魏桃清

監(jiān)督法明確規(guī)定了監(jiān)督議題的途徑，但對(duì)于監(jiān)督選題的具體依據(jù)、程序和時(shí)限要求等缺乏細(xì)化規(guī)定，使得地方人大監(jiān)督選題工作做法不一致，選題工作中存在不規(guī)范、不科學(xué)和隨意選題等問題。為此，筆者對(duì)2013年省級(jí)人大監(jiān)督選題工作進(jìn)行了調(diào)研，分析了省級(jí)人大監(jiān)督選題的現(xiàn)狀、問題及原因，并從規(guī)范化、科學(xué)化、制度化等角度提出增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效的對(duì)策。

一、省級(jí)人大監(jiān)督選題工作現(xiàn)狀及存在的問題

監(jiān)督法實(shí)施以來，地方人大監(jiān)督工作進(jìn)入了有法可依的階段，監(jiān)督選題工作呈現(xiàn)出一系列的特點(diǎn)：更加注重計(jì)劃性，各地經(jīng)過人大常委會(huì)或主任會(huì)議通過，制定出常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃；更加注重圍繞貫徹落實(shí)黨委重大決策部署來選題，使人大工作更好地圍繞中心、服務(wù)大局；更加注重監(jiān)督選題中的公眾參與，既把人民群眾來信來訪反映較為集中和社會(huì)普遍關(guān)注的民生問題納入監(jiān)督計(jì)劃，又面向社會(huì)公開征集監(jiān)督議題，并從制度上規(guī)范監(jiān)督選題中的公眾參與等。但各地在監(jiān)督選題工作中存在一些問題：

1.監(jiān)督工作年度計(jì)劃名稱及確定程序不一致。各地在監(jiān)督選題工作上做法不一致，表現(xiàn)在：確定監(jiān)督選題的文件名稱不一致、監(jiān)督選題的確定程序不一致。從所搜集的資料來看，目前全國31個(gè)省級(jí)人大中，有9個(gè)省市區(qū)，如北京、上海、安徽、江西、河南、廣東、海南、西藏、陜西等，其人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作安排的文件既有總的常委會(huì)工作要點(diǎn)（或工作安排），又有專項(xiàng)的常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃；有9個(gè)省市區(qū)，如內(nèi)蒙古、吉林、福建、山東、湖南、四川、貴州、青海、寧夏等，其人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作安排的文件名為監(jiān)督工作計(jì)劃；有13個(gè)省，如天津、河北、山西、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、湖北、廣西、重慶、云南、甘肅、新疆等，其人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作安排文件名為工作要點(diǎn)（或工作安排），其中山西、重慶、新疆3省市區(qū)人大在常委會(huì)工作要點(diǎn)（或工作安排）主體部分中對(duì)監(jiān)督工作有所表達(dá)，同時(shí)還以附件的形式，將監(jiān)督工作計(jì)劃或調(diào)研項(xiàng)目單列出來。監(jiān)督選題的確定程序也不一樣，常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃均由主任會(huì)議通過；常委會(huì)工作要點(diǎn)（或工作安排）的確定程序分為兩種情況，大部分由常委會(huì)通過，只有山西、遼寧、江蘇、重慶4省市由主任會(huì)議通過。

2.監(jiān)督議題分布不均衡。一是數(shù)量與時(shí)間的分布不均衡。從全國省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督選題（以2013年為例）情況綜合表（表一）中可以看出，全國省級(jí)人大監(jiān)督總議題數(shù)是662項(xiàng)，平均每個(gè)省21個(gè)左右，年度監(jiān)督議題數(shù)目最多的省份是云南、海南和重慶，分別是36個(gè)、33個(gè)和33個(gè)，監(jiān)督議題數(shù)目最少的省份是山東和湖南，分別是13個(gè)和11個(gè)，大部分省份監(jiān)督議題數(shù)在20～30個(gè)之間。監(jiān)督議題完成時(shí)間不均衡，四分之三左右的監(jiān)督議題要下半年才能完成，四分之一左右的監(jiān)督議題則在上半年完成。二是內(nèi)容與手段的分布上存在“三多三少”的問題。對(duì)政府的監(jiān)督多，對(duì)法院、檢察院的監(jiān)督少。對(duì)政府的監(jiān)督共608項(xiàng)，占91.8%，而對(duì)法院和檢察院的監(jiān)督都只有27項(xiàng)，各占4.1%；有3個(gè)省份的監(jiān)督工作安排對(duì)法院和檢察院進(jìn)行監(jiān)督的議題數(shù)為0，分別是山西、貴州和西藏；有5個(gè)省份，如上海、江蘇、河南、海南和陜西，分別只對(duì)法院或檢察院中的一個(gè)單位進(jìn)行監(jiān)督，其他23個(gè)省份除了青海和河北外，均只選擇法院和檢察院各一個(gè)監(jiān)督議題。對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)監(jiān)督多，對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督少。對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的監(jiān)督項(xiàng)目共269項(xiàng)，占40.6%，對(duì)社會(huì)建設(shè)的監(jiān)督項(xiàng)目共327項(xiàng)，占49.4%，對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督項(xiàng)目才66項(xiàng)，占10%；除了遼寧監(jiān)督議題有6個(gè)涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域外，其他大部分省份只有1～3個(gè)，其中有2～3個(gè)的省份占74.2%，只有1個(gè)的省份占16.2%，1個(gè)也沒有的省份占6.5%。在監(jiān)督手段的使用上，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、專題調(diào)研多，執(zhí)法檢查、專題詢問少，特別是監(jiān)督法明確的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和罷免等三種剛性監(jiān)督手段的使用為零。聽取報(bào)告共389項(xiàng)，占58.7%，執(zhí)法檢查共113項(xiàng)，占17.1%，專題調(diào)研和專題詢問分別是137項(xiàng)和23項(xiàng)，占20.7%和占3.5%。31個(gè)省份中15個(gè)省份開展了1～2次的專題詢問，不到全國省份的一半。

3.監(jiān)督選題中公眾參與效果不明顯。盡管越來越多的省市，如北京、浙江、湖北、上海、江西、福建、廣東等，都在積極開展公開面向社會(huì)征集監(jiān)督議題的活動(dòng)，受到廣大人民群眾的關(guān)注和支持。江西、浙江、重慶、云南等，在地方性法規(guī)中還明文規(guī)定可以面向社會(huì)公開征集監(jiān)督議題，公民、法人和其他組織可以提出監(jiān)督議題的建議。但由于公眾參與量太大會(huì)給主辦方帶來巨大的工作量，目前人大機(jī)關(guān)也沒有足夠的力量，能在短時(shí)間內(nèi)迅速處理幾十萬的公民建議，導(dǎo)致存在公眾參與與當(dāng)?shù)厝丝诳偭肯啾?，參與量不大，參與效果也不明顯等問題。如，2006年底，上海市向社會(huì)公開征集2007年度監(jiān)督工作建議議題，共收到市民來信和電子郵件100多件，其中市民來信114件，電子郵件9件，共包含92個(gè)建議議題。其中一些市民建議人大加強(qiáng)對(duì)社保工作的監(jiān)督和對(duì)環(huán)保與食品藥品衛(wèi)生的監(jiān)督等，列入了常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃之中，這個(gè)例子是作為好的典型得以宣傳與推廣的，但即使是這樣，對(duì)于2500萬的上海人口來說，公眾參與量依舊是微乎其微，而且建議的采納率也不超過4%。

二、省級(jí)人大監(jiān)督選題工作中存在問題的原因

1.無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者，思想觀念都存在誤區(qū)。從目前現(xiàn)狀來看，有些地方無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督工作都存在思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。一是監(jiān)督者主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。由于受黨領(lǐng)導(dǎo)國家權(quán)力機(jī)關(guān)體制的影響，怕監(jiān)督到黨委頭上，影響人大同黨委的關(guān)系，導(dǎo)致部分地方人大在監(jiān)督工作中思想不夠解放，瞻前顧后，畏難情緒較重而放不開手腳，存在“黨委不點(diǎn)頭，不能監(jiān)督；政府不高興，不敢監(jiān)督；遇到疑難問題，不會(huì)監(jiān)督”的苦惱。由于受協(xié)調(diào)思想的影響，人大監(jiān)督政府的目的更多在于支持和協(xié)調(diào)，在監(jiān)督控制政府上起實(shí)質(zhì)作用的少，使得部分地方人大在監(jiān)督工作中抱著做“老好人”的態(tài)度，既怕太認(rèn)真監(jiān)督把與政府的關(guān)系搞僵，擔(dān)心得罪人；又怕超越了自身權(quán)限，怕越權(quán)怕麻煩，人大監(jiān)督工作處于較為被動(dòng)的局面。二是被監(jiān)督者缺乏自覺接受監(jiān)督的觀念。有的地方認(rèn)為人大監(jiān)督只是例行公事，或者是沒事找事，只要走程序和走過場就行，因而對(duì)人大的監(jiān)督不重視，有些甚至可以說不屑一顧；有的認(rèn)為人大監(jiān)督是在找麻煩和挑刺，是對(duì)其工作的干擾和否定，于是借口人大監(jiān)督影響行政效率和干擾政府辦事，反對(duì)和干擾人大對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。由于這些思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，導(dǎo)致人大在確定監(jiān)督選題時(shí)出現(xiàn)三種情形：第一，監(jiān)督選題工作較被動(dòng)，操作程序上顛倒了人大與“一府兩院”的關(guān)系。目前，地方人大及其常委會(huì)在制定監(jiān)督工作計(jì)劃或工作要點(diǎn)時(shí)，為了使監(jiān)督工作能取得實(shí)效，首先考慮“一府兩院”對(duì)監(jiān)督項(xiàng)目的接受度。如果從客觀實(shí)際出發(fā)，先了解“一府兩院”對(duì)議題辦理的可承受度和可能達(dá)到的目標(biāo)，這無可厚非，但目前有些地方人大往往側(cè)重于圍繞“一府兩院”工作計(jì)劃中有的或“一府兩院”一段時(shí)間要主抓的工作進(jìn)行選題，較少自主決定一些需要監(jiān)督的議題，使得監(jiān)督選題工作受制于“一府兩院”，被“一府兩院”牽著鼻子走。第二，不敢使用法定的較為剛性的監(jiān)督手段，虛化了法律中的相關(guān)規(guī)定。如，從所搜集的材料來看，從1980年至2010年的30年間，全國人大行使質(zhì)詢權(quán)僅2例，省級(jí)人大常委會(huì)共計(jì)26例，平均每個(gè)省不到1例。第三，在確定監(jiān)督內(nèi)容時(shí)，存在抓小放大、避重就輕的傾向，對(duì)一些小的程序性的問題，大做文章，卻對(duì)一些困難的、大的原則性問題不敢監(jiān)督，即使偶爾監(jiān)督，也避重就輕，不愿意觸動(dòng)一些深層次問題和打破現(xiàn)有利益格局，人大監(jiān)督走過場現(xiàn)象嚴(yán)重，人大權(quán)威性大打折扣。endprint

2.人大監(jiān)督選題工作不規(guī)范，存在“行政化”傾向。目前部分地方人大在監(jiān)督選題上存在以下三種不規(guī)范的情況：第一種是憑長官意志確定監(jiān)督議題。人大作為委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，是需要集體決策的，每人一票，票值相當(dāng)，但目前有些地方人大工作的行政傾向較為嚴(yán)重，在這種情況下人大領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)于行政首長，人大主要領(lǐng)導(dǎo)的意見建議對(duì)確定監(jiān)督議題具有決定性作用。同時(shí)，有的地方黨政重要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也會(huì)在人大監(jiān)督選題工作中有所體現(xiàn)，黨政重要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人大監(jiān)督選題的“建議”，人大不管有沒有進(jìn)行充分論證，都會(huì)將其納入監(jiān)督議題之中。其結(jié)果就是，監(jiān)督選題選準(zhǔn)了，領(lǐng)導(dǎo)滿意，群眾也滿意；即使監(jiān)督選題選得不好，沒有達(dá)到群眾的意愿和要求，但領(lǐng)導(dǎo)也未必真的不滿意。這種選題方式與民主集中制的人大工作方式不一致，同時(shí)也沒有很好地處理尊重權(quán)威與尊重科學(xué)的關(guān)系。第二種是憑感覺或者經(jīng)驗(yàn)確定監(jiān)督議題。在確定監(jiān)督議題時(shí)，在未對(duì)監(jiān)督議題的可行性與必要性進(jìn)行深入研究的情況下，憑借感覺或經(jīng)驗(yàn)覺得某項(xiàng)事情很重要，某個(gè)方面的問題很嚴(yán)重，需要通過監(jiān)督來推動(dòng)或更正，就確定為監(jiān)督選題。其實(shí)某個(gè)方面工作重要，并不意味著就具有了監(jiān)督的必要性，具備了監(jiān)督的成熟條件。這種選題方式是跟著感覺和經(jīng)驗(yàn)走，容易導(dǎo)致監(jiān)督選題工作的過于主觀性和盲目性。第三種是憑工作關(guān)系選定監(jiān)督議題。除了法律明確規(guī)定每年要進(jìn)行的法定監(jiān)督議題外，人大各專門委員會(huì)在進(jìn)行監(jiān)督選題時(shí)，往往會(huì)對(duì)平時(shí)聯(lián)系緊密、關(guān)系好的單位給予關(guān)照，而不去監(jiān)督其工作。但若是他們自身需要通過監(jiān)督來推動(dòng)工作的議題則較其他單位的提議容易被選定為監(jiān)督議題。

3.監(jiān)督選題信息公開方式不全面，公眾深度參與缺乏制度保障。由于當(dāng)前各省市公開征求監(jiān)督選題的信息大部分刊登在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w，或通過人大門戶網(wǎng)站發(fā)布，一般要求通過網(wǎng)絡(luò)留言、發(fā)送電子郵件等方式進(jìn)行，而我國目前擁有聯(lián)網(wǎng)電腦的以年輕人和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的一小部分為主，加上網(wǎng)絡(luò)資源豐富，上網(wǎng)公民往往會(huì)優(yōu)先點(diǎn)擊自己感興趣的網(wǎng)站，海量中能訪問到這一公開征求選題的信息的人就會(huì)少而又少，也就是說由于信息公開的方式不全面往往使公眾無法了解到相關(guān)情況。公眾參與積極性不高和深度參與的效果不明顯。由于公眾參與往往不能立馬為參與者帶來好處，加上公眾參與要付出時(shí)間成本等，公眾參與熱情不高。有些參與者講不清楚，道不明白，加上對(duì)人大監(jiān)督職權(quán)不了解，有時(shí)會(huì)要求人大行使不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事，因而提出的意見建議無依據(jù)、不具建設(shè)性；參與程序設(shè)計(jì)中往往只是由公眾單方面提意見，通過郵件或留言等方式，未邀請公眾參加或旁聽決定監(jiān)督選題的常委會(huì)會(huì)議或主任會(huì)議，使得雙方不能充分溝通、協(xié)商，達(dá)不到“官民互動(dòng)”的效果，使得公眾無法深度參與；實(shí)際工作中，公眾意見能否吸收很大程度取決于領(lǐng)導(dǎo)意見，造成公眾參不參加都一樣的錯(cuò)覺；缺乏對(duì)公眾參與的意見反饋機(jī)制，公眾的意見建議的吸納情況沒有反饋給公眾，也就是說公眾什么意見被采納或不被采納及其理由沒有向公眾通報(bào)，沒有面向社會(huì)公開，導(dǎo)致公眾參與效果不明顯。

4.缺少負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的人大專委會(huì)。由于目前各地人大在監(jiān)督選題的具體協(xié)調(diào)工作上，更多地依靠工作部門，如辦公廳（室），而沒有成立負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的專委會(huì)來具體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的各項(xiàng)協(xié)調(diào)事務(wù)，作為人大四權(quán)之一的監(jiān)督權(quán)沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來落實(shí)這項(xiàng)工作，這與人大監(jiān)督的法律地位極不相符。各地普遍的做法是由人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)提出監(jiān)督計(jì)劃建議項(xiàng)目，然后由辦公廳綜合協(xié)調(diào)，形成報(bào)主任會(huì)議的監(jiān)督計(jì)劃初稿，而在這一協(xié)調(diào)的過程中，往往是有取舍的，也就是并不是專委會(huì)所有的建議項(xiàng)目都列入監(jiān)督計(jì)劃初稿，這就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督選題工作中的“行政化”傾向。無論是法律地位、性質(zhì)、機(jī)構(gòu)組成方式、工作方法還是職權(quán)職責(zé)來說，人大常委會(huì)辦公廳（室）與人大專委會(huì)都不相同，首長負(fù)責(zé)制的人大工作機(jī)構(gòu)不如委員會(huì)制的人大專委會(huì)更能體現(xiàn)人大集體行使職權(quán)的特征。

三、提高省級(jí)人大監(jiān)督選題工作實(shí)效的對(duì)策

（一）從宏觀理念層面，要處理好三個(gè)關(guān)系，把握好兩個(gè)原則

1.處理好三個(gè)關(guān)系。一是正確處理人大監(jiān)督選題與黨委的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨對(duì)中國的領(lǐng)導(dǎo)是歷史與人民的選擇，也是人大開展一切工作的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則落實(shí)到監(jiān)督選題上，就需要地方人大在確定監(jiān)督議題要及時(shí)向黨委匯報(bào)，加強(qiáng)與黨委溝通交流，確保黨委的決策和主張落到實(shí)處。二是正確處理人大監(jiān)督選題與“一府兩院”的關(guān)系。人大與“一府兩院”的關(guān)系，是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。地方人大在選擇監(jiān)督議題的過程中，應(yīng)事先調(diào)查研究掌握基本情況，避免對(duì)“一府兩院”的匯報(bào)聽之任之，讓人家牽著鼻子走，把握住人大監(jiān)督選題的主動(dòng)權(quán)。要加強(qiáng)與“一府兩院”的溝通，如果“一府兩院”在現(xiàn)有情況下無論如何也不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，就不要勉為其難，否則只會(huì)損害人大監(jiān)督的權(quán)威。三是正確處理人大監(jiān)督選題與人民的關(guān)系。人大要順應(yīng)人民群眾的期待開展監(jiān)督工作，在選擇監(jiān)督選題時(shí)要把群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為重點(diǎn)，在選題機(jī)制上充分吸收公眾參與等。

2.把握好兩個(gè)原則。一是在人大監(jiān)督議題的選擇上要把握“度”的原則。彭真同志1985年擔(dān)任全國人大常委會(huì)委員長時(shí)指出，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作應(yīng)當(dāng)是“重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事；日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事”，也就是說人大工作要“抓大放小”，要學(xué)會(huì)“彈鋼琴”，這就需要人大在監(jiān)督選題時(shí)要講究“度”的藝術(shù)。要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的普遍性和全局性的重大問題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的角度“精選”監(jiān)督議題，做到“少而精”、效果好，對(duì)監(jiān)督重點(diǎn)和議題數(shù)量有一個(gè)“度”的把握，提高監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性。二是在人大監(jiān)督議題的確定上要堅(jiān)持集體負(fù)責(zé)制和群眾路線兩條原則。彭真同志曾說過，人大是集體有權(quán)、個(gè)人無權(quán)，即使作為委員長，也只有一票之權(quán)。由于人大與黨委、政府等不同，人大及其常委會(huì)在選擇監(jiān)督議題時(shí)，要堅(jiān)持集體負(fù)責(zé)制，而不是首長負(fù)責(zé)制，要集體選擇監(jiān)督議題，集體決定監(jiān)督工作計(jì)劃，避免出現(xiàn)監(jiān)督選題工作的“行政化”傾向。人大在選擇監(jiān)督議題時(shí)，要走群眾路線，以實(shí)現(xiàn)人民的意志和愿望為目的，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，在確定監(jiān)督議題上盡量多地吸收公眾參與，條件允許的話，盡可能讓公眾參與確定監(jiān)督選題的人大常委會(huì)或主任會(huì)議，有序擴(kuò)大公眾對(duì)人大監(jiān)督選題工作的參與。endprint

（二）從工作要素的層面，要健全監(jiān)督選題主體，均衡監(jiān)督對(duì)象，突出監(jiān)督重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)督手段

1.設(shè)立專門負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機(jī)構(gòu)。建議在實(shí)踐中探索在人大設(shè)立專門負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機(jī)構(gòu)，來具體落實(shí)監(jiān)督選題工作，對(duì)各方面意見進(jìn)行跟蹤處理，防止監(jiān)督選題中各自為政、重復(fù)監(jiān)督或監(jiān)督真空等問題的出現(xiàn)，并定期總結(jié)、評(píng)估人大監(jiān)督選題工作，避免監(jiān)督流于形式或脫離實(shí)際。從人大集體行使職權(quán)的要求來看，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機(jī)構(gòu)最好是委員會(huì)制的，但可根據(jù)各地的實(shí)際情況來設(shè)立。目前全國有兩個(gè)省市作了兩種嘗試，可供借鑒。一種是青海模式，青海于2008年設(shè)立監(jiān)督工作辦公室，專門承辦監(jiān)督工作的服務(wù)協(xié)調(diào)工作，并定期對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估。一種是北京模式，2008年北京市人大建立了監(jiān)督工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度，統(tǒng)一開展監(jiān)督工作選題和效能評(píng)價(jià)等，對(duì)于受編制等因素制約，專門機(jī)構(gòu)一時(shí)難以設(shè)立的情況，可以參考借鑒這種模式。

2.注重對(duì)“兩院”的監(jiān)督。要糾正對(duì)司法監(jiān)督的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，更加重視對(duì)“兩院”的監(jiān)督。人大司法監(jiān)督與司法獨(dú)立并不相背離，人大監(jiān)督只要在法定職權(quán)范圍和程序內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督，就不會(huì)侵犯司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使權(quán)力，而且兩者還有共同的目的，即確保司法權(quán)的正確有效行使。要找準(zhǔn)司法監(jiān)督的切入點(diǎn)，提高監(jiān)督選題的針對(duì)性。一是要以司法解釋、審判指導(dǎo)規(guī)范為切入點(diǎn)，把法律實(shí)施情況的監(jiān)督作為監(jiān)督選題的重點(diǎn)。對(duì)于地方人大來說，就是要對(duì)法院發(fā)布的與法律實(shí)施有關(guān)的規(guī)范性文件，如對(duì)審判工作規(guī)范、上級(jí)法院出臺(tái)的審判指導(dǎo)文件、在轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的決議、批示、指導(dǎo)性案例等，進(jìn)行合法性審查。二是要以處理涉法涉訴信訪為切入點(diǎn)，把人民來信來訪中反映的重點(diǎn)問題作為監(jiān)督選題的重點(diǎn)。要注意從信訪工作中挖掘和發(fā)現(xiàn)問題，并以此為契機(jī)加強(qiáng)對(duì)司法的監(jiān)督。三要以推動(dòng)建立法官辦案責(zé)任制為切入點(diǎn)，把推動(dòng)司法改革解決辦案工作“行政化”傾向作為監(jiān)督選題的重點(diǎn)。目前，法院內(nèi)部決策過程、法官之間的行政化色彩濃厚，表現(xiàn)在：審判委員會(huì)對(duì)案件具有最終決定權(quán)；法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的等級(jí)化；不同審級(jí)法院之間的監(jiān)督關(guān)系異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等等，要解決這些問題，按照十八屆三中全會(huì)加強(qiáng)對(duì)司法管理體制改革的精神，人大要加強(qiáng)監(jiān)督，以推動(dòng)建立法官辦案責(zé)任制，克服司法管理中的行政化傾向。

3.突出監(jiān)督重點(diǎn)。一是要明確法定監(jiān)督議題的重點(diǎn)。按照憲法法律的規(guī)定，人大每年必須對(duì)計(jì)劃、預(yù)算、決算等開展監(jiān)督，這屬于法定議題，人大必須納入監(jiān)督工作計(jì)劃內(nèi)容中。重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，“全口徑”就是指政府所有部門收了錢、花了錢就必須受到監(jiān)督和控制，也就是說在預(yù)算決算管理上不能有例外；要加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算編制的監(jiān)督，建議學(xué)習(xí)美國的做法，通過把執(zhí)法檢查的情況與預(yù)算管理掛鉤，也就是通過執(zhí)法檢查，了解各行政區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，對(duì)于執(zhí)行得好的區(qū)域，通過增加預(yù)算的方式，調(diào)動(dòng)各地依法行政的積極性；應(yīng)將政府重大建設(shè)項(xiàng)目、大額資金使用和政府債務(wù)作為監(jiān)督選題，推動(dòng)地方人大的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。二是對(duì)于自選議題，要把社會(huì)普遍關(guān)注的、群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為監(jiān)督議題。要加強(qiáng)對(duì)民生問題的監(jiān)督，群眾最關(guān)心，要求最迫切，反映最強(qiáng)烈的突出問題很多，主要集中在就業(yè)難、住房難、教育難、行路難、醫(yī)療難、養(yǎng)老難“六難”和食品安全、環(huán)境保護(hù)“兩大問題”上。要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督，人大要從全局的角度高瞻遠(yuǎn)矚，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督力度，將大氣污染、水資源保護(hù)、水土流失等內(nèi)容作為監(jiān)督的選題，并開展持續(xù)的數(shù)年的監(jiān)督，以推動(dòng)政府采取切實(shí)措施來保護(hù)環(huán)境。要發(fā)揮人大在推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能和促進(jìn)行政體制改革中的積極作用，在監(jiān)督選題時(shí)，要將政府的行政審批改革工作和政務(wù)公開等重要工作，作為人大的重點(diǎn)監(jiān)督議題；要加強(qiáng)對(duì)《行政許可法》執(zhí)法情況的檢查監(jiān)督，或者按“職權(quán)法定”的原則，圍繞政府行政審批工作開展監(jiān)督，促進(jìn)政府規(guī)范行政審批工作，進(jìn)一步清理、取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，減少審批事項(xiàng)，減少直接管理和介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，將政府的權(quán)力還權(quán)于市場、還權(quán)于社會(huì)。

4.強(qiáng)化監(jiān)督的剛性手段。很多地方人大對(duì)于法律明確規(guī)定的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和罷免撤職等剛性監(jiān)督手段的態(tài)度是：能躲則躲，能拖則拖，能束之高閣就束之高閣，出現(xiàn)這種情況的原因主要有兩方面：一方面是法律后果普遍缺位。監(jiān)督法共9章，卻沒有專門的“法律責(zé)任”一章。由于人大工作法律性、程序性、原則性都很強(qiáng)，講求“程序嚴(yán)謹(jǐn)，操作規(guī)范，行必依法”。沒有法律責(zé)任專章，導(dǎo)致法律后果缺位，人大監(jiān)督應(yīng)有的剛性因缺乏法律規(guī)范的保障而嚴(yán)重不足，若被監(jiān)督對(duì)象在監(jiān)督中不積極配合，甚至故意干擾、阻撓、妨礙監(jiān)督程序的正常進(jìn)行，人大卻不能依法采取相應(yīng)制裁措施，最終必然導(dǎo)致監(jiān)督無效。另一方面，公共財(cái)政管理體制錯(cuò)位。從形式上看，政府每年向人大匯報(bào)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況，但政府在財(cái)力上支配著人大的活動(dòng)，也就是說人大在人事權(quán)上聽命于黨委，在財(cái)權(quán)上受制于政府，因而不敢采取太過剛性的監(jiān)督手段，使得剛性監(jiān)督成了空中樓閣。人大必須樹立正確的監(jiān)督觀念，大膽啟用剛性監(jiān)督手段，敢于破難點(diǎn)，善于抓重點(diǎn)，專于解熱點(diǎn)，勇于碰硬點(diǎn)，該調(diào)查的調(diào)查，該罷免的罷免，該撤職的撤職，決不能手軟。當(dāng)然在大膽啟用法律規(guī)定的剛性監(jiān)督手段的同時(shí)，建議全國人大修改完善監(jiān)督法，在監(jiān)督法中專設(shè)“法律責(zé)任”一章，使剛性監(jiān)督真正落到實(shí)處，補(bǔ)位柔性和剛性監(jiān)督的法律后果。建議重構(gòu)當(dāng)前的公共財(cái)政管理體制，使人大真正控制財(cái)權(quán)，掌握公共財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而讓人大毫無顧慮地監(jiān)督政府，這樣的人大監(jiān)督才會(huì)真正出實(shí)效。

（三）從工作機(jī)制的角度，要健全監(jiān)督選題規(guī)劃、收集、論證和評(píng)價(jià)機(jī)制

1.規(guī)范監(jiān)督選題的規(guī)劃機(jī)制。一是規(guī)范年度監(jiān)督工作計(jì)劃。如前所述，各地年度監(jiān)督工作計(jì)劃的名稱、通過的程序等都不統(tǒng)一，各地不一致的做法從某種程度上說會(huì)影響年度監(jiān)督工作計(jì)劃的規(guī)范性與嚴(yán)肅性。年度監(jiān)督計(jì)劃無論是以常委會(huì)的工作要點(diǎn)還是專門的監(jiān)督計(jì)劃出現(xiàn)，都必須詳細(xì)具體，如，監(jiān)督重點(diǎn)、負(fù)責(zé)單位、監(jiān)督時(shí)限要求等，要便于群眾了解并接受群眾的監(jiān)督。若是以常委會(huì)工作要點(diǎn)出現(xiàn)，往往會(huì)不太具體，以專門的監(jiān)督工作計(jì)劃出現(xiàn)會(huì)更清晰明了，或者采取山西、重慶、新疆的做法，監(jiān)督工作計(jì)劃的具體要求以附件的形式在人大常委會(huì)的工作要點(diǎn)中得以體現(xiàn)。人大常委會(huì)主任會(huì)議是處理常委會(huì)重要日常工作的機(jī)構(gòu)，由主任、副主任和秘書長組成，采取的也是集體討論決定問題，在降低會(huì)議成本和時(shí)間緊迫的情況下，人大年度監(jiān)督工作計(jì)劃由主任會(huì)議通過也是可行的。但由于是人大常委會(huì)的年度監(jiān)督工作計(jì)劃，常委會(huì)所有組成人員，特別是不駐會(huì)的常委會(huì)組成人員應(yīng)該對(duì)人大當(dāng)年監(jiān)督工作安排了然于心，才能更好安排工作，并為審議各項(xiàng)監(jiān)督議題作準(zhǔn)備，所以說，人大年度監(jiān)督工作計(jì)劃最好統(tǒng)一由人大常委會(huì)通過。二是編制五年監(jiān)督工作規(guī)劃。建議借鑒各地人大編制五年立法規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)確定地方人大監(jiān)督工作五年規(guī)劃。監(jiān)督工作五年規(guī)劃能夠整合一段時(shí)間內(nèi)的監(jiān)督總需求，并確定監(jiān)督工作的主要目標(biāo)與重點(diǎn)，具有長遠(yuǎn)性、方向性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，年度監(jiān)督工作計(jì)劃要以五年規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照輕重緩急的要求來具體落實(shí)五年規(guī)劃，并適當(dāng)補(bǔ)充一些議題。也就是說，要讓年度監(jiān)督工作計(jì)劃與五年規(guī)劃很好地銜接，既考慮監(jiān)督工作的年度需要，又考慮一些需要長期推動(dòng)解決的重大問題與熱點(diǎn)問題，從長遠(yuǎn)來考慮和安排。編制五年監(jiān)督工作規(guī)劃，需要加強(qiáng)對(duì)工作的調(diào)查研究，通過深入基層與群眾，了解一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題、廣大人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，這些問題的解決往往不是一年兩年的事，需要長期逐步推動(dòng)解決，也就是需要一個(gè)持續(xù)和連續(xù)監(jiān)督的過程，才能取得實(shí)實(shí)在在的效果，將這些內(nèi)容作為五年規(guī)劃的項(xiàng)目，從長遠(yuǎn)來考慮、來安排，有利于提高人大監(jiān)督工作的實(shí)效。endprint

2.建立監(jiān)督議題收集機(jī)制。長期以來，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的信息不對(duì)稱，監(jiān)督者不能完全及時(shí)、系統(tǒng)、全面、真實(shí)地了解人民群眾意愿，成為困擾地方人大監(jiān)督選題工作的重要因素。為此，需要按照監(jiān)督法第九條所列6個(gè)方面的問題，充分利用各種可能的議題資源，建立和完善人大監(jiān)督議題收集機(jī)制。一是推進(jìn)公開征集監(jiān)督選題工作規(guī)范化、制度化。如前所述，盡管少部分省份將公開征集監(jiān)督選題工作寫入地方性法規(guī)，但對(duì)公開征集監(jiān)督選題工作的具體程序和相關(guān)規(guī)定并不具體，各地的做法也不一致，所以需要推進(jìn)公開征集監(jiān)督選題工作的規(guī)范化和制度化。要讓公眾能夠廣泛參與監(jiān)督選題工作，除了在宣傳手段上，要更加多地利用電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體以及微博、短信、微信等現(xiàn)代手段，使更多有意愿參與的公眾掌握相關(guān)信息，使公民對(duì)人大征集監(jiān)督議題活動(dòng)產(chǎn)生可見預(yù)期，并很清楚地知道詳細(xì)經(jīng)過，能夠清楚便捷地表達(dá)意愿。同時(shí)，要探索建立快速反應(yīng)機(jī)制，靈活迅速地調(diào)配人員和資源，高效處理參與公眾提出的意見建議；要完善公眾參與監(jiān)督選題工作機(jī)制，如采取公眾辯論制、公眾意見反饋機(jī)制等，對(duì)公眾參與情況給予反饋，將意見吸收情況和未被吸收的原因等反饋情況向社會(huì)公開，從制度層面規(guī)范公開征集監(jiān)督議題活動(dòng)。二是注重搜集網(wǎng)絡(luò)民意。隨著民主政治建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的雙向推進(jìn)，人大在監(jiān)督工作中搜集、把握和重視民意的任務(wù)越來越重要。地方人大應(yīng)轉(zhuǎn)變與更新觀念，將網(wǎng)絡(luò)所帶來的公眾直接參與政治作為代議制的人民代表大會(huì)制度的有益補(bǔ)充，高度重視網(wǎng)絡(luò)民意，積極把握網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)民情，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在監(jiān)督選題工作中的重要作用。一方面，人大要在監(jiān)督選題中重視網(wǎng)絡(luò)政治平臺(tái)，科學(xué)梳理網(wǎng)絡(luò)民情，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方位和大局，把握源頭，找準(zhǔn)關(guān)鍵，占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代人大工作的制高點(diǎn)，拓展監(jiān)督議題資源。另一方面，人大要加強(qiáng)自身門戶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不斷擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)的開放性，擴(kuò)大公眾的參與度。同時(shí)還應(yīng)完善地方人大監(jiān)督選題中的網(wǎng)絡(luò)溝通與反饋制度，完善人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系群眾傾聽民意制度，不斷優(yōu)化民意基礎(chǔ)。

3.完善監(jiān)督議題篩選、論證機(jī)制。一是對(duì)選題的可行性、時(shí)效性等進(jìn)行論證?？尚行允侵杆鶖M選定的監(jiān)督議題能不能切實(shí)可行，監(jiān)督對(duì)象及社會(huì)對(duì)此具有可接受度，它關(guān)系到監(jiān)督目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的問題，自然也會(huì)影響到人大監(jiān)督的權(quán)威與效力。人大監(jiān)督選題時(shí)要特別對(duì)監(jiān)督的可行性問題進(jìn)行論證，要通過充分的調(diào)研，廣泛聽取意見，既要聽取社會(huì)公眾的意見，也要聽取專家學(xué)者的意見，還要聽取被監(jiān)督者的意見，條件允許的情況下，召開監(jiān)督議題聽證會(huì)、論證會(huì)，讓各種觀點(diǎn)在辯論中交鋒。時(shí)效性主要針對(duì)監(jiān)督選題是不是適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，是不是在最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間進(jìn)行的監(jiān)督，具不具現(xiàn)實(shí)的可行性和可操作性。這就需要人大在監(jiān)督選題過程中把握時(shí)機(jī)要求，適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，選擇的監(jiān)督議題能夠使監(jiān)督收到事半功倍的效果。這里主要有兩種時(shí)機(jī)：一種是黨委、政府根據(jù)形勢的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中存在的較為嚴(yán)重的問題已經(jīng)有了足夠的認(rèn)識(shí)，并正試圖努力解決。如，目前各地人大將黨委的重大決策部署的落實(shí)作為監(jiān)督選題，這實(shí)際上就是順應(yīng)了黨委的要求。另一種是目前社會(huì)高度關(guān)注的問題，如突出事件、網(wǎng)絡(luò)高度關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題等，這些問題引起人大注意的同時(shí)，黨委政府也會(huì)高度重視。人大將其作為監(jiān)督選題，既能得到黨委政府的支持，又能滿足人民群眾的意愿，人大監(jiān)督起來往往也會(huì)收到事半功倍的效果。在時(shí)效性把握上面，我們不能操之過急，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，不能提出一些讓政府無論怎么努力都達(dá)不到的意見和要求，這樣，不但會(huì)損害人大監(jiān)督工作的權(quán)威性和實(shí)效性，還會(huì)誤導(dǎo)政府制定出一些不合時(shí)宜的政策措施。二是對(duì)選題的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。從價(jià)值取向方面來說，監(jiān)督選題要體現(xiàn)民主、科學(xué)、公平的價(jià)值取向。民主的價(jià)值取向是指監(jiān)督在選題、論證、調(diào)研和實(shí)施的過程中，應(yīng)當(dāng)符合最廣大人民的根本利益，具體就是指監(jiān)督選題工作要充分吸收公眾參與，如向社會(huì)公開征集監(jiān)督議題，或召開監(jiān)督選題聽證會(huì)等，同時(shí)還要將監(jiān)督選題、調(diào)研和監(jiān)督全過程的信息公開，對(duì)于公眾參與監(jiān)督選題的情況，如意見建議的綜合情況、意見建議的反饋情況、意見建議吸納的情況和意見建議不被采納的原因理由等，都應(yīng)該向社會(huì)公開，將監(jiān)督選題等工作徹底置于公眾監(jiān)督之下?？茖W(xué)的價(jià)值取向指監(jiān)督選題的全過程必須遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)外在條件保持高度一致，既不能超過科學(xué)發(fā)展規(guī)律超前監(jiān)督，也不能違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)重滯后或不去監(jiān)督。同時(shí)在選定監(jiān)督議題時(shí)要制度化、規(guī)范化、程序化，避免人為因素的干擾，無論是監(jiān)督選題涉及對(duì)象、手段還是內(nèi)容，都要使監(jiān)督議題均衡分布。公平的價(jià)值取向是指監(jiān)督選題時(shí)應(yīng)當(dāng)秉承公正、無偏私、平等對(duì)待各方主體，無論是人大專委會(huì)的意見、政府的意見，還是公眾的意見，都要平等對(duì)待。從選題效果的角度來說，監(jiān)督選題要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值等的相統(tǒng)一。當(dāng)今社會(huì)，由于人與自然的緊張關(guān)系，需要高度重視并重新審視人與自然的關(guān)系、人在自然界中的地位。人大在進(jìn)行監(jiān)督選題時(shí)，需要在處理環(huán)境價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的關(guān)系時(shí)，根據(jù)各種不同形態(tài)價(jià)值的輕重緩急進(jìn)行排列和實(shí)施，作出正確的選擇，從而找到經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值之間的結(jié)合點(diǎn)，使監(jiān)督工作既保護(hù)環(huán)境又推動(dòng)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。三是對(duì)選題的成本收益進(jìn)行核算。是指在進(jìn)行監(jiān)督選題時(shí)，要對(duì)選題實(shí)施后所獲得的收益與所花費(fèi)的成本進(jìn)行核算。人大在監(jiān)督選題時(shí)要考慮成本因素，要看監(jiān)督某個(gè)選題的錢花得值不值，做到最有效利用各種監(jiān)督資源，以最小的監(jiān)督成本獲得最大的監(jiān)督收益。人大監(jiān)督選題時(shí)要考慮兩個(gè)成本：一個(gè)為執(zhí)行成本，這是對(duì)地方人大這一監(jiān)督主體而言的。地方人大在實(shí)施這一監(jiān)督選題時(shí)所耗費(fèi)的成本，主要有人大工作部門的運(yùn)轉(zhuǎn)成本、監(jiān)督活動(dòng)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)成本和機(jī)會(huì)成本等，如，地方人大要成立調(diào)研組，召開人大常委會(huì)會(huì)議等。另一個(gè)為依從成本，這是對(duì)被監(jiān)督者這一監(jiān)督客體而言的。被監(jiān)督者所耗費(fèi)的資源，如地方人大實(shí)地調(diào)查、召開座談會(huì)等需要被監(jiān)督者配合所花的經(jīng)費(fèi)等。人大監(jiān)督選題要考慮收益問題，在某種程度上說，人大通過對(duì)某個(gè)監(jiān)督選題的監(jiān)督，的確找準(zhǔn)了老百姓們急切想要解決的一系列突出問題，并推動(dòng)相關(guān)部門切實(shí)解決了這些問題，就說明地方人大監(jiān)督工作是有收益的，也就是說監(jiān)督推動(dòng)解決的批量問題越多、越徹底，就說明地方人大的監(jiān)督選題產(chǎn)出的效益越高。監(jiān)督選題時(shí)要對(duì)成本與收益提前進(jìn)行核算，若是監(jiān)督工作中花費(fèi)少少的成本，能夠收獲大大的監(jiān)督效果的話，那么這個(gè)監(jiān)督選題是選得準(zhǔn)的，是具有較強(qiáng)的監(jiān)督收益的；否則，就會(huì)相反，花費(fèi)很大的成本，卻使監(jiān)督收益很低，那么這個(gè)監(jiān)督選題就選得不好。endprint

4.健全監(jiān)督選題的評(píng)價(jià)機(jī)制。監(jiān)督選題過程本身就包含一種選擇與判斷，對(duì)監(jiān)督議題采取何種監(jiān)督方式，對(duì)誰進(jìn)行監(jiān)督以及監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容是什么等，這一系列的選擇和判斷過程其效果如何，需要發(fā)揮評(píng)價(jià)機(jī)制的作用。有效的評(píng)價(jià)機(jī)制能夠使地方人大適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的需要，及時(shí)確定監(jiān)督選題，調(diào)整監(jiān)督對(duì)象與內(nèi)容，完善監(jiān)督方式與程序，增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效。但如前所述，從目前各級(jí)人大的情況來看，我國人大缺乏專門負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，更不要說專門的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)了，監(jiān)督選題的評(píng)估方式和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也無法制度化，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的建立尚處于探索階段，這就需要探索建立監(jiān)督議題選定效果評(píng)價(jià)機(jī)制，主要從以下三個(gè)方面入手：一是由誰評(píng)估，評(píng)估主體建議以人大系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)估為主，適當(dāng)引入第三方參與評(píng)估。人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行過程本身就包含了一定的評(píng)價(jià)因素，如人大在常委會(huì)會(huì)議上對(duì)監(jiān)督選題進(jìn)行審議的過程就是一個(gè)不斷評(píng)議和選擇的過程。同時(shí)上級(jí)人大依法撤銷下級(jí)人大的不適當(dāng)決議和命令，這也意味著上級(jí)人大可以評(píng)價(jià)下級(jí)人大工作?？梢?，人大監(jiān)督議題選定效果的評(píng)價(jià)主體應(yīng)以人大系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)為主。建議如前所說，逐步在縣級(jí)以上人大中設(shè)立專門的負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的委員會(huì)，定期對(duì)人大監(jiān)督選題工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于人大系統(tǒng)內(nèi)部的評(píng)估也就是自我評(píng)估，往往有王婆賣瓜之嫌，導(dǎo)致評(píng)價(jià)存在不夠科學(xué)和不具備足夠說服力的問題，加上人大是受人民委托行使權(quán)力的，人大自然要受到人民的監(jiān)督，因此，在監(jiān)督選題評(píng)估中要適當(dāng)引入第三方參與評(píng)估，如邀請公民代表、技術(shù)專家、咨詢員、被監(jiān)督對(duì)象、弱勢群體和行政相對(duì)人等參與到監(jiān)督選題的評(píng)估中，也是很有必要的。二是如何評(píng)價(jià)，建議從“三個(gè)有利于”的角度建立規(guī)范的評(píng)價(jià)方式。“三個(gè)有利于”是指監(jiān)督議題的選擇要有利于維護(hù)憲法法律的尊嚴(yán)與權(quán)威、有利于維護(hù)人民的合法利益、有利于促進(jìn)具體問題的解決。從“三個(gè)有利于”的角度規(guī)范評(píng)價(jià)方式，既要對(duì)事前某一時(shí)間內(nèi)人大監(jiān)督選題的整體進(jìn)行全方位的評(píng)析和判斷，針對(duì)某個(gè)具體選題進(jìn)行評(píng)價(jià)與判斷，也要對(duì)事后，也就是監(jiān)督議題實(shí)施后的情況進(jìn)行總結(jié)和評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，還要在評(píng)估中注意評(píng)價(jià)程序的完整性，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的提交、審議、整理和運(yùn)用等程序進(jìn)行細(xì)化，避免評(píng)估工作流于形式。三是評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)如何，要以“三大標(biāo)準(zhǔn)”作為評(píng)估結(jié)論的依據(jù)。對(duì)人大監(jiān)督選題進(jìn)行評(píng)估不應(yīng)是任意的，而應(yīng)該有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。盡管很多學(xué)者從價(jià)值判斷角度，如民意、正義、效益、效率等，對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作了一些闡述，西方議會(huì)對(duì)此有許多相關(guān)的實(shí)踐，他們將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為三類，即合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，這同時(shí)適應(yīng)于人民代表大會(huì)制度下的監(jiān)督選題標(biāo)準(zhǔn)。地方人大在監(jiān)督選題時(shí)不僅要實(shí)體合法，也必須程序合法，即使是法律明文規(guī)定要監(jiān)督的項(xiàng)目即法定項(xiàng)目，在選題過程中也要程序合法，否則也是不行的。地方人大在監(jiān)督選題時(shí)要以符合民意和是否公正為主要評(píng)斷標(biāo)準(zhǔn)，雖然有些監(jiān)督行為在某些情況下是符合法律規(guī)定的，但卻與人民意志相違背，這種情況也是不行的，這也就是說要堅(jiān)持合理性標(biāo)準(zhǔn)。地方人大監(jiān)督選題要改變傳統(tǒng)的監(jiān)督選題方式，要從節(jié)約、效益、效果等角度來提高監(jiān)督的效率，追求監(jiān)督選題成本效益的最大化，這也就是說要堅(jiān)持技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

[1]表中數(shù)據(jù)和內(nèi)容全部來自官方媒體或文件資料，表格經(jīng)歸納匯總而成。

（作者系廣東省人大常委會(huì)辦公廳研究室副主任）endprint