周生強(qiáng)

（重慶市交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院，重慶401121）

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BT模式的項(xiàng)目管理

周生強(qiáng)

（重慶市交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院，重慶401121）

近年我國BT模式發(fā)展迅速，尤其在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，BT模式已成為部分財(cái)政吃緊的地方政府解決資金困難的有效途徑之一。結(jié)合所經(jīng)歷的BT項(xiàng)目的實(shí)際情況，就BT模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理中遇到的問題進(jìn)行了總結(jié)。

基礎(chǔ)設(shè)施；BT模式；項(xiàng)目管理；工程管理

0 引言

BOT模式1995年經(jīng)國家批準(zhǔn)正式進(jìn)入我國工程建設(shè)領(lǐng)域，經(jīng)過近20年的發(fā)展，該模式已為大家所熟悉。BT模式作為BOT模式的一種變換形式，近年來也逐漸用來解決政府性公共項(xiàng)目融資問題。如重慶朝天門大橋、成都二環(huán)路高架橋、北京地鐵奧運(yùn)支線等一大批基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

1 BT模式的概述與內(nèi)涵

BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)-移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，項(xiàng)目業(yè)主方向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。該模式一般有三個主體：即項(xiàng)目業(yè)主方、投資方、貸款銀行或其他相關(guān)單位。

2 發(fā)展BT模式的意義

2.1 緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力，并將未來財(cái)政即期化

近年來，我國各地加快城市化進(jìn)程，地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目較多，造成資金需求量較大，且基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要財(cái)政性資金支持、項(xiàng)目回收期長。此類項(xiàng)目短期內(nèi)數(shù)量加速增加必然會導(dǎo)致財(cái)政資金供應(yīng)暫時缺口，從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施緩慢甚至導(dǎo)致未列入年度建設(shè)計(jì)劃，延長實(shí)現(xiàn)時間，增加項(xiàng)目管理成本（比如成都市2012年全市地方公共財(cái)政收入760億元，而成都市僅北城改造項(xiàng)目總投資達(dá)500多億元）。而BT模式的分期回購猶如分期付款可以有效解決財(cái)政資金缺口的問題。BT模式發(fā)展至今，尤其在城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域已是解決資金不足，提高建設(shè)效率的有效途徑之一。

2.2 資源的優(yōu)化配置

BT模式下形成一種產(chǎn)業(yè)資本與金額資本直接對接的全新模式，采用BT模式建設(shè)工程項(xiàng)目，投資大，工程量大，該模式下能夠充分發(fā)揮大型建筑企業(yè)資質(zhì)高、信譽(yù)好、有較強(qiáng)融資能力、善于組織大型工程施工的優(yōu)勢。因此提高了前期運(yùn)作效率，降低管理成本。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

BT模式有利于項(xiàng)目各參與方風(fēng)險(xiǎn)與收益方面共同公平分擔(dān)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在追求安全、合理利潤的前提下，共同承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、工期風(fēng)險(xiǎn)等，合理分散和分擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 推動國家建設(shè)行業(yè)向工程總承包模式的發(fā)展

我國加入WTO后，部分建筑企業(yè)已進(jìn)入國際市場，BT模式能夠促進(jìn)我國企業(yè)自身管理水平的提高，向國際接軌，同時促進(jìn)地方建筑市場常規(guī)管理模式的變革。

3 現(xiàn)階段BT模式在工程管理中存在的問題及處理建議

3.1 項(xiàng)目業(yè)主方、投資方地位的確定

雙方在融資協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目業(yè)主方和投資方地位、各自的權(quán)責(zé)利，以免名為BT模式無形中轉(zhuǎn)變成實(shí)為墊資項(xiàng)目。往往部分才開始接觸BT建設(shè)模式的業(yè)主方不能完全理解BT模式的真正內(nèi)涵，思維觀點(diǎn)局限于傳統(tǒng)項(xiàng)目管理，業(yè)主方將部分權(quán)力掌握在手中，從而造成投資方無法根據(jù)自身優(yōu)勢合理安排工作計(jì)劃。尤其是涉及到對資產(chǎn)的處置權(quán)時，因地位不明確很可能會損害投資方的利益。

3.2 投資方需防范項(xiàng)目業(yè)主方風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移

風(fēng)險(xiǎn)與利益本應(yīng)是項(xiàng)目業(yè)主方與投資方共同公平分擔(dān)，但某些項(xiàng)目業(yè)主方為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，將環(huán)衛(wèi)、交通、消防、征地拆遷等本應(yīng)項(xiàng)目業(yè)主方與行政機(jī)關(guān)、地方政府溝通的事情寫入融資協(xié)議中，納入投資方風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)?，F(xiàn)我國建設(shè)行業(yè)內(nèi)，即使項(xiàng)目業(yè)主方未將前述風(fēng)險(xiǎn)寫入投資方風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)，但在項(xiàng)目實(shí)施過程中，此類風(fēng)險(xiǎn)也存在無形的轉(zhuǎn)移，投資方出于為保證工程進(jìn)度等原因，自行處理此類風(fēng)險(xiǎn)。以成都北城改造某標(biāo)為例，該標(biāo)主線需跨越東風(fēng)渠，項(xiàng)目業(yè)主方應(yīng)就該項(xiàng)目與東風(fēng)渠管理處協(xié)商，但由于項(xiàng)目業(yè)主方第一次接觸BT模式，同時融資協(xié)議及施工合同未明確該情況的風(fēng)險(xiǎn)由誰承擔(dān)，導(dǎo)致該標(biāo)投資方交納數(shù)十萬元的保證金，該費(fèi)用卻不明出處；合同約定業(yè)主方應(yīng)將臨時交通轉(zhuǎn)換方案上報(bào)交警、三環(huán)路管理公司，投資方配合上報(bào)，但由于該標(biāo)工期緊，施工任務(wù)重，合同簽訂竣工日期為關(guān)門工期，項(xiàng)目業(yè)主方由于管理經(jīng)驗(yàn)不足、人員數(shù)量配置較少，造成交警方面遲遲未批復(fù)該方案，迫使投資方在趕工情況下用掉大量人力及精力到各職能部門辦理臨時交通方案，由投資方配合變成投資方主辦。

3.3 投資方項(xiàng)目回購的風(fēng)險(xiǎn)

由于BT模式融資協(xié)議均會涉及項(xiàng)目回購的條款，一般常用回購方式有貨幣回購和政府土地儲備兩種方式。貨幣回購又分固定利率與浮動利率，固定利率在合同內(nèi)已定死，而浮動利率存在利率浮動的風(fēng)險(xiǎn)，浮動利率方式根據(jù)中國人民銀行發(fā)布利率進(jìn)行結(jié)算，浮動利率受國家經(jīng)濟(jì)政策的變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、物價(jià)水平、通貨膨脹的影響較大，投資方在進(jìn)行項(xiàng)目評估時應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測。目前我國如中鐵、中鐵建、中建、中交等國有大型施工企業(yè)較多采用按政府土地儲備的方式回購以減少風(fēng)險(xiǎn)。

另外，項(xiàng)目回購不按時支付及優(yōu)惠政策發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)，特別是貨幣回購方式，地方財(cái)政本身就相當(dāng)困難，無力承擔(dān)巨額回購款，推遲回購時間也順理成章。部分政府急于建設(shè)的項(xiàng)目，可能政府會提出優(yōu)惠政策，但如果政府的支持力度發(fā)生重大變化，可能導(dǎo)致部分承諾的利好條件不能按預(yù)期兌現(xiàn)，造成投資方的損失。對于回購的風(fēng)險(xiǎn)，投資方應(yīng)做好各類風(fēng)險(xiǎn)防范措施，可以要求項(xiàng)目業(yè)主方提供擔(dān)保，或者可以有條件地允許投資方經(jīng)營一定時期以經(jīng)營成果作為投資回報(bào)，將BT模式變?yōu)锽OT模式。

3.4 投資方的工期風(fēng)險(xiǎn)

采取BT模式的工程項(xiàng)目，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，70%以上為市政項(xiàng)目。市政項(xiàng)目受政府目標(biāo)、交通限制、便利市民的要求的影響，工期具有“短、平、快”的特點(diǎn)，尤其受政府目標(biāo)的影響較大。當(dāng)融資建設(shè)協(xié)議簽訂后，在施工過程中，如業(yè)主方工期目標(biāo)提前，雖可能業(yè)主方增加工程趕工費(fèi)用，但勢必造成投資方人力、物力短時間內(nèi)投入驟增，同時大量人工、機(jī)械聚集現(xiàn)場可能造成窩工嚴(yán)重、工效降低，導(dǎo)致投資方管理成本的增加，因此工期風(fēng)險(xiǎn)作為中標(biāo)后較大風(fēng)險(xiǎn)之一需在施工合同內(nèi)明確風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。

3.5 投資方的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于BT模式投資人風(fēng)險(xiǎn)較大，投資方與項(xiàng)目業(yè)主方進(jìn)行合同談判時，應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用列入合同總價(jià)內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用主要用于增加的特殊措施費(fèi)用、增加的研究試驗(yàn)費(fèi)用、地方性特殊收費(fèi)、地方發(fā)布指導(dǎo)價(jià)而預(yù)算價(jià)單價(jià)不足的費(fèi)用等。風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)常規(guī)處理方式有按實(shí)計(jì)取、費(fèi)用包干兩種。投資方在進(jìn)行合同談判時與項(xiàng)目業(yè)主方就風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用應(yīng)明確費(fèi)用計(jì)取形式，且詳細(xì)明確所包括內(nèi)容。以成都市政工程為例，2012年12月因成都市政工程開工集中，棄土方處置費(fèi)用漲幅較大，成都市造價(jià)站發(fā)文要求按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼土方費(fèi)用，如不明確此類費(fèi)用，將會引出風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用是否包括本費(fèi)用的爭議，如項(xiàng)目業(yè)主方與投資方協(xié)調(diào)不好，將會引起不必要的經(jīng)濟(jì)糾紛。

3.6 投資方面臨的征地拆遷、圖紙下發(fā)滯后的風(fēng)險(xiǎn)

少數(shù)BT項(xiàng)目上馬快、工期緊，設(shè)計(jì)、征地、施工同步進(jìn)行，甚至設(shè)計(jì)正式圖紙與工程實(shí)體同時完成。投資方對征地拆遷、設(shè)計(jì)圖紙的延誤需承擔(dān)極大的風(fēng)險(xiǎn)，如征地拆遷稍晚一天，將會造成工期的延誤；設(shè)計(jì)正式圖紙下發(fā)時與已完成的部分實(shí)體工程存在差異。這就對項(xiàng)目各參與方溝通提出相當(dāng)高的要求，如項(xiàng)目實(shí)施過程中造成工期延誤，以及與設(shè)計(jì)不符，很有可能引起項(xiàng)目業(yè)主方的反索賠。

3.7 異地市場的政策風(fēng)險(xiǎn)

BT模式項(xiàng)目相對于常規(guī)模式項(xiàng)目，數(shù)量比例較小，且只有少數(shù)企業(yè)滿足政府BT項(xiàng)目招商資格。施工單位進(jìn)入本地后，應(yīng)吃全、吃透當(dāng)?shù)氐胤浇ㄖ募绕涫巧婕鞍踩?、環(huán)衛(wèi)、造價(jià)類文件，因該類文件全國各地幾乎都頒布了自行的相關(guān)文件且重復(fù)可能性較小。以成都市建設(shè)工程管理為例，安全文明施工費(fèi)用按基本費(fèi)、現(xiàn)場評價(jià)費(fèi)兩部分計(jì)取。

現(xiàn)場評價(jià)費(fèi)費(fèi)率=基本費(fèi)費(fèi)率×40%+基本費(fèi)費(fèi)率×（最終綜合評價(jià)得分-80）×3%

而預(yù)算編制時按全費(fèi)率100%編制。投資方需憑安監(jiān)局現(xiàn)場評定表到成都市造價(jià)站核定現(xiàn)場評價(jià)費(fèi)費(fèi)率，結(jié)算時再按核定的現(xiàn)場評價(jià)費(fèi)費(fèi)率進(jìn)行結(jié)算，如投資方認(rèn)為安全文明施工費(fèi)為包干費(fèi)用，現(xiàn)場管理不按要求投入安全文明施工費(fèi)，則最終結(jié)算收入很可能會少幾百萬甚至上千萬。

3.8 項(xiàng)目業(yè)主方的風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目業(yè)主方多為地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)管管理及對外融資活動的融資平臺，比如各地成立的城投公司等。BT項(xiàng)目業(yè)主方需面臨回購風(fēng)險(xiǎn)、成本風(fēng)險(xiǎn)等。

BT項(xiàng)目建設(shè)需要以政府強(qiáng)大的財(cái)力作為后盾，雖然各地政府均有一定財(cái)政資源為公共基礎(chǔ)建設(shè)提供投資保障，但由于各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同、資源的投向多元、且如同時投資建設(shè)項(xiàng)目較多，如果政府負(fù)債較多或回購備用金準(zhǔn)備不充足，必然會對項(xiàng)目回購造成影響。現(xiàn)階段我國城市化進(jìn)程較快，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)政實(shí)力薄弱，項(xiàng)目回購的保障程序相比也較低，項(xiàng)目業(yè)主方對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資方式選擇時應(yīng)慎重，應(yīng)在綜合本地財(cái)政能力的情況下量力而行。

BT項(xiàng)目與其他項(xiàng)目建設(shè)一樣，均受原材料價(jià)格變化、工期遲延、通貨膨脹、匯率波動、利率變化的影響而增加投資風(fēng)險(xiǎn)，同時質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、工期風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)也是項(xiàng)目業(yè)主方需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目業(yè)主方必須建立優(yōu)秀的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，項(xiàng)目實(shí)施過程中，投資方難免都會將部分工程進(jìn)行分包，項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)嚴(yán)格把關(guān)，確保分包單位有相應(yīng)資質(zhì)和能力按期完成分包工程。如中間環(huán)節(jié)稍有銜接不好之處均可能會給項(xiàng)目業(yè)主方帶來工期、質(zhì)量、成本風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目業(yè)主方還需配有優(yōu)秀的律師人員，BT模式引進(jìn)我國時間較短，而國內(nèi)少數(shù)大型承包商有著較為豐富的BT項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，在合同談判中，為保證合同有效的全面執(zhí)行，均建議律師人員進(jìn)行全過程參與。

3.9 招標(biāo)方式的選擇

BT項(xiàng)目常用清單招標(biāo)、費(fèi)率招標(biāo)。清單招標(biāo)顧名思義以業(yè)主方提供清單，投資人按清單進(jìn)行報(bào)價(jià)。而費(fèi)率招標(biāo)以費(fèi)率的高低代替工程總造價(jià)的多少進(jìn)行競標(biāo)。費(fèi)率招標(biāo)后期驗(yàn)收麻煩，現(xiàn)國家有明文規(guī)定不允許使用這種招標(biāo)方式，但由于地方特殊性，該種招標(biāo)方式使用仍然較多。費(fèi)率招標(biāo)投資人風(fēng)險(xiǎn)小，項(xiàng)目業(yè)主方免去了復(fù)雜的工程造價(jià)的計(jì)算過程，卻直接引起對工程造價(jià)“事前”控制的忽視，該種招標(biāo)方式僅僅對占工程總造價(jià)比例較小的間接費(fèi)進(jìn)行控制，卻未控制直接費(fèi)，投資方根據(jù)豪華施工方案用足預(yù)算定額編制清單單價(jià)，編制出的單價(jià)較高。更有甚者超出正常招投標(biāo)單價(jià)的30%以上。費(fèi)率招標(biāo)本就對招標(biāo)人的工程管理水平要求很高，但由于較多才接觸BT模式的項(xiàng)目業(yè)主方喜歡使用該種招標(biāo)方式，管理水平不夠、經(jīng)驗(yàn)不足，極易造成投資失控。招標(biāo)可以就施工措施采取費(fèi)用包干的方式，這樣便于項(xiàng)目業(yè)主方控制工程造價(jià)，也可以促進(jìn)投資方優(yōu)化施工方案，提高管理水平。

4 結(jié)論

BOT建設(shè)模式雖已在我國遍地生花，與之相近的BT模式畢竟誕生時間短，項(xiàng)目各參與方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，行業(yè)運(yùn)行不成熟，法律不健全，對BT模式的監(jiān)管難度大。各方均應(yīng)在實(shí)踐中不斷總結(jié)、改革、規(guī)范，逐步解決面臨的問題，循序漸進(jìn)地推廣應(yīng)用，使這種新型的項(xiàng)目管理模式在我國建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)勢、取得好的效果，促進(jìn)項(xiàng)目各方管理水平提高，縮短我國工程管理水平與國際先進(jìn)管理水平的差距，推動我國建設(shè)市場的規(guī)范發(fā)展。

責(zé)任編輯：孫 蘇

Project Management of BT Mode in Infrastructure Construction

BT mode develops rapidly in recent years,especially in infrastructure construction area,and it has become an effective tool for some governments to handle financial difficulty.Combined with the practical condition of BT project,the problems of project management in infrastructure construction are listed.

infrastructure;BT mode;project management;engineering management

TU723.3

A

1671-9107（2014）02-0058-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.02.058

2013-10-09

周生強(qiáng)（1986-），男，重慶人，本科，助理工程師、經(jīng)濟(jì)師，主要從事可研估算、概預(yù)算編制，施工過程造價(jià)控制。