戴傳利

(中共安徽省委黨校 法學(xué)部，合肥 230022)

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我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管法基本原則研究

戴傳利

(中共安徽省委黨校 法學(xué)部，合肥 230022)

地方政府債務(wù)是當(dāng)下社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，加快地方政府債務(wù)監(jiān)管立法迫在眉睫。欲進(jìn)行相關(guān)立法，首先要廓清該法的基本原則，才能使具體監(jiān)管規(guī)則的設(shè)定重心突出，達(dá)到“形散神不散”的功效。結(jié)合其他國(guó)家地方政府債務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，分析了地方政府債務(wù)監(jiān)管基本原則的內(nèi)涵、沖突及其選擇，提出我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管法律應(yīng)該具備四項(xiàng)原則并對(duì)各原則內(nèi)容進(jìn)行了闡述。

地方政府債務(wù)；監(jiān)管法；基本原則

我國(guó)法學(xué)理論關(guān)于地方政府債務(wù)問(wèn)題的研究成果相對(duì)較少,主要集中于地方政府債務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、地方政府破產(chǎn)機(jī)制等問(wèn)題。對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管的基本原則研究多散見(jiàn)于經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等研究成果之中。國(guó)外對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管問(wèn)題立法實(shí)踐走在我國(guó)前面，形成了許多法律規(guī)范。比如日本的《地方債務(wù)法》、巴西的《財(cái)政責(zé)任法》、南非的《市政財(cái)政管理法》和《公共融資管理法》等。理論上的研究成果也多于國(guó)內(nèi)，如Graeme Wheeler 2004年出版的著作《政府債務(wù)管理合理做法》在第三章對(duì)地方政府管理立法實(shí)踐范例進(jìn)行了分析。美國(guó)華盛頓銀行的Webb, Stephen B.在2007年FiscalResponsibilityLawforSubnationalDiscipline:TheLatinAmericanExperiences(地方財(cái)政責(zé)任法：拉丁美洲經(jīng)驗(yàn))一文中介紹了拉丁美洲地方財(cái)政責(zé)任法的許多規(guī)則內(nèi)容。但關(guān)于地方政府債務(wù)監(jiān)管法律基本原則的系統(tǒng)性研究仍較少見(jiàn)。

一、政府債務(wù)監(jiān)管法基本原則界定

地方債務(wù)監(jiān)管法基本原則是指在監(jiān)管地方政府債務(wù)行為中所要遵循的基本思想，貫徹于一切地方債務(wù)行為監(jiān)管行為的始終，具有根本的指導(dǎo)意義，也是構(gòu)建地方政府債務(wù)監(jiān)管規(guī)則框架的根本指導(dǎo)思想，是地方債務(wù)規(guī)則的內(nèi)在精神統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)的價(jià)值取向。理解和構(gòu)建地方政府債務(wù)監(jiān)管法律基本原則時(shí)要注意以下幾個(gè)方面：

第一，地方政府債務(wù)監(jiān)管法的基本原則符合市場(chǎng)監(jiān)管法基本原則的一般特點(diǎn)。監(jiān)管，通常含有監(jiān)督和管理的內(nèi)容，但并不是監(jiān)督和管理兩個(gè)詞內(nèi)涵的簡(jiǎn)單疊加，監(jiān)管有其特定的含義。*國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)管是國(guó)家憑借政治權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體自由決策實(shí)施的強(qiáng)制性限制”，國(guó)內(nèi)的學(xué)者則表述為，監(jiān)管就是由監(jiān)管者為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)而利用各種監(jiān)管手段對(duì)被監(jiān)管者所采取的一種有意識(shí)的和主動(dòng)的干預(yù)和控制活動(dòng)。監(jiān)管不同于監(jiān)督，在我國(guó)監(jiān)督一般理解為監(jiān)察督促，國(guó)外則解釋為照看、主管或檢查。人們常用“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”一詞表達(dá)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)職能機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)察與督促。目前較有說(shuō)服力的市場(chǎng)監(jiān)管法的定義是：市場(chǎng)監(jiān)管法是指市場(chǎng)監(jiān)管主體對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)主體及其行為進(jìn)行限制、約束等直接干預(yù)活動(dòng)的總和。在市場(chǎng)監(jiān)管法的地位這一問(wèn)題上，梳理國(guó)內(nèi)較具代表性及權(quán)威性的法學(xué)著述可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們普遍認(rèn)為，它屬于經(jīng)濟(jì)法，然而分歧最大的地方在于，市場(chǎng)監(jiān)管法是否應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)法的獨(dú)立組成部分。[1]

地方政務(wù)債務(wù)監(jiān)管法是以社會(huì)本位為依歸，確保公共財(cái)政安全和金融秩序的穩(wěn)定，防止系統(tǒng)性的或區(qū)域性的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，提高政府融資的使用效率。

地方政府債務(wù)法要符合市場(chǎng)監(jiān)管法的法定、公平、績(jī)效、適度的原則。監(jiān)管的主體、程序、職權(quán)、義務(wù)等都應(yīng)該有法律的明確規(guī)定；公平是融資市場(chǎng)的基本法則，無(wú)論是對(duì)待資金提供方還是資金使用方，市場(chǎng)都應(yīng)該給予公平的機(jī)會(huì)，適用公平的行為規(guī)范，得到客觀公正的對(duì)待；債務(wù)監(jiān)管不僅僅要關(guān)注社會(huì)秩序要求，還要注重融資使用的績(jī)效結(jié)果，許多國(guó)家都有相關(guān)的地方政府債務(wù)績(jī)效與資金使用的評(píng)價(jià)和責(zé)任追究機(jī)制，這是確保監(jiān)管法的效率價(jià)值的體現(xiàn)；地方政府債務(wù)監(jiān)管也要遵循適度原則，如我們國(guó)家的地方政府舉債權(quán)限制過(guò)于嚴(yán)格，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于充分提高市場(chǎng)資金的使用效率；監(jiān)管過(guò)松就會(huì)造成地方政府的過(guò)度舉債，可能會(huì)造成債務(wù)危機(jī)和金融危險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定和政府的公信力。因此，地方政府債務(wù)監(jiān)管法的基本原則與經(jīng)濟(jì)法中的市場(chǎng)監(jiān)管基本原則的精神是一致的。

第二，地方政府債務(wù)監(jiān)管法的一些原則要求是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管法的基本原則的展開(kāi)。如融資投向的黃金法則是市場(chǎng)監(jiān)管法中績(jī)效原則在政府投資領(lǐng)域具體應(yīng)用。財(cái)政透明性原則是公平原則的應(yīng)有之義，要做到公平，就要做到公開(kāi)，要讓地方政府債務(wù)行為過(guò)程在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓投資人(債權(quán)人)有充分了解地方政府財(cái)政收支和債務(wù)信息的機(jī)會(huì)，這樣才能體現(xiàn)投資方與融資方的地位對(duì)等，降低投資主體投資的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)完善的市場(chǎng)信息披露制度更好地監(jiān)督地方政府行為。地方政府也可以通過(guò)市場(chǎng)充分信息的展開(kāi)和公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇何種融資方法，降低融資成本，提高融資效率；另一方面，債務(wù)中的“借、用、還”“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一原則也是公平原則的具體體現(xiàn)。

二、基本原則的內(nèi)在邏輯關(guān)系及沖突選擇

我們都知道，法律本身有自由、公平、效率、秩序、安全等價(jià)值，而各種價(jià)值是有位階層次的，價(jià)值的沖突可以按照位階層級(jí)排序進(jìn)行選擇，也可以通過(guò)個(gè)案平衡和比例原則加以解決。同樣道理，在地方政府債務(wù)監(jiān)管法中，各基本原則之間也有內(nèi)在的邏輯順序、位階排序和沖突的解決方法。

在地方政府債務(wù)監(jiān)管法的規(guī)則體系架構(gòu)設(shè)計(jì)中，能夠兼顧各種基本原則的要求當(dāng)然是最佳選擇，但事實(shí)并非像我們想象的那么簡(jiǎn)單。正如我們?cè)谠O(shè)計(jì)程序法時(shí)，我們總是想兼顧公平與效率價(jià)值，但實(shí)踐中很難兩全。為了達(dá)到公平，案件經(jīng)過(guò)司法審查的時(shí)間越長(zhǎng)和經(jīng)過(guò)的審級(jí)越多越好，但司法審查不可能像自然科學(xué)研究那樣無(wú)限制地去探索真理，司法活動(dòng)受到時(shí)間的限制，在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)必須審判結(jié)束，“遲來(lái)的正義非正義”。所以訴訟法中確立了證據(jù)失權(quán)制度，提高了效率，但證據(jù)一旦因過(guò)期而造成失權(quán)后果就會(huì)影響案件的實(shí)體正義，為了防止訴訟的過(guò)分遲延，舉證時(shí)限制度會(huì)犧牲案件的部分公平價(jià)值。又如非法證據(jù)排除規(guī)則是在實(shí)體公平與證據(jù)合法性要求(程序正義)之間做了一個(gè)選擇，堅(jiān)持排除規(guī)則是為了維護(hù)程序正義，但可能會(huì)影響實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。

地方政府債務(wù)監(jiān)管的首要價(jià)值追求是社會(huì)秩序穩(wěn)定。債務(wù)計(jì)劃的編制與登記、債務(wù)(包括或有債務(wù))統(tǒng)計(jì)的規(guī)范與真實(shí)、隱性債務(wù)的監(jiān)管、債務(wù)率的限定、償債準(zhǔn)備金提取、地方政府債券的保險(xiǎn)、中央和上級(jí)政府對(duì)地方債務(wù)的救助、事后的債務(wù)重組等等，都與社會(huì)秩序與穩(wěn)定密切相關(guān)。只有在確保社會(huì)有序的情況下，地方政府才能謀求發(fā)展，如果因?yàn)檫^(guò)度舉債導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，地方政府最終也無(wú)法繼續(xù)在市場(chǎng)上獲得融資支持，社會(huì)也難以穩(wěn)定，債務(wù)的公平與效率價(jià)值也就無(wú)從談起，政府的融資因社會(huì)秩序的混亂而被剝奪，更遑論什么公平與效率。

在我國(guó)地方政府債務(wù)的公平和效率價(jià)值之間，筆者認(rèn)為，公平價(jià)值應(yīng)該優(yōu)先。第一，我們國(guó)家在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)初提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了很大的作用，保證了我們?cè)诙潭處资甑臅r(shí)間內(nèi)就躍居世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)的行列。但隨著我們國(guó)家從“又快又好的發(fā)展”到“又好又快的發(fā)展”指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，以及科學(xué)發(fā)展觀的提出與執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)該“好”字優(yōu)先，科學(xué)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)去要求“快”，那是效率優(yōu)先，而在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)發(fā)展要“好”，地方政府負(fù)債發(fā)展就要體現(xiàn)公平優(yōu)先。第二，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)仍然是許多地方政府首要的甚至是不惜一切代價(jià)的追求，造成資源浪費(fèi)、代際公平的損害、環(huán)境的污染和大量的重復(fù)建設(shè)以及形象工程。我們強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先，只有在做到代際公平、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)公平提供等前提下，才談得上追求債務(wù)資金的投資效率，也只有在明確“責(zé)、權(quán)、利，借、用、還”相統(tǒng)一前提下，才能算上是權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，彰顯公平的力量。而我國(guó)地方政府的融資實(shí)踐中，借貸主體、使用主體與還貸主體在許多時(shí)候相分離，特別是在地方政府融資平臺(tái)中表現(xiàn)得最為明顯，在這種責(zé)、權(quán)、利相分離的不公平的情況下，資金的使用效率就無(wú)從談起。

因此，地方政府債務(wù)監(jiān)管的基本原則之間社會(huì)秩序穩(wěn)定原則是第一位的，其次是公平原則，接下來(lái)才是效率等原則。社會(huì)秩序穩(wěn)定是一切的基礎(chǔ)，維護(hù)公平可以促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，在公平與效率產(chǎn)生沖突時(shí)，公平優(yōu)先。這樣可以糾正一些地方領(lǐng)導(dǎo)盲目追求政績(jī)的片面觀念，促進(jìn)社會(huì)和諧。實(shí)踐證明，公平在社會(huì)和諧中的作用排在效率前面，效率并不一定能夠帶來(lái)社會(huì)和諧，我們現(xiàn)在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好，但人們的幸福指數(shù)下降了就是例證。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管法基本原則分述

市場(chǎng)監(jiān)管法的法定、公平、績(jī)效、適度等原則也是我們構(gòu)建地方政府債務(wù)監(jiān)管法的基本原則。這些原則為我們提供了宏觀的指導(dǎo)思想，在這些原則之下，各國(guó)在債務(wù)實(shí)踐中創(chuàng)造了許多體現(xiàn)這些宏觀原則精神的下位級(jí)原則。比如我國(guó)《江蘇省政府性債務(wù)管理暫行辦法》第三條規(guī)定，政府性債務(wù)管理的原則：(一)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)；(二)量力而行，規(guī)模適度，防范風(fēng)險(xiǎn)；(三)統(tǒng)籌規(guī)劃，程序規(guī)范，注重實(shí)效；(四)“責(zé)、權(quán)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一。筆者認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管法應(yīng)該遵循以下基本原則，試分述之。

(一)舉債用途：黃金法則

“黃金法則”是指地方政府舉債(除短期債務(wù)以外)只能用于基礎(chǔ)性和公益性資本支出項(xiàng)目，不能用于彌補(bǔ)地方政府經(jīng)常性預(yù)算缺口。多數(shù)國(guó)家都有著這方面的投資方向限制，只有少數(shù)國(guó)家，如加拿大、美國(guó)、德國(guó)和瑞士等國(guó)允許地方政府借債用于彌補(bǔ)財(cái)政收支季節(jié)性缺口。黃金法則體現(xiàn)了代際公平和投資效率性原則。地方政府負(fù)債發(fā)展的投資領(lǐng)域一般應(yīng)為投資周期較長(zhǎng)的公益性和基礎(chǔ)性支出，是用后代人的錢(qián)來(lái)發(fā)展公益性事業(yè)，投資對(duì)象的使用期限較長(zhǎng)，惠及后代人。既然后代人可以從當(dāng)代政府負(fù)債投資中受益，他們也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的義務(wù)，才能體現(xiàn)法律中的權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。但如果地方政府債務(wù)是為了滿足政府經(jīng)常性支出就違背了代際公平原則，“當(dāng)代人消費(fèi)后代人埋單”顯然不公平。另一方面，基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目事業(yè)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，是社會(huì)資本不愿投資的領(lǐng)域，由政府投資可以提高資金效率，政府投資不以營(yíng)利為目的，可以在嚴(yán)格的法律監(jiān)管規(guī)則約束下降低成本，而社會(huì)資本投資是要獲取利潤(rùn)的，如果由社會(huì)資本投資這些領(lǐng)域還要有非成本性支出(利潤(rùn)支出)。

黃金法則在很多國(guó)家立法中都有規(guī)定。 新西蘭《1956年地方政府債務(wù)法》規(guī)定，地方當(dāng)局借款主要用于支付舊資產(chǎn)的升級(jí)換代以及新資產(chǎn)的建設(shè)和購(gòu)買(mǎi)，嚴(yán)厲禁止地方當(dāng)局出于收入目的，向銀行或個(gè)人以透支方式舉債，但允許在某些緊急情況下例外。

美國(guó)的州及州以下地方政府債務(wù)主要集中用于三個(gè)方面: (一)為公共資本計(jì)劃提供資金, 如學(xué)校、道路、給排水系統(tǒng)等; (二)支持并且補(bǔ)貼私人活動(dòng), 如私人住房抵押貸款、學(xué)生貸款和工業(yè)發(fā)展貸款等(三)為短期周轉(zhuǎn)性支出或特種計(jì)劃提供資金。另外, 如果利率下降, 州及州以下地方政府可能借新債還舊債，由于市場(chǎng)的變化，新的借債成本低于舊的債務(wù)成本，從而可以降低融資成本。美國(guó)州憲法或者法律往往禁止地方政府通過(guò)借款來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算執(zhí)行中的赤字。地方政府有可能借新債還舊債(再融資)。

日本《地方債務(wù)法》在“地方政府財(cái)政支出必須以地方公債以外的收入作為財(cái)源”的平衡預(yù)算原則基礎(chǔ)上，又規(guī)定“某些支出可以以地方公債作為財(cái)源”。某些支出原則上是建設(shè)性支出，即只要該支出的效果涉及將來(lái)，居民在以后年度中能夠受益，地方政府就可以通過(guò)借債籌資。

除發(fā)達(dá)國(guó)家外，一些中低收入國(guó)家如巴西、哥倫比亞、印度、秘魯、俄羅斯和南非, 也采納了黃金法則。

如果借貸是用于基建投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 財(cái)政赤字本身或許不是個(gè)問(wèn)題。然而, 20世紀(jì)90年代在諸如匈牙利、印度、俄羅斯等國(guó)家, 地方政府大量借貸為地方當(dāng)期赤字融資, 導(dǎo)致了不可持續(xù)的負(fù)債局面。在印度, 20世紀(jì)90年代末期當(dāng)期赤字融資造成許多州的財(cái)政赤字大幅增長(zhǎng), 在危機(jī)最嚴(yán)重時(shí), 部分州超過(guò)70% 的新增借貸都是為給付現(xiàn)有負(fù)債。一般允許利用短期借貸補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資本, 然而, 應(yīng)該規(guī)定此類(lèi)短期借貸的最高額度, 防止出現(xiàn)短期借貸滾動(dòng)成為支持當(dāng)期赤字的長(zhǎng)期借貸。[2]

我國(guó)也不例外。2004年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革決定》提出要合理界定政府投資范圍。并規(guī)定政府(包括地方政府)的投資方向：主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。并且提出“能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)。中央政府投資除本級(jí)政權(quán)等建設(shè)外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目?！钡菍?shí)踐操作卻與規(guī)定大相徑庭，地方政府在許多投資領(lǐng)域分不清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，包攬了許多本應(yīng)由社會(huì)投資的項(xiàng)目，結(jié)果造成地方政府債臺(tái)高筑，而社會(huì)資本找不到合適的投資出處，加上金融監(jiān)管不力，缺乏有效的法律規(guī)范與充分的法律保護(hù)，民間資本游離于民間借貸之間，造成了類(lèi)似溫州企業(yè)老板“跑跑”的民間金融的亂象。據(jù)人民銀行溫州市中心支行監(jiān)測(cè)分析，2012年溫州民間借貸規(guī)模在1 100億元左右，其中用于一般性實(shí)體投資的只占35%，即380多億元。[3]

為了配合國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理的要求，我國(guó)大部分省份(根據(jù)審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果，至2010年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定)都制定了地方政府債務(wù)管理規(guī)定，其中幾乎都有關(guān)于地方政府負(fù)債投資領(lǐng)域的限定，比如《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》第六條規(guī)定，政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是公益性領(lǐng)域的項(xiàng)目。政府性債務(wù)資金用于事關(guān)區(qū)域整體發(fā)展所急需建設(shè)，但暫時(shí)存在資金缺口的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施項(xiàng)目。政府性負(fù)債不得用于經(jīng)常性支出和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)。

(二)“權(quán)、責(zé)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一的原則

法律上的公平性很重要一點(diǎn)是要做到權(quán)力(權(quán)利)與職責(zé)(義務(wù))的公平分配。每個(gè)國(guó)家的地方政府都承擔(dān)著一定的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，與這一職責(zé)相對(duì)應(yīng)的是地方政府的財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)與地方的事權(quán)應(yīng)當(dāng)相匹配。在我國(guó)，地方政府承擔(dān)了大部分的事權(quán)。分稅制后財(cái)權(quán)上移，零散的、難以征收的地方稅收收入與繁重的地方財(cái)政支出之間嚴(yán)重脫節(jié)。特別是近幾年的民生工程投入非常大，加之經(jīng)濟(jì)的考核指標(biāo)要求和官員的急于在自己任期內(nèi)出政績(jī)的沖動(dòng)之間形成了一種內(nèi)在的合力，加之法律對(duì)地方政府舉債權(quán)的限制與對(duì)地方政府融資平臺(tái)設(shè)立的鼓勵(lì)，*2009年初中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)……”，這被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。催生了大量地方政府融資平臺(tái)，地方債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。而地方政府在利用融資平臺(tái)等進(jìn)行債務(wù)融資過(guò)程中存在許多權(quán)、責(zé)、利相脫節(jié)的現(xiàn)象，負(fù)責(zé)融資的借貸主體(比如地方政府融資平臺(tái))不能使用資金，使用債務(wù)資金的主體不負(fù)責(zé)融資和償還，造成了借、用、還主體分離的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了債務(wù)資金的使用效率，也增加了對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管的難度。

簡(jiǎn)單地禁止地方負(fù)債融資是不符合現(xiàn)實(shí)要求的，也不符合世界發(fā)展的潮流。應(yīng)該在保留地方債務(wù)的前提下做到“權(quán)、責(zé)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一的原則。例如意大利中央政府與地方之間的財(cái)政關(guān)系的特點(diǎn)是高度的縱向財(cái)政不平衡、支出籌資責(zé)任不明確以及政策缺乏透明性和穩(wěn)定性，嚴(yán)重的縱向不平衡以及預(yù)先限制地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付的不現(xiàn)實(shí)做法共同導(dǎo)致了地方政府預(yù)算執(zhí)行中的財(cái)政赤字。由于集中了地方政府的赤字、債務(wù)及利息費(fèi)用，這些不平衡的財(cái)政關(guān)系經(jīng)常造成地方政府債務(wù)超出其預(yù)算水平。對(duì)此，意大利曾多次通過(guò)引入各種保護(hù)機(jī)制而成功地控制了地方政府的現(xiàn)金支出情況。但由于地方政府缺乏財(cái)政責(zé)任感，同時(shí)國(guó)家實(shí)行有效的預(yù)算程序和控制，以及嚴(yán)格的預(yù)算限制，因而使這些機(jī)制對(duì)政府支出只產(chǎn)生了有限的控制作用。中央政府和地方政府的籌資安排以及每級(jí)政府采用的預(yù)算程序都沒(méi)有提高支出效率的激勵(lì)機(jī)制。直到最近兩年，意大利的法律修改才僅僅部分地解決了這些問(wèn)題。1990年，致力于改革地方政府行政管理框架性法律，制定了如下三條總原則，第一，中央政府撥款將限制在提供“必要”支出范圍，然后由中央政府分配相應(yīng)的撥款，地方政府負(fù)責(zé)籌集其他公共服務(wù)所需財(cái)政資金。第二，為了增加地方政府的財(cái)政責(zé)任感，中央政府已將更多的稅種下放給地方政府同時(shí)中央政府撥款也相應(yīng)減少。第三，地方政府機(jī)構(gòu)的管理者須對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益負(fù)責(zé)。涉及衛(wèi)生和運(yùn)輸部門(mén)的法律也采用了類(lèi)似方法。但這些法律規(guī)定仍未明確應(yīng)該由哪一級(jí)政府最終負(fù)責(zé)籌集政府支出所需的資金。由于責(zé)任追究制度不到位，而且國(guó)家預(yù)算實(shí)踐和地方政府核算原則落后于這種新的法律制度，因而造成了地方負(fù)債融資的責(zé)任不明確。[4]

建立地方政府債務(wù)管理問(wèn)責(zé)制與糾錯(cuò)機(jī)制，使地方政府官員增強(qiáng)債務(wù)的責(zé)任觀念，可以防止地方政府過(guò)度舉債行為。比如南非《市政財(cái)政管理法》不僅僅對(duì)不履行規(guī)定義務(wù)的政府借款人處以一定的經(jīng)濟(jì)處罰，還要同時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)等出借人課以一定的經(jīng)濟(jì)處罰，雙方都會(huì)受到行政或者刑事處罰。新西蘭《1956年地方政府債務(wù)法案》第三部分第92-103條主要涉及對(duì)地方政府債務(wù)違約的限制和懲罰措施。一旦地方當(dāng)局無(wú)法全額和持續(xù)支付特備債券的本金或利息，那么違約方當(dāng)局將向債券或股票持有人額外支付違約金的5%作為賠償金，一旦地方當(dāng)局連續(xù)28天無(wú)法全額和持續(xù)支付償債基金的分期償債額，地方政府債務(wù)委員會(huì)將向地方當(dāng)局追索債務(wù)或是提交高等法院指派一名財(cái)務(wù)委托管理人追索債務(wù)。

可喜的是，我國(guó)許多地方政府債務(wù)管理辦法中都規(guī)定了權(quán)責(zé)一致和借用還主體統(tǒng)一的原則。比如《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》第五條規(guī)定，“舉借政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)按照‘適度舉債、講求效益、加強(qiáng)管理、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)’的總體要求，堅(jiān)持‘權(quán)、責(zé)、利’和‘借、用、還’相統(tǒng)一的原則。”《廣州市政府性債務(wù)管理辦法》(2011年6月30)第五條規(guī)定，“舉借政府性債務(wù)應(yīng)遵循適度舉債、注重實(shí)效、防范風(fēng)險(xiǎn)、明確責(zé)任的原則，做到‘權(quán)、責(zé)、利’和‘借、用、還’相統(tǒng)一?！?/p>

(三)債務(wù)規(guī)?？刂婆c風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警原則

縱覽各國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管規(guī)則體系，確定合理的地方政府債務(wù)規(guī)模和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制對(duì)防范發(fā)生地方政府性債務(wù)危機(jī)具有重要的作用。要把每個(gè)債務(wù)規(guī)模量化到地方每一級(jí)政府，同時(shí)進(jìn)行供給和需求雙重控制。各國(guó)的制度通常都會(huì)對(duì)關(guān)鍵財(cái)政指標(biāo)設(shè)限,如財(cái)政赤字、基本赤字(扣除公債利息后的財(cái)政收支赤字)、償債比率、借債能力比率及擔(dān)保限額。

這些限制是為了確保地方政府的財(cái)政可持續(xù)性。然而, 在制定財(cái)政目標(biāo)時(shí)有兩個(gè)主要問(wèn)題: 首先, 哪一項(xiàng)(或幾項(xiàng))是評(píng)估地方政府財(cái)政可持續(xù)性的最重要的指標(biāo), 通常的候選指標(biāo)有:債務(wù)/SGD(地方政府GDP)比、債務(wù)/總收入比、償債/總收入比以及預(yù)算赤字/SGDP比; 其次, 評(píng)估地方政府財(cái)政可持續(xù)性的每項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)閾值及其是否適用于某種特定環(huán)境?；旧? 受各國(guó)政府間財(cái)政制度、地方政府借貸法規(guī)以及政治因素的影響, 各國(guó)地方政府財(cái)務(wù)可持續(xù)性測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)不一。以下是一些國(guó)家在制定財(cái)政指標(biāo)方面的實(shí)例：

巴西。聯(lián)邦政府和各州之間的債務(wù)重組協(xié)議建立了一套綜合的財(cái)務(wù)目標(biāo)：負(fù)債/收入比、基本預(yù)算平衡、人事開(kāi)支占總開(kāi)支的比率、自有收入增長(zhǎng)、投資限額, 以及將被私有化或退出的國(guó)企及銀行清單。

哥倫比亞。《358法》(1997)、《617法》(2000)、《819法》( 2003) 建立了一套釋放債務(wù)預(yù)警信號(hào)的紅綠燈體系監(jiān)管地方借貸。進(jìn)入紅燈區(qū)域的地方政府禁止借貸而綠燈區(qū)的則允許借貸。利息/經(jīng)營(yíng)性?xún)?chǔ)蓄(現(xiàn)金流指標(biāo)) 大于40%并且債務(wù)/經(jīng)常性收入(償付指標(biāo)) 大于80%則界定為紅燈區(qū)域。第三項(xiàng)指標(biāo)和主要盈余償債比相關(guān)。[4]298-199

印度。在第12任財(cái)務(wù)委員會(huì)的要求下,財(cái)務(wù)責(zé)任法在各邦強(qiáng)制執(zhí)行, 收入赤字應(yīng)該消除, 財(cái)政赤字需降到截至2009財(cái)年各州總產(chǎn)出的3%。若一個(gè)邦的償債比率超過(guò)20%就被界定為面臨財(cái)務(wù)壓力, 中央政府隨即會(huì)對(duì)其額外借貸進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控。

我國(guó)當(dāng)前并沒(méi)有發(fā)生地方政府性債務(wù)性危機(jī)事件，但正如一些媒體和專(zhuān)家所披露和擔(dān)心的那樣，我國(guó)局部地區(qū)存在債務(wù)危機(jī)的可能性(當(dāng)然關(guān)于我國(guó)當(dāng)下地方政府性債務(wù)危機(jī)是否可控，實(shí)踐和理論上都有不同看法)，無(wú)論如何要防患于未然，及早建立我國(guó)債務(wù)規(guī)模指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

(四)財(cái)政(債務(wù))透明原則

公布包括債務(wù)在內(nèi)的財(cái)政狀況已經(jīng)是世界范圍內(nèi)預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一種趨勢(shì)，已經(jīng)形成不可阻擋的立法要求，透明性原則貫穿于地方政府債務(wù)管理的全過(guò)程。財(cái)政和債務(wù)透明性原則是我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》要求的當(dāng)然范圍，這是為了滿足民眾的知情權(quán)，也是為了解決政府預(yù)算外的政府可信度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律要求，有利于防止地方債務(wù)惡性膨脹。

財(cái)政和債務(wù)透明逐漸成為財(cái)政制度的一部分。透明項(xiàng)目包括獨(dú)立審計(jì)地方財(cái)政賬目；對(duì)關(guān)鍵財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行階段性公開(kāi)披露；公開(kāi)隱性負(fù)債和預(yù)算外負(fù)債。比如澳大利亞州政府要求地方政府運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，除了報(bào)告直接債務(wù)之外，還需要披露或有債務(wù)，各州政府還需要定期向借款委員會(huì)提交籌資戰(zhàn)略與平衡規(guī)劃，并由借款委員會(huì)進(jìn)行審查和綜合平衡。各州還要將借款融資及其使用情況，按照借款委員會(huì)確定的統(tǒng)一框架要求，嚴(yán)格進(jìn)行季度報(bào)告和年度報(bào)告等等，提高了公眾對(duì)公共資金使用潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督。印度部分州已經(jīng)改革, 開(kāi)始測(cè)算整合的財(cái)政赤字, 而不局限于常規(guī)的財(cái)政赤字；上報(bào)的常規(guī)財(cái)政赤字不包括大規(guī)模公共投資的融資赤字, 后者被視為州負(fù)債。

在巴西, 各級(jí)政府采用的應(yīng)計(jì)制會(huì)計(jì)方法消除了一項(xiàng)負(fù)債的重要來(lái)源: 欠款。并且, 巴西的《財(cái)政責(zé)任法》( 2000)第48條將財(cái)務(wù)透明視為新法規(guī)的重要組成部分。法規(guī)、法律和財(cái)政賬目通過(guò)包括電子媒體在內(nèi)的媒介廣泛傳播(所有的報(bào)告都可在財(cái)政部網(wǎng)站上找到)。第54條要求各級(jí)政府披露包括主要的財(cái)政指標(biāo)在內(nèi)的季度財(cái)務(wù)管理報(bào)告并表明其所遵循的財(cái)政目標(biāo)。根據(jù)第57條, 此報(bào)告須由審計(jì)委員會(huì)審核。[2]49

建立完善的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度是貫徹透明性原則的基本要求。法國(guó)政府的債務(wù)完全納入了公共預(yù)算管理，地方政府負(fù)債的形成、償還和變更等事項(xiàng)必須遵循預(yù)算編制程序與原則，予以反映和公告。在編制預(yù)算報(bào)告時(shí)必須遵循統(tǒng)籌原則，即預(yù)算必須全面反映收入和支出，任何一個(gè)部門(mén)都不能自行動(dòng)用本部門(mén)的收益，必須列入國(guó)家預(yù)算后才能用于支出。公共預(yù)算草案一旦經(jīng)過(guò)議會(huì)通過(guò)后，就成為具有法律效力的文件，預(yù)算執(zhí)行部門(mén)必須按照自己的權(quán)限范圍嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。根據(jù)法國(guó)憲法，公共預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，如果由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化，政府可能提出修改方案。修改方案的審批辦法與預(yù)算草案的審批辦法相同。公共預(yù)算執(zhí)行情況，由公共會(huì)計(jì)網(wǎng)按月逐級(jí)向市鎮(zhèn)、省和中央報(bào)告，平時(shí)也可以通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)了解全國(guó)各地的預(yù)算資金使用情況。

財(cái)政(債務(wù))透明性要求在我國(guó)許多地方也進(jìn)行了有益的探索。2011年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)部分城市試點(diǎn)探索地方政府自行發(fā)債，取得了很好的效果。2012年又批準(zhǔn)上海市、廣東省、浙江省、深圳市四地城市自行發(fā)債共308億元債券(2012年全國(guó)地方政府債券總規(guī)模為2 500億元)，其余省份的地方政府債仍由財(cái)政部代理發(fā)行。

2012年，上海市人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)了《預(yù)算調(diào)整方案》，上海市政府當(dāng)年將再次自行發(fā)行89億元地方政府債券。為了強(qiáng)化地方人大和市場(chǎng)監(jiān)督與制約，確保資金使用透明要求，目前試點(diǎn)地方政府自主發(fā)債，規(guī)定發(fā)債籌集到的資金使用納入地方政府預(yù)算，直接受地方人大的監(jiān)督與制約，且由財(cái)政部代理還本付息，安全性有雙重保障。發(fā)行地方債券，通過(guò)對(duì)全社會(huì)披露債券條款、資金用途、財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等，大大提高了地方政府債務(wù)資金使用的透明度，避免了投融資平臺(tái)公司治理不健全帶來(lái)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，有利于市場(chǎng)對(duì)地方政府信用進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。[5]

[1] 羅剛，徐清.論市場(chǎng)監(jiān)管法的地位：以市場(chǎng)監(jiān)管法和市場(chǎng)規(guī)制法的關(guān)系為視角[J].天津法學(xué)，2011，106(2):88.

[2] 劉琍琍.地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)管理[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，46(6)：46.

[3] 浙江在線.溫州民間借貸規(guī)模在1100億元左右如何引導(dǎo)？[EB/OL].(2012-08-22)[2014-09-02].http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/02/23/018216526.shtml.

[4] 李萍.地方政府債務(wù)管理：國(guó)際比較與借鑒[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009：251.

[5] 高國(guó)華.上海二度首發(fā)地方政府債 不斷探索融資方式[EB/OL].(2012-02-23)[2014-09-02].http://bond.eastmoney.com/news/1325,20120822246050230.html

[責(zé)任編輯 葉甲生]

ResearchontheBasicPrinciplesofSupervisionLawofLocalGovernmentDebtsinChina

DAI Chuan-li

(Law Department, Anhui Provincial Party School of CPC, Hefei 230022, China)

The local government debt is a hot issue of the society. It is urgent to strengthen the local government debt regulatory legislation. About the legislation, the basic principles of the law should be firstly clarified to make the specific regulation be focused and highlighted. Combined with local government debt regulatory experience of other countries, the connotation, conflict and choice of the basic principles of supervising the local government debts are analyzed. It is proposed that the legal supervising of the local government debts in China should conform to four principles and then the content of the principles are discussed.

local government debt; supervision law; the basic principles

2014-09-02

戴傳利(1971-)，男，安徽定遠(yuǎn)人，副教授,法學(xué)博士。研究方向：訴訟法、經(jīng)濟(jì)法。

D922.28;F812.5

：A

：1008-6021(2014)04-0006-06