陶華強(qiáng),曹 卷

(1.中共宜章縣委黨校,湖南宜章 424200;2.中南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410081)

縣域網(wǎng)格化管理模式的檢視與反思
——基于宜章縣網(wǎng)格化管理的實(shí)證分析

陶華強(qiáng)1,曹 卷2

(1.中共宜章縣委黨校,湖南宜章 424200;2.中南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410081)

在現(xiàn)代城市未來發(fā)展方向和治理現(xiàn)代化的語境下,網(wǎng)格化管理模式的借鑒與復(fù)制在基層的應(yīng)用中產(chǎn)生了異化現(xiàn)象?？h域網(wǎng)格化管理的推廣和應(yīng)用應(yīng)遵循以人為本的目標(biāo),以社會自治為基礎(chǔ),以信息化為支撐,以法治為保障的邏輯理路展開。

縣域網(wǎng)格化管理;社會自治;約束條件;異化

近年來,伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),社會轉(zhuǎn)型期的各種矛盾交織凸顯,社會風(fēng)險不斷加大,傳統(tǒng)的社會管理模式顯然難以對當(dāng)下的社會“驟變”做出快速、精準(zhǔn)的反應(yīng)。如何在社會深刻變革的時代背景之下通過加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新,強(qiáng)化基層社會服務(wù)能力,提高社會管理效能,考驗(yàn)著當(dāng)下各級黨委和政府的智慧和能力。2004年,北京市東城區(qū)在全國率先推出城市網(wǎng)格化管理改革的新舉措,成為社會管理創(chuàng)新的“經(jīng)典之作”,繼而在全國得到廣泛推廣和應(yīng)用。該舉措就是采用萬米單元網(wǎng)格管理法與城市部件、事件管理法相結(jié)合的方式,應(yīng)用、整合多項(xiàng)數(shù)字城市技術(shù),建設(shè)城市綜合管理服務(wù)平臺,通過科學(xué)劃分網(wǎng)格小區(qū)并配置相關(guān)人員,以“責(zé)任制”為依托,以信息化為支撐,合理整合和配置各種社會資源,并建立量化考評長效考核評價機(jī)制,對城市進(jìn)行精細(xì)化管理、社會化服務(wù)的一種方式。北京市東城區(qū)首創(chuàng)的城市網(wǎng)格化管理模式這種利用現(xiàn)代高科技手段對轄區(qū)實(shí)施的全方位、全天候、全覆蓋高效便捷的管理,取得了極大的成功,被比爾·蓋茨在國際上盛贊為城市管理新模式的“世界級案例”[1]。

一、網(wǎng)格化管理研究的理論基礎(chǔ)

“截止2013年8月1日,我國已有160個地級行政單位采納了城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新,城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新擴(kuò)散曲線呈現(xiàn)‘S型’,具有創(chuàng)新擴(kuò)散的一般特征?！盵2]網(wǎng)格化管理模式作為現(xiàn)代城市管理實(shí)踐中技術(shù)革新和制度創(chuàng)新衍生的“專利”,從其被“創(chuàng)造”試運(yùn)行階段到被廣泛“推廣”應(yīng)用階段不足十年,對其研究亦處于剛剛起步階段,研究成果尚待豐富。2014年8月1日,筆者以“網(wǎng)格化管理”為主題詞在中國知網(wǎng)(CNKI)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn),涉及網(wǎng)格化管理研究的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量整體上近年來雖呈現(xiàn)上升趨勢但文獻(xiàn)總量較少(僅5734條),這一點(diǎn)也完全契合了網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的時代性特征。通過對既有的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,筆者對網(wǎng)格化管理的已有研究予以粗略地歸納總結(jié),以期為下一步的研究提供堅實(shí)的基礎(chǔ)。

(一)網(wǎng)格化管理的基本范疇研究

鄭士源等在對網(wǎng)格的界定、特征、應(yīng)用等綜述基礎(chǔ)上,提出將網(wǎng)格管理的思想方法應(yīng)用到管理領(lǐng)域,并結(jié)合當(dāng)前社會管理的實(shí)際情況提出了網(wǎng)格化管理的理念和基礎(chǔ)[3]。閻耀軍在對城市網(wǎng)格化管理模式詳細(xì)介紹的基礎(chǔ)上,闡釋了網(wǎng)格化管理的功能和特點(diǎn),指出了城市網(wǎng)格化管理是城市管理改革與管理現(xiàn)代化的一個方向[4]。陳云等通過對網(wǎng)格化管理在城市管理應(yīng)用中的描述,界定和分析了網(wǎng)格化管理的概念和內(nèi)涵,繼而探討了網(wǎng)格化管理應(yīng)注意的問題和未來研究的方向[5]。池忠仁等在對上海城市網(wǎng)格化管理模式分析的基礎(chǔ)之上,對推廣和應(yīng)用城市網(wǎng)格化管理模式特征進(jìn)行了初步探討[6]。李鵬從技術(shù)層面對城市網(wǎng)格化管理技術(shù)進(jìn)行了微觀解析,認(rèn)為城市網(wǎng)格化管理的發(fā)展定位已經(jīng)脫離于單純管理技術(shù)的局限性,轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒂杉夹g(shù)革新而帶動城市公共管理變革,拓展了城市網(wǎng)格化管理研究的場域[7]。田毅鵬認(rèn)為網(wǎng)格化管理作為由“總體性支配”向“技術(shù)治理”轉(zhuǎn)變的社會治理的一種創(chuàng)新方法,在推進(jìn)過程中存在著運(yùn)行成本過高、持久性不強(qiáng)、弱化社區(qū)自治、網(wǎng)格泛化等風(fēng)險,應(yīng)處理好網(wǎng)格化管理體系構(gòu)建過程中“行政性”和“社會性”關(guān)系,探尋“政府治理”與“社區(qū)自治”之間有效的聯(lián)結(jié)點(diǎn),使之獲得良性持久的發(fā)展[8]。

(二)各地網(wǎng)格化管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)代表性研究

作為城市網(wǎng)格化管理實(shí)踐創(chuàng)新的“發(fā)源地”,北京市東城區(qū)通過采用網(wǎng)格化管理的新模式,在新的城市管理和服務(wù)理念的指引下,綜合運(yùn)用多種技術(shù),改造政府結(jié)構(gòu),創(chuàng)新管理流程,實(shí)施精細(xì)化、長效型管理機(jī)制,提升了服務(wù)水平和服務(wù)效率,取得了良好的社會和經(jīng)濟(jì)效益[9]。毗鄰東城區(qū)的北京市朝陽區(qū)對網(wǎng)格化管理思想進(jìn)行了借鑒和吸收,并在實(shí)踐的基礎(chǔ)之上予以創(chuàng)新:在理論層面提出了推進(jìn)“三化一體系”的城市管理新理念;在城市常態(tài)化管理上通過數(shù)據(jù)整合,形成考核誠信(評價)系統(tǒng),對政府、社區(qū)、單位和個人進(jìn)行考核,并依托“事件管理部件化”對各街道進(jìn)行定級排名,以督促各街道對八大秩序問題的管理效果;在實(shí)踐技術(shù)創(chuàng)新方面建立了科學(xué)的考核評價系統(tǒng)和案件分析系統(tǒng),技術(shù)上采用了基于J2EE的線路之上的SOA架構(gòu),在數(shù)字化城市管理中廣泛應(yīng)用地理信息系統(tǒng)(GIS);在機(jī)制創(chuàng)新上建立了城市管理長效機(jī)制的基本模式[10]。浙江省舟山市是國內(nèi)最早采納城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的地級行政單位,通過“網(wǎng)格化管理,組團(tuán)式服務(wù)”的實(shí)施,舟山市將全市43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)劃分為2464個管理服務(wù)網(wǎng)格,圍繞公眾需求設(shè)計業(yè)務(wù)流程,以有機(jī)整體方式在流程中整合資源、共享信息,打破各部門信息閉塞、各自為政、效率低下的臃腫狀態(tài),促進(jìn)部門間的協(xié)同協(xié)作,形成了“黨政主導(dǎo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局,實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化管理服務(wù)全方位、全天候、全覆蓋[11]。作為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市,湖北省宜昌市以制度創(chuàng)新為切入點(diǎn)開辟社會管理創(chuàng)新新路徑,通過制度創(chuàng)新促成社會管理創(chuàng)新,宜昌市網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)了從各自為陣向聯(lián)動協(xié)同轉(zhuǎn)變,從被動應(yīng)對向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變,從傳統(tǒng)方式向信息化手段轉(zhuǎn)變,初步形成了以人為本、網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務(wù)的“一本三化”新體系,走出了一條符合科學(xué)發(fā)展觀要求、覆蓋整個城市、具有宜昌特色的新路子[12]。

(三)網(wǎng)格化管理移植研究

被視為當(dāng)下一種較為“時髦”的全新的社會治理方略,網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢不僅僅體現(xiàn)在城市綜合管理的社會宏觀治理層面,通過微觀層面的大范圍移植,其潛能被大大激發(fā)。市場監(jiān)督管理一直以來都是困擾工商部門的“揪心事”,通過網(wǎng)格化管理將分散于各業(yè)務(wù)部門子系統(tǒng)中的企業(yè)登記和監(jiān)督記錄在統(tǒng)一的內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行匯總整合,按照不同的風(fēng)險類別和信譽(yù)級別,分別采取不同的監(jiān)管措施,改變了過去行政執(zhí)法巡查力量疲于奔命忙于應(yīng)付的狀態(tài),形成了各業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一集中、綜合監(jiān)管的局面,讓“揪心事”變成了“順心事”[13]。杜溪源提出要將網(wǎng)格化管理理念運(yùn)用到勞動保障監(jiān)察工作中來,要以強(qiáng)化網(wǎng)格劃分、信息系統(tǒng)建設(shè)、完善配套制度為支撐,實(shí)施網(wǎng)格化管理完善勞動保障監(jiān)察工作[14]。余華將城市網(wǎng)格化管理的視域進(jìn)一步“縮小”,使研究的觸角延伸到城市社區(qū),提出了“以信息化支撐網(wǎng)格化、以網(wǎng)格化追求精細(xì)化、以精細(xì)化實(shí)現(xiàn)人性化”的社區(qū)網(wǎng)格化管理新范式,進(jìn)而提出科學(xué)劃分網(wǎng)格區(qū)域以推動社區(qū)社會管理精細(xì)化、搭建完善服務(wù)平臺以推進(jìn)社區(qū)社會管理集成化、建立健全信息系統(tǒng)以推進(jìn)社區(qū)社會管理數(shù)字化、培育發(fā)展社會組織以推進(jìn)社區(qū)社會管理多元化、加強(qiáng)落實(shí)協(xié)同服務(wù)以推進(jìn)社區(qū)社會管理制度化等對策建議[15]。周連根認(rèn)為網(wǎng)格化管理是社會轉(zhuǎn)型期我國基層維穩(wěn)的新探索,對基層維穩(wěn)具有重要戰(zhàn)略意義,進(jìn)而提出了構(gòu)建網(wǎng)格化管理推動基層維穩(wěn)的新路徑[16]。

上述研究為網(wǎng)格化管理模式在縣域社會管理創(chuàng)新應(yīng)用推廣方面提供了全新的視域和路徑選擇,奠定了重要的理論基礎(chǔ)。但是也存在如下不足:一是較多地關(guān)注地級行政單位實(shí)施網(wǎng)格化管理的實(shí)踐效果的總結(jié)歸納,而在社會管理創(chuàng)新中居于中堅力量的縣級行政單位實(shí)施網(wǎng)格化管理的內(nèi)部構(gòu)造則被有意或無意地以同質(zhì)化的方式處理掉了;二是對網(wǎng)格化管理理念的移植推廣缺乏線性條件約束研究,以致引發(fā)網(wǎng)格化管理泛化風(fēng)險的擔(dān)憂。因此,筆者將嘗試在縣域語境之下檢視和反思網(wǎng)格化管理制度移植和本土資源結(jié)合的依據(jù)和可能路徑,推進(jìn)縣域網(wǎng)格化管理模式的制度形塑。

二、縣域網(wǎng)格化管理模式實(shí)踐的檢視

(一)宜章縣實(shí)施網(wǎng)格化管理基本概況

2013年7月份,宜章縣委、縣政府下發(fā)《宜章縣創(chuàng)文網(wǎng)格化管理小區(qū)劃分及考核辦法》(宜辦字[2013]93號)的通知,要求在縣城區(qū)域?qū)嵤┚W(wǎng)格化管理,將縣城區(qū)域劃分為24個網(wǎng)格小區(qū),實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)牽頭、小區(qū)為主、居民自治、單位幫扶、部門考核、政府獎勵和“以房管人,以業(yè)管人”的工作機(jī)制,全面推進(jìn)創(chuàng)建省級文明縣城(簡稱“創(chuàng)文”)的重大任務(wù)目標(biāo),爭取通過省級文明縣城的考核驗(yàn)收。通知要求統(tǒng)一對創(chuàng)文網(wǎng)格化的思想認(rèn)識,認(rèn)為網(wǎng)格化管理是提高城市管理水平和效率、提升城市品位和形象的有效途徑,也是科學(xué)化、現(xiàn)代化管理城市的必然趨勢,各單位要充分認(rèn)識推行網(wǎng)格化管理的重要意義。全縣創(chuàng)文網(wǎng)格化管理小區(qū)的工作在縣創(chuàng)建湖南省文明縣城領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,辦公室設(shè)在縣創(chuàng)文辦。各創(chuàng)文網(wǎng)格管理小區(qū)成立專門組織機(jī)構(gòu),由牽頭單位“一把手”任組長,分管領(lǐng)導(dǎo)任常務(wù)副組長,責(zé)任單位“一把手”任副組長,成員由各責(zé)任單位抽調(diào)一人以上組成。管理機(jī)構(gòu)設(shè)立專門辦公室,抽調(diào)人員在牽頭單位實(shí)行集中辦公。各創(chuàng)文網(wǎng)格管理小區(qū)內(nèi)的所有單位必須在牽頭單位的調(diào)度和指揮之下積極開展創(chuàng)文、綜治、環(huán)衛(wèi)、計生等工作,小區(qū)居民必須在牽頭單位和責(zé)任單位的指導(dǎo)和幫扶下完成各項(xiàng)任務(wù)。創(chuàng)文網(wǎng)格管理小區(qū)的各牽頭單位、責(zé)任單位每天都要派專人到各網(wǎng)格巡查,督促落實(shí)創(chuàng)文工作,同時收集居民反饋的城市網(wǎng)格化管理問題,并及時提出解決方案。各創(chuàng)文網(wǎng)格管理小區(qū)建立信息平臺、民情日記平臺、監(jiān)督平臺、指揮中心管理平臺,掌握責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)的具體情況,并主動加強(qiáng)與社區(qū)、居民的聯(lián)系互動,掃除管理盲區(qū),提高工作效率?？h創(chuàng)文網(wǎng)格管理工作考核組由創(chuàng)文、綜治、城管、計生等部門相關(guān)人員及抽調(diào)老干部、人大代表、政協(xié)委員組成,分別對24個創(chuàng)文管理小區(qū)的工作任務(wù)完成情況進(jìn)行督查考核。采取以現(xiàn)場核查、查實(shí)票據(jù)和查閱資料及調(diào)查訪問相結(jié)合的方式,通過明查暗訪、隨機(jī)抽查、調(diào)查訪問和現(xiàn)場拍照相結(jié)合來核定,對牽頭單位和責(zé)任單位的工作情況實(shí)行每月一檢查一講評,每季一考核一調(diào)度,年度考核排名,并納入全縣綜合目標(biāo)績效考核。

(二)宜章縣實(shí)施網(wǎng)格化管理的困境

縱觀宜章縣推進(jìn)創(chuàng)文網(wǎng)格化管理工作的全過程,我們不難發(fā)現(xiàn)這樣一個事實(shí):宜章縣實(shí)施城市網(wǎng)格化管理是一種典型的壓力型體制下“自上而下”的以行政權(quán)力為運(yùn)行基礎(chǔ)和核心的管理模式的延續(xù)!該管理模式最顯著的特征是耦合了網(wǎng)格化管理的某些特征而缺乏網(wǎng)格化管理實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,使網(wǎng)格化停留在表層,導(dǎo)致網(wǎng)格功能的虛化現(xiàn)象[17]。網(wǎng)格化管理模式在基層應(yīng)用中的異化使宜章縣創(chuàng)文網(wǎng)格化管理陷入了以下困境:

第一,在管理理念上,政府治理中心論在社會治理領(lǐng)域仍占主導(dǎo)地位。社會治理本身就是“一個上下互動的管理過程,它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理”[18],“從主體上看,治理是一個公權(quán)力主體與私權(quán)利主體共同參與的多元結(jié)構(gòu)體系”[19]。從宜章縣實(shí)施網(wǎng)格化管理的論證到相關(guān)文件的制定、出臺不難看出,政府的主體性功能在社會管理創(chuàng)新的過程中進(jìn)一步得到強(qiáng)化,私權(quán)利主體在社會治理的合作領(lǐng)域則被進(jìn)一步地擠壓。在社會治理的話語體系建設(shè)中,以社會組織、社區(qū)、個人為代表的私權(quán)利主體的聲音被以政府為代表的公權(quán)力主體所淹沒。

第二,在管理狀態(tài)上,宜章縣創(chuàng)文網(wǎng)格化管理仍處于靜態(tài)化管理狀態(tài)。所謂靜態(tài)化管理是指國家與社會管理者對變化多端與千姿百態(tài)的社會生活實(shí)施“人為靜止”的管理策略,其基本特征在于封閉性、靜態(tài)化、保守性、單一化、控制性、專治性、差異性待遇與區(qū)別性對待、直接性,以及物質(zhì)占有與人身束縛性依賴[20]。相對于計劃經(jīng)濟(jì)時代而言,現(xiàn)代社會是一個動態(tài)變化的社會,各種社會資源在“市場域”及規(guī)律的支配下呈現(xiàn)出多元、高速、離散及多樣性等特征。為有效回應(yīng)這一社會治理時代性要求,這就需要傳統(tǒng)的靜態(tài)管控模式向著動態(tài)開放管理模式轉(zhuǎn)變。而宜章縣網(wǎng)格化管理是以網(wǎng)格小區(qū)為主體的對動態(tài)的人、事、物實(shí)施的單向維度管理,靜態(tài)有余,動態(tài)不足。

第三,在管理持久性上,后續(xù)動力明顯不足。推進(jìn)網(wǎng)格化管理的“本”在于理順人以及由人所組成的社會關(guān)系,使各種社會資源在和諧的社會關(guān)系中得到優(yōu)化配置并取得最大效益,其“源”于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化歷史背景下傳統(tǒng)管理模式的失范、失靈。作為粗放型管理模式向精細(xì)化管理模式的轉(zhuǎn)型和升級,網(wǎng)格化管理代表了未來城市發(fā)展的趨勢和方向,建立長效機(jī)制應(yīng)屬于其題中之義。從長遠(yuǎn)意義來看,網(wǎng)格化管理在未來城市管理領(lǐng)域應(yīng)居于主導(dǎo)地位,而不應(yīng)成為某項(xiàng)大型活動或政治任務(wù)的配套設(shè)施。宜章縣實(shí)施網(wǎng)格化管理是緊緊圍繞創(chuàng)建省級文明縣城這一任務(wù)目標(biāo)開展的,網(wǎng)格化管理自始至終都是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而服務(wù)的。在“目標(biāo)導(dǎo)向型”語境下實(shí)施的網(wǎng)格化管理就難免有運(yùn)動式、突擊性、間歇性“應(yīng)急之舉”的嫌隙,而在創(chuàng)文目標(biāo)完成之后能否持久也值得懷疑。

第四,在管理方法上,有網(wǎng)格化管理之“名”而無其“實(shí)”。城市網(wǎng)格化管理是集科學(xué)技術(shù)手段與現(xiàn)代城市管理方法的一體化建設(shè)體系。城市網(wǎng)格化技術(shù)應(yīng)該包括以下五部分內(nèi)容:“3S”技術(shù)集成、構(gòu)件和構(gòu)件庫技術(shù)、中間件技術(shù)、地理編碼技術(shù)、移動GIS技術(shù)[21]。城市網(wǎng)格化管理方法包括城市部件管理法、城市事件管理法、城市管理的“雙軸化”、管理信息的采集法[7]。其管理流程可以包括“信息收集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實(shí)結(jié)案和綜合評價7個環(huán)節(jié)”[9]。網(wǎng)格化管理不僅僅是一種單純的概念性描述,更是一個內(nèi)涵豐富和外延確切的學(xué)術(shù)范式。宜章縣創(chuàng)文網(wǎng)格化管理運(yùn)用了單元網(wǎng)格劃分技術(shù)將縣城區(qū)域劃分為24個網(wǎng)格小區(qū),也僅僅是從形式上貼切了“網(wǎng)格化”的字面描述,而本身并不具備網(wǎng)格化管理的實(shí)體內(nèi)容。

第五,在管理效果上,網(wǎng)格化管理的巨大優(yōu)勢沒有得到彰顯。與傳統(tǒng)的城市社會管理相比,網(wǎng)格化城市社會管理模式具有明顯的特色和優(yōu)勢:規(guī)劃實(shí)施的統(tǒng)一化、管理流程的規(guī)范化、管理權(quán)責(zé)的清晰化、管理效率的高效化、管理模式的創(chuàng)新化、管理效益的綜合化[22]。網(wǎng)格化管理蘊(yùn)含的社會管理創(chuàng)新的高附加值的彰顯有賴于“數(shù)字城市”的物質(zhì)基礎(chǔ)的有效供給。囿于網(wǎng)格化管理實(shí)體性內(nèi)容的缺失,網(wǎng)格化城市管理信息平臺、社區(qū)綜合服務(wù)管理信息平臺、網(wǎng)格化城市管理監(jiān)控中心、評價中心以及指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)中心等基礎(chǔ)性建設(shè)只能停留在字面意義。基于此,網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的屬性處于抑制狀態(tài),其效能也大打折扣。

(三)縣域網(wǎng)格化管理實(shí)施的線性約束條件

縣級行政單位在符合哪些條件的情況下可以采納網(wǎng)格化管理模式?這就需要我們弄清楚影響縣域網(wǎng)格化管理實(shí)施的線性約束條件。從現(xiàn)有的研究成果來看,對網(wǎng)格化管理在縣域推廣的線性約束條件的研究明顯不足。①面對縣域?qū)嵤┚W(wǎng)格化管理的愿望和沖動,我們需要從學(xué)理上展開對縣域網(wǎng)格化管理的線性約束條件的探討。但需要說明的是,由于相關(guān)數(shù)據(jù)收集具有一定難度,在此筆者對影響縣域網(wǎng)格化管理推廣的線性約束條件只做一般性探討,而對這些影響線性約束條件的相關(guān)變量以及它們之間相互作用的模式和結(jié)果留待進(jìn)一步的研究。

1.城市規(guī)模。所謂城市規(guī)模,是指“在城市地域空間內(nèi)聚集的物質(zhì)與要素在數(shù)量上的差異及層次性,它主要包括城市人口、經(jīng)濟(jì)活動及其能力、建成區(qū)土地面積這三個互相關(guān)聯(lián)的有機(jī)組成部分。”[23]城市規(guī)模是城市發(fā)展到一定程度時各要素集聚總體所呈現(xiàn)的狀態(tài)。眾所周知,早期的城市是由集市發(fā)展而來,而其自身又具有集聚效應(yīng)。當(dāng)各種要素在集聚效應(yīng)之下向城市集聚并達(dá)到一定數(shù)量和規(guī)模時,城市規(guī)模效應(yīng)便顯現(xiàn)出來,而城市規(guī)模效應(yīng)又進(jìn)一步地促進(jìn)了城市的發(fā)展。但是城市規(guī)模效應(yīng)的凸顯并不是零成本的,當(dāng)城市規(guī)模較小時,其實(shí)施的基礎(chǔ)性建設(shè)投資成本較大,較之于收益往往呈現(xiàn)虧負(fù)狀態(tài),而這種“虧損式”的投資涉及的非經(jīng)濟(jì)因素的考慮往往占據(jù)了主導(dǎo)地位。但是,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的收益——成本分析單純地考慮城市規(guī)模是否經(jīng)濟(jì)易知,一個較為經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)模應(yīng)該是城市建設(shè)投資成本始終與城市規(guī)模保持動態(tài)的平衡。就網(wǎng)格化管理的推廣應(yīng)用而言,不考慮后期管理、修護(hù)成本,僅其前期技術(shù)投資成本已愈千萬余元,這對于廣大城市規(guī)模較小的縣級行政單位的承受能力是一個不小的考驗(yàn)。不排除某些縣域財政較為充裕,但是有能力實(shí)施并不代表就要實(shí)施,實(shí)施網(wǎng)格化管理的效益是否同城市規(guī)模發(fā)展保持協(xié)調(diào)一致應(yīng)當(dāng)成為縣級行政單位是否推廣應(yīng)用網(wǎng)格化管理的一項(xiàng)重要原則。

2.城市社會總體發(fā)展?fàn)顩r。一個城市社會總體發(fā)展?fàn)顩r是對城市經(jīng)濟(jì)、人口、政治、文化、環(huán)境、資源等眾多因素綜合考量的反映,亦是進(jìn)一步認(rèn)識、研究城市發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)然,是否需要實(shí)施城市網(wǎng)格化管理也應(yīng)當(dāng)放置于城市社會總體發(fā)展的總體框架內(nèi)綜合考慮。城市社會的飛速發(fā)展需要社會管理層面做出制度上的回應(yīng)。網(wǎng)格化管理順應(yīng)了這一發(fā)展性要求,成為城市社會管理創(chuàng)新的趨勢和必然。城市基礎(chǔ)建設(shè)基本成型、城市發(fā)展基本成熟、城市社會總體運(yùn)行良好是網(wǎng)格化管理的基本面向。網(wǎng)格化管理的基本面向決定了其與城市社會總體發(fā)展?fàn)顩r的建構(gòu)關(guān)系:網(wǎng)格化管理發(fā)端并應(yīng)用于社會總體發(fā)展良好的現(xiàn)代化城市,城市社會總體發(fā)展?fàn)顩r又決定了網(wǎng)格化管理實(shí)施的程度和效果。

3.地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的推動。在城市社會發(fā)展規(guī)劃和部署的過程中,地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的采納決策往往占據(jù)主導(dǎo)地位。而決定地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)采納決策的更多的是出于對相關(guān)影響因素經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本——效益分析。楊代福在我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新擴(kuò)散分析框架內(nèi)研究了影響地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)采納決策網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的影響因素及其相互關(guān)系,分析得出了地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)采納或不采納網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的一般規(guī)律[2]。

三、縣域網(wǎng)格化管理的優(yōu)化

網(wǎng)格化管理模式在縣域的推廣和應(yīng)用不是盲目和沖動的,應(yīng)當(dāng)契合縣域社會自身發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律,因地制宜,循序漸進(jìn)。對網(wǎng)格化管理模式的借鑒和復(fù)制也應(yīng)當(dāng)在特定的縣域語境下展開,那種妄圖機(jī)械地生搬硬套某種網(wǎng)格化管理模式注定是行不通的?？h域網(wǎng)格化管理模式的運(yùn)行應(yīng)遵循其自身的邏輯序列:以人為本為目標(biāo),以社會自治為基礎(chǔ),以信息化為支撐,以法治為保障。

第一,堅持以人為本為目標(biāo)。以人為本,就是要充分尊重人的歷史主體地位,內(nèi)容上一切從人的需求、愿望、利益出發(fā),尊重人的價值選擇,促進(jìn)人全面而自由的發(fā)展。2012年,習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班結(jié)業(yè)式上作總結(jié)講話時指出:“社會管理主要是對人的服務(wù)和管理,說到底是做群眾的工作?！边@一論斷為社會管理創(chuàng)新工作指明了方向和目標(biāo)。作為社會管理的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,網(wǎng)格化管理模式是“人”在社會實(shí)踐活動中不斷探索和創(chuàng)造的,“離開了人有目的、有意識的自覺參與,社會的一切活動,無論實(shí)踐活動還是精神活動,甚至人類社會的進(jìn)步和歷史的創(chuàng)造,都是不可能實(shí)現(xiàn)的。”[24]因此,網(wǎng)格化管理的主體指向是“人”,內(nèi)容上在法理層面表現(xiàn)為人的權(quán)利和正當(dāng)利益[19]。倘若使網(wǎng)格化管理在縣域基層被廣泛接受并取得良好效果,那就必然要求充分尊重“人”的主體地位,摒棄一直以來將“人”視為管理客體的管控思維,樹立為民服務(wù)理念,提高為民服務(wù)意識,正確管理社會矛盾,維護(hù)人民權(quán)益,使網(wǎng)格化管理真正成為每一個人內(nèi)心的真實(shí)意愿和客觀需求。網(wǎng)格化管理蘊(yùn)含的以人為本的理念不能僅僅停留在表層而應(yīng)內(nèi)化為品格,因?yàn)椤八罱K追求的是不同主體的價值和利益都可能達(dá)到最優(yōu)的效果,從而使社會進(jìn)入到一種共生共榮、共同發(fā)展的理想境界之中?！盵25]

第二,堅持以社會自治為基礎(chǔ)。社會自治就是社會共同體的自我管理和自我服務(wù)。社會自治程度反映了一個國家的民主程度,社會自治越深入,民主政治就會越繁榮,社會生活就會越有活力,社會基礎(chǔ)就會越鞏固[26]。社會自治為政府管理提供強(qiáng)有力的支持,政府因社會自治得以從紛繁復(fù)雜的社會生活中解脫出來,將更多的時間和精力投入到公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給上來,同時降低了社會公眾對政府社會生活干預(yù)不滿所帶來的社會風(fēng)險。社會自治是網(wǎng)格化管理的前提和基礎(chǔ),網(wǎng)格化管理鞏固和提升了社會自治的基礎(chǔ)和能力。網(wǎng)格化管理利用數(shù)字化信息技術(shù),通過網(wǎng)格化空間實(shí)現(xiàn)政府管理和社會自治空間的整合,在政府和社會之間搭建了實(shí)現(xiàn)良性互動的平臺,有效降低了社會治理的成本開支,大大提高了資源配置的效率,拓展了社會自治的深度和廣度。社會自治應(yīng)當(dāng)著重考慮從兩方面著手建設(shè)和加強(qiáng):(一)立足社區(qū),規(guī)范、完善社區(qū)自治;(二)轉(zhuǎn)變政府職能,建立健全社會組織發(fā)展機(jī)制。在規(guī)范、完善社區(qū)自治方面應(yīng)當(dāng)注意處理好以下幾個方面內(nèi)容:一是正確處理好政府和社區(qū)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府管理功能與社會自治功能互補(bǔ),行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動;二是加強(qiáng)基礎(chǔ)性建設(shè),扶持和培育社區(qū)自治,將社區(qū)基礎(chǔ)性建設(shè)納入政府年度績效考核;三是優(yōu)化社區(qū)自治結(jié)構(gòu),完善社區(qū)自治體系,提升社區(qū)自治能力,促使社區(qū)自治向著治理現(xiàn)代化要求的方向轉(zhuǎn)變。關(guān)于在新形勢下建立健全社會組織發(fā)展機(jī)制,地方政府應(yīng)當(dāng)從完善政策法規(guī)、轉(zhuǎn)變政府職能、改變社會組織行政監(jiān)管體制和加強(qiáng)社會組織內(nèi)部建設(shè)等方面著手,完善社會組織管理機(jī)制,提升社會自治能力[27]。

第三,堅持以信息化為支撐。信息化是網(wǎng)格化管理模式較之于傳統(tǒng)管理模式最顯著的特征。網(wǎng)格化管理的最大優(yōu)勢體現(xiàn)在對城市的精細(xì)化管理,而精細(xì)化管理有賴于信息化的支撐和保障。網(wǎng)格化管理打破了以往信息不對稱狀態(tài)下行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責(zé)權(quán)利不明的種種弊端,通過將存儲于各部門間的信息源在統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺進(jìn)行篩選、分析、組合,促進(jìn)了信息在各部門之間快速流通和共享,實(shí)現(xiàn)了城市管理的精準(zhǔn)、透明、主動和及時。為此,推進(jìn)信息化建設(shè)成為網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵一招。一是加強(qiáng)公民信息傳播溝通平臺建設(shè),利用數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),及時將政務(wù)信息通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)報、微博、微信、QQ、電子郵件等新興傳媒平臺發(fā)布出去,加強(qiáng)同公眾之間的信息交流,實(shí)現(xiàn)政府同民意的良性互動。二是促進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺建設(shè),加大政府在社區(qū)信息化建設(shè)方面的投入,建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺,將涉及居民的民政、計生、環(huán)衛(wèi)、治安、防疫、財務(wù)、黨建等信息統(tǒng)一錄入到社區(qū)綜合服務(wù)管理系統(tǒng),社區(qū)管理員在掌握了解居民的動態(tài)信息的基礎(chǔ)上開展相關(guān)工作,為居民提供迅捷的“一站式”服務(wù),徹底改變社區(qū)管理混亂、效率低下、組織松散的既有現(xiàn)狀。三是統(tǒng)一規(guī)建跨社區(qū)、跨部門、跨網(wǎng)格的縣域信息綜合服務(wù)管理平臺,將原有分散的信息子系統(tǒng)統(tǒng)一接入到縣域信息綜合服務(wù)管理系統(tǒng),打破信息交流不暢的人為障礙,及時、全面掌握縣域內(nèi)的人、財、物、事的動態(tài)信息,為開展相關(guān)工作提供“第一手資料”,使網(wǎng)格化管理真正做到全天候、全方位、全覆蓋。

第四,堅持以法治為保障。法治保障既是社會管理體制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié),也是創(chuàng)新社會管理的內(nèi)在需求和重要保證。離開了法治保障的社會創(chuàng)新勢必會走向異端,創(chuàng)新所帶來的巨大沖擊在無拘無束的權(quán)力恣意下將社會置于危險的境地。一般認(rèn)為,作為政府強(qiáng)力助推下的社會管理創(chuàng)新,網(wǎng)格化管理模式遭質(zhì)疑的根本原因在于其渲染了濃郁的“公權(quán)力”色彩。而夾雜了公權(quán)力成分的網(wǎng)格化管理模式則構(gòu)成了對社會權(quán)、公民權(quán)新的威脅。“堅持制約權(quán)力和保障權(quán)力相結(jié)合是社會管理創(chuàng)新的法治要求”[19],法治保障在公民社會和網(wǎng)格化管理之間構(gòu)筑了一道“防火墻”,解決了在不引起“權(quán)利侵害恐慌”的前提下最大限度發(fā)揮網(wǎng)格化管理功效的重大難題。再回到法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的語境之下審視網(wǎng)格化管理模式,筆者認(rèn)為,浸淫了“公權(quán)力”的網(wǎng)格化管理應(yīng)當(dāng)在法治的框架內(nèi)做“軟化”處理,即以法治的程序化促成網(wǎng)格化管理體系建設(shè)規(guī)范化、制度化,以法治的人性化淡化以往公權(quán)力實(shí)施的打壓、懲罰的否定式法律模式規(guī)制,重塑公權(quán)力新形象,使網(wǎng)格化管理在法治的軌道上規(guī)范運(yùn)行,提高社會管理的法治化水平。

[注釋]

① 盡管池忠仁等對城市網(wǎng)格化管理模式推廣的必要條件進(jìn)行了初步探討,但是這種探討只限于網(wǎng)格信息技術(shù)領(lǐng)域,并沒有對縣域網(wǎng)格化管理推廣的約束條件給予回答,給本文留下了探討的余地。見:池忠仁,王浣塵,陳云.上海城市網(wǎng)格化管理模式探討[J].科技進(jìn)步與對策,2008,25(1):40-43.

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Inspection and Reflection on the Grid Management Model of County Regions——Based on the Empirical Analysis of Grid Management of Yizhang County

TAO Hua-qiang1,CHAO Juan2
(1.Party School of Yizhang CPC County Party Committee,Yizhang,Hunan 424200,China; 2.Law School,Central South University,Changsha,Hunan 410081,China)

In the context of future development trend of modern cities and their modernized governance,there occur some alienation phenomena in the application of use and duplication of grid management models at the basic levels.The promotion and application of grid management in the county regions must abide by the people-orientation objective on the basis of social autonomy with the support of informationalization under the logical guidance of legal governance.

grid management of county regions;social autonomy;constraint condition;alienation

D699.3

A

1672-934X(2014)06-0110-07

2014-09-15

國家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)視角下的社會公平正義研究”(10CFX009)

陶華強(qiáng)(1989-),男,安徽來安人,中共宜章縣委黨校講師,碩士,主要從事社會管理法治化研究;曹 卷(1986—),女,湖南益陽人,中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,主要從事國際法、公共管理研究。