)力優(yōu)先”原則，不能主動(dòng)越過(guò)“消極行政”的界線，而做到這一點(diǎn)就需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的程序性和公開(kāi)性，提高制度創(chuàng)新和執(zhí)行過(guò)程中的公眾參與度和透明度，以法律制度保障對(duì)政府行為自下而上的監(jiān)督。上海市人民政府應(yīng)當(dāng)在《上海自貿(mào)區(qū)管理辦法》初步規(guī)定 〔25 〕的基礎(chǔ)上制定規(guī)章，完善自貿(mào)區(qū)管委會(huì)權(quán)力行使的行政程序細(xì)則，以減少自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間發(fā)生法律沖突的可能性。

其次，浦東新區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)之間因各自先行先試產(chǎn)生的法律沖突，也應(yīng)當(dāng)由上海市人民政府加以協(xié)調(diào)和解決。雖然《自貿(mào)區(qū)管理辦法》已經(jīng)規(guī)定浦東新區(qū)政府按照其職責(zé)，“承擔(dān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其他行政事務(wù)” 〔26 〕。但筆者認(rèn)為，如果涉及的是中央批準(zhǔn)的先行先試，則上海自貿(mào)區(qū)和浦東新區(qū)之間不應(yīng)該存在法律效力上的差異。換言之，在處理相同性質(zhì)的事務(wù)而發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)法律規(guī)則效力并不必然高于浦東新區(qū)的法律規(guī)則，而只有能更好地實(shí)現(xiàn)兩個(gè)區(qū)域先行先試的共同目標(biāo)——政府職能轉(zhuǎn)變、深化經(jīng)濟(jì)體制改革——的規(guī)范，才能夠享有較高的法律效力。上海市人民政府應(yīng)當(dāng)基于這一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置特定法律程序?qū)Σ煌瑓^(qū)域內(nèi)先行先試之間發(fā)生沖突的法律規(guī)范進(jìn)行選擇，同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立浦東新區(qū)政府與上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)之間完善的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）中央國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)區(qū)法治水平的維護(hù)

自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間的法律沖突問(wèn)題很大程度上不是地方性質(zhì)的：首先，現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制不足以解決和滿足自貿(mào)區(qū)所帶來(lái)的一系列社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需求，以往過(guò)度強(qiáng)調(diào)由地方行政區(qū)劃主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)功能的法律制度基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)做出改變，而這類法律制度的改變必須要有全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法依據(jù)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)部分法律在自貿(mào)區(qū)適用的調(diào)整就是典型的例子。其次，自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)被明確賦予了促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制甚至政治體制改革并推廣全國(guó)的任務(wù)，這就決定了自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃相比必須更大程度上接受國(guó)家從全局出發(fā)的制度安排，國(guó)務(wù)院要求上海市人民政府直接向自己報(bào)告就是典型的例子。再次，自貿(mào)區(qū)在行政區(qū)域上跨越了滬浙省級(jí)行政區(qū)劃，雖然地方政府已經(jīng)采取了行政協(xié)議制度、磋商溝通制度 〔27 〕以及合作設(shè)立行政機(jī)構(gòu)（如洋山保稅港區(qū)管委會(huì)）等機(jī)制解決這一問(wèn)題，但這類機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的跨行政區(qū)劃利益沖突，不可能完全交由地方政府協(xié)商解決。最后，國(guó)務(wù)院的一些職能部門也會(huì)直接越過(guò)行政區(qū)劃邊界，對(duì)自貿(mào)區(qū)的規(guī)則制定和管理創(chuàng)新等活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督，由此產(chǎn)生協(xié)調(diào)與互動(dòng)的必要。

對(duì)于上述自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間的法律沖突，顯然地方政府機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠的權(quán)力或者能力予以解決，只有依靠國(guó)家立法機(jī)關(guān)才能維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，中央國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)家戰(zhàn)略的高度，以“全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)”為目標(biāo)，以“消極行政權(quán)力”和“全國(guó)推廣”兩大優(yōu)先原則為準(zhǔn)繩，建立起自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃法律沖突解決的機(jī)制，對(duì)上海市人民政府的自貿(mào)區(qū)管理與建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督；與此同時(shí)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)亦不能越俎代庖，妨礙市場(chǎng)的正常運(yùn)行或者隨意取代地方立法與行政機(jī)關(guān)的法定職能。只有在上述兩點(diǎn)之間實(shí)現(xiàn)平衡，才能為建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的宏偉目標(biāo)營(yíng)造一個(gè)法制基礎(chǔ)環(huán)境。

具體而言，未來(lái)中央國(guó)家機(jī)關(guān)與自貿(mào)區(qū)之間的法律沖突協(xié)調(diào)制度可以包括以下幾個(gè)方面：

首先，全國(guó)人大常委會(huì)可以通過(guò)頒布決定等立法形式，明確國(guó)務(wù)院與上海市人民政府在處理上海自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃之間法律沖突上的各自權(quán)限。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)解決各類省級(jí)地方政府間協(xié)作機(jī)制在執(zhí)行過(guò)程中所引發(fā)的與自貿(mào)區(qū)有關(guān)的重大爭(zhēng)議，并依法建立起跨省級(jí)行政區(qū)劃糾紛處理的配套法律制度。

其次，在要求上海市人民政府就《上海自貿(mào)區(qū)方案》實(shí)施中的重大問(wèn)題及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院還可以通過(guò)建立以下制度對(duì)上海市人民政府的自貿(mào)區(qū)管理與建設(shè)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督：制定有關(guān)自貿(mào)區(qū)建設(shè)重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告的具體程序；根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)整體發(fā)展的重大變化需要，在特定情況下對(duì)包括負(fù)面清單等在內(nèi)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)的主要決策與措施內(nèi)容做出即時(shí)調(diào)整；要求上海市人民政府提交詳細(xì)的《上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展年度報(bào)告》并予以公示，向全社會(huì)廣泛征集評(píng)議意見(jiàn)和建議后，經(jīng)審查評(píng)議后再將匯總結(jié)果下發(fā)上海市人民政府參考或者執(zhí)行。

再次，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)務(wù)院與上海市人大常委會(huì)之間的分歧進(jìn)行裁決。雖然地方人大常委會(huì)與地方人民政府之間可以通過(guò)多種途徑對(duì)相互間的分歧進(jìn)行協(xié)調(diào)，但對(duì)于關(guān)涉全局利益的重大問(wèn)題，只有全國(guó)人大常委會(huì)才有資格成為地方行政區(qū)劃與自貿(mào)區(qū)發(fā)展之間利益分歧的最終裁決者。因此，全國(guó)人大常委會(huì)可以模仿《立法法》關(guān)于地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)提交全國(guó)人大常委會(huì)裁決的條款 〔28 〕，設(shè)置以下法律協(xié)調(diào)程序：對(duì)于自貿(mào)區(qū)發(fā)展過(guò)程中上海市人民政府制定的法律規(guī)則或采取的措施，上海市人大及其常委會(huì)提出異議且無(wú)法與國(guó)務(wù)院達(dá)成一致意見(jiàn)的，可以由上海市人大常委會(huì)直接將爭(zhēng)議提交全國(guó)人大常委會(huì)裁決，或者由上海市人民政府將爭(zhēng)議提交國(guó)務(wù)院，由后者轉(zhuǎn)呈全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

最后，自貿(mào)區(qū)功能與國(guó)務(wù)院各部門職能之間的法律關(guān)系與行政區(qū)劃體制之下不同。在現(xiàn)有行政區(qū)劃體制之下：具有行政管理職能的國(guó)務(wù)院部門有權(quán)制定部門規(guī)章；省級(jí)和較大的市人民政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章。部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。〔29 〕有的國(guó)務(wù)院部門有權(quán)依法或依國(guó)務(wù)院授權(quán)監(jiān)督省級(jí)地方政府，如監(jiān)察部有權(quán)對(duì)省級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施監(jiān)察；有的國(guó)務(wù)院部門如公安、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門，與省級(jí)政府共同領(lǐng)導(dǎo)雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；有的部門如海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等行政機(jī)關(guān)則有權(quán)通過(guò)派出機(jī)構(gòu)垂直管理地方事務(wù)。

反觀自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)與建設(shè)工作，國(guó)務(wù)院已經(jīng)要求有關(guān)部門“大力支持，做好協(xié)調(diào)配合、指導(dǎo)評(píng)估等工作” 〔30 〕。由此可見(jiàn)，在自貿(mào)區(qū)事務(wù)上，國(guó)務(wù)院各部門不能強(qiáng)制、只能指導(dǎo)評(píng)估上海市人民政府的行為，而且必須主動(dòng)支持、配合后者。遵照國(guó)務(wù)院的這一要求，部分國(guó)務(wù)院職能部門已經(jīng)頒布了一些有關(guān)自貿(mào)區(qū)的政策和舉措。對(duì)于這些類規(guī)范性文件在今后執(zhí)行和細(xì)化過(guò)程中可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查或者協(xié)調(diào)，責(zé)令部門糾正不恰當(dāng)做法，或要求其對(duì)規(guī)則本身進(jìn)行修改；對(duì)于國(guó)務(wù)院職能部門的監(jiān)督行為在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)引發(fā)爭(zhēng)議的，國(guó)務(wù)院也應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)進(jìn)行協(xié)調(diào)或者裁決。國(guó)務(wù)院還可以通過(guò)跨部門自貿(mào)區(qū)會(huì)議等方式，整合各職能部門在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中所面臨的問(wèn)題和積累的經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟的領(lǐng)域調(diào)整或者制定規(guī)章，對(duì)能夠推廣全國(guó)的法律規(guī)則與制度，還可以頒布行政法規(guī)。

結(jié) 語(yǔ)

正如韓正同志所說(shuō)：“自貿(mào)區(qū)的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的范圍。” 〔31 〕中國(guó)自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃在法律制度之間所存在的差異，是改革開(kāi)放深化階段的特有現(xiàn)象。由于改革成功本身對(duì)于中國(guó)未來(lái)的穩(wěn)定與發(fā)展具有重大意義，因此這些差異并不僅僅是行政區(qū)劃的特殊例外，而是中央嘗試對(duì)法治的實(shí)現(xiàn)模式予以轉(zhuǎn)變的過(guò)程與政府管理有關(guān)的法律制度存在沖突的體現(xiàn)。自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)性決定了它將與行政區(qū)劃共存一個(gè)時(shí)期，在此期間兩個(gè)法制系統(tǒng)之間需要不斷磨合，對(duì)法律沖突協(xié)調(diào)機(jī)制的持續(xù)性研究也將是自貿(mào)區(qū)法律理論不可缺少的組成部分。