宣曉偉

一個(gè)關(guān)于中央和地方關(guān)系的分析框架
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之五

宣曉偉

蓋此廣土眾民，夫既為一國(guó)矣，則事之利害，必有關(guān)于全體者。

又以天時(shí)地利人情物產(chǎn)之各殊，必有系于分地者。

系其分地者，每最繁劇，而其事又中央之所以不必問也。

故法每予以自治之權(quán)，使有事得自行其便，

唯事設(shè)全體，而宜為一律者，則受令于中央之政府。

——嚴(yán)復(fù)（1854～1921年）

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

上一篇文章中，我們指出中央與地方關(guān)系的核心是一系列相關(guān)的制度安排，并提出“環(huán)境、觀念和器物”三方面因素在決定一個(gè)國(guó)家中央與地方關(guān)系的制度安排時(shí)有著根本性的作用。

在上述中央地方關(guān)系的分析框架中，有以下幾點(diǎn)值得進(jìn)一步展開：

首先，對(duì)一國(guó)中央與地方關(guān)系制度安排產(chǎn)生重要影響的環(huán)境、觀念和器物三方面因素，它們之間也發(fā)生著相互作用、相互影響地雙向互動(dòng)。

眾所周知，自然環(huán)境對(duì)一個(gè)社會(huì)所采取的生產(chǎn)生活方式和技術(shù)手段有重要的影響，草原適宜游牧方式、平原適宜農(nóng)耕方式，濱海而居的人們常常發(fā)展出更為先進(jìn)的航海技術(shù)。同樣，生活在不同自然環(huán)境下，采取不同的生產(chǎn)生活方式，對(duì)人們產(chǎn)生出相應(yīng)的價(jià)值觀念和文化習(xí)俗也有潛移默化的作用。在鄉(xiāng)土社會(huì)中，人們終日在田間勞作、一輩子不離土不離鄉(xiāng)，一切人和事物都是熟悉的，自然而然發(fā)展出的是“熟人社會(huì)”中所具有的種種觀念和習(xí)俗（參見費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國(guó)》（2005），北京出版社，第6～9頁(yè)）；而在都市社會(huì)中，人們每天要面對(duì)的，大多是形形色色的陌生人，由此產(chǎn)生的觀念習(xí)慣則會(huì)與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)有著巨大的差異。事實(shí)上，中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，既是一個(gè)由“鄉(xiāng)土社會(huì)”向“都市社會(huì)”的演進(jìn)過程，也是一個(gè)由“熟人社會(huì)”向著“陌生人社會(huì)”的轉(zhuǎn)變過程。在器物層面，盡管目前中國(guó)的社會(huì)形態(tài)已經(jīng)大大向著“陌生人社會(huì)”變化了，全中國(guó)常住在都市的人口已經(jīng)超過了一半，但那些支配著“熟人社會(huì)”的觀念和習(xí)俗，卻還在深層次發(fā)揮著影響，這也充分體現(xiàn)在當(dāng)前中國(guó)中央與地方關(guān)系的互動(dòng)中，不同層級(jí)官員間的“私人關(guān)系”經(jīng)常會(huì)比正式的“規(guī)章制度”占據(jù)更為重要的地位、發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用。

與此同時(shí)，器物層面的變化反過來也會(huì)改變自然環(huán)境和人們秉持的觀念。工業(yè)革命后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，已經(jīng)深刻地改變了人們所處的自然環(huán)境。科學(xué)領(lǐng)域的進(jìn)展也對(duì)人們所擁有的傳統(tǒng)觀念造成巨大的沖擊，由哥白尼、牛頓、達(dá)爾文等偉大科學(xué)家所推進(jìn)的科學(xué)革命，是促使西方世界的宗教信仰由一種籠罩一切的價(jià)值觀念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人自主性選擇觀念的根本力量，也對(duì)西方國(guó)家最終形成政教分離的治理格局產(chǎn)生了關(guān)鍵的作用。

如前所述，人們所秉持的觀念系統(tǒng)對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步也有著重要作用。韋伯早就在其經(jīng)典著作《新教倫理和資本主義精神》 中論述了新教倫理對(duì)西方世界資本主義的產(chǎn)生所發(fā)揮的影響。

可以看到，環(huán)境、觀念和器物三者之間無時(shí)不刻地在發(fā)生著互相的作用和影響，共同塑造了一國(guó)中央與地方關(guān)系制度安排的背景格局。

其次，一國(guó)的制度安排與其各方面的影響因素之間也存在著雙向的互動(dòng)關(guān)系。

前面已經(jīng)詳細(xì)論述了環(huán)境、觀念和器物在影響一國(guó)所采取制度時(shí)的重要作用，與此同時(shí)，具體的制度安排也會(huì)對(duì)環(huán)境、觀念和器物產(chǎn)生影響。如前所述，一定的制度安排總是一定觀念下的產(chǎn)物，但特定的制度安排一旦造就后，也會(huì)反過來強(qiáng)化既有的觀念、延緩甚至阻撓器物層面的變化。例如中國(guó)所采用的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，本來是建國(guó)初期在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低的情況下，想將人口固定在農(nóng)村以保證充足的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，為大力發(fā)展工業(yè)和國(guó)防所不得不采取的一項(xiàng)措施。但戶籍制度一旦建立，就會(huì)反過來對(duì)人們的各種相關(guān)觀念（如城鄉(xiāng)二元的身份等級(jí)觀念）和以后的城市化進(jìn)程產(chǎn)生巨大影響。目前中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)分割、農(nóng)民工市民化等等問題的產(chǎn)生，都與現(xiàn)存的戶籍制度有很大的關(guān)系，事實(shí)上城鄉(xiāng)二元戶籍制度對(duì)當(dāng)前中央與地方關(guān)系中的許多重大事項(xiàng)，例如社會(huì)保障、醫(yī)療保障等公共服務(wù)支出責(zé)任如何分擔(dān)，都有著重要的影響。

再次，一國(guó)的中央與地方制度與環(huán)境、觀念、器物等各種因素相互作用，形成一種相對(duì)穩(wěn)定的均衡系統(tǒng)。

一種能夠持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間的中央與地方關(guān)系制度模式，對(duì)應(yīng)的是一種均衡狀態(tài)。這種所謂中央與地方關(guān)系制度安排的均衡，并不是說靜止不動(dòng)了，而是各種因素、各種力量時(shí)時(shí)刻刻都在發(fā)生變化，但它們互相作用、互相制約后，最終導(dǎo)致了一種動(dòng)態(tài)的平衡，在總體上形成了一些固定的模式、表現(xiàn)出一些穩(wěn)定的特征。例如可以認(rèn)為中國(guó)在中央與地方關(guān)系上形成的中央集權(quán)體制就是一種均衡模式，而美國(guó)所采取的聯(lián)邦主義體制又是另外一種均衡模式。

在一般意義上來理解均衡，它意味著某種穩(wěn)定性，有抵抗各種變化恢復(fù)到原來狀態(tài)的趨勢(shì)，就像一個(gè)在碗底的小球，即使受到外力沖擊以后，只要力量不足以使其甩出碗外，那么最終小球仍會(huì)回到碗底。用均衡系統(tǒng)來描述中央與地方關(guān)系的制度安排，同樣強(qiáng)調(diào)的是中央與地方在互動(dòng)關(guān)系中呈現(xiàn)出某些穩(wěn)定的模式和特征，尤其是其內(nèi)在運(yùn)行邏輯的強(qiáng)大慣性，這種中央與地方的關(guān)系模式同樣具有抵抗外在干擾和變化、回到原有狀態(tài)的能力。就像前面所談到在中國(guó)中央集權(quán)體制下，幾千年來中央與地方的權(quán)力關(guān)系存在著“名實(shí)不符且名實(shí)互維”的基本特征，這些穩(wěn)定的特征背后反映的是相當(dāng)一致的運(yùn)行邏輯。換言之，一種中央與地方關(guān)系制度安排的基本模式經(jīng)常會(huì)有著驚人的生命力。

最后，一國(guó)中央與地方關(guān)系基本模式的變遷經(jīng)常意味著從一種均衡躍至另一種均衡。

在中央與地方關(guān)系的均衡系統(tǒng)中，環(huán)境、觀念和器物等各種因素?zé)o時(shí)無刻不在發(fā)生變化，這種變化使得中央與地方關(guān)系總處在一種動(dòng)態(tài)的平衡中。不同因素變動(dòng)的頻率和程度有著明顯的差異，在環(huán)境和器物層面，國(guó)際形勢(shì)變幻莫測(cè)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，科學(xué)革命后的技術(shù)進(jìn)步一日千里，使得處在社會(huì)中不同群體擁有的政治經(jīng)濟(jì)力量總在時(shí)刻變化之中。觀念層面的變化要比現(xiàn)實(shí)事物更為緩慢，尤其是那些超越世俗層面的終極價(jià)值觀念，是各種因素中最為持久的，可以歷經(jīng)數(shù)千年而不變，正如傳統(tǒng)宗教所宣揚(yáng)的人生教義。而一旦人們世世代代所擁有的終極價(jià)值觀念發(fā)生變化，常常帶來的是整個(gè)社會(huì)制度的根本改變。相對(duì)而言，與日常生活緊密相關(guān)的世俗觀念的調(diào)整則更為頻繁、影響范圍也更為狹窄。

制度層面的變遷相對(duì)于具體現(xiàn)實(shí)的變化，也緩慢得多。經(jīng)常發(fā)生的情況是，為滿足某種需要而建立的制度，在背景條件改變或消失時(shí)，常常得以茍延。制度背后反映的是一定的權(quán)力利益格局，所以在制度中受益的人們會(huì)阻撓對(duì)其不利的制度調(diào)整，與此同時(shí)制度也會(huì)固化并強(qiáng)化其背后支撐的觀念，使得制度安排和規(guī)則成為一種人們習(xí)以為常的慣例，因此制度并不能總是及時(shí)回應(yīng)器物、環(huán)境、觀念等外部因素的變化。而如果發(fā)生制度與外部因素在變化頻率上的脫節(jié)，就會(huì)因制度的粘性而產(chǎn)生某種程度的政治衰敗。正如亨廷頓在其經(jīng)典著作《變化社會(huì)中的政治秩序》 中所指出的，在第三世界國(guó)家的發(fā)展過程中，其政治制度經(jīng)常難以有效隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而做出合適的調(diào)整，從而引發(fā)政治秩序的失調(diào)和社會(huì)的動(dòng)蕩。

當(dāng)環(huán)境、器物或觀念層面的因素發(fā)生劇烈變化時(shí)，例如中國(guó)遭受西方?jīng)_擊、工業(yè)革命時(shí)期西方世界產(chǎn)生的生產(chǎn)力躍進(jìn)、普遍的傳統(tǒng)宗教信仰被打破等等，原有制度安排的均衡就可能會(huì)被打破，中央與地方關(guān)系也會(huì)從一種均衡狀態(tài)變遷至另一種均衡狀態(tài)。就像伯爾曼所言“西方的歷史一直以周期性的激烈動(dòng)蕩為特征，在這種動(dòng)蕩中，先前存在的政治、法律、經(jīng)濟(jì)、宗教、文化和其他社會(huì)關(guān)系、制度、信仰、價(jià)值和目標(biāo)被推翻，而由新東西取而代之。在這些巨大的歷史變革時(shí)期絕不存在一種完全的均衡，但卻有某些模式和規(guī)律”（參見伯爾曼《法律與革命：西方法律傳統(tǒng)的形成》（1993），賀衛(wèi)方等譯，中國(guó)大百科全書出版社，第18頁(yè)）。

由于制度的變遷并不與背后的影響因素變化相同步，經(jīng)常是矛盾積累到一定程度突然爆發(fā)后所不得不采取的一種調(diào)整，因此往往會(huì)表現(xiàn)出滯后性和突發(fā)性。根本制度安排從一種均衡躍遷至另一種均衡，意味著整個(gè)社會(huì)經(jīng)歷了一次劇烈、迅速、深刻和根本性的變化，人們常會(huì)用“革命”一詞來描述這種根本性的制度變革，以反映處在兩種均衡狀態(tài)變遷過程中的社會(huì)所經(jīng)歷的巨大混亂、沖突和動(dòng)蕩。一方面，根本制度的均衡變遷經(jīng)常以“革命”的形式表現(xiàn)出來，帶來的是對(duì)傳統(tǒng)的顛覆，是新觀念、新勢(shì)力和新規(guī)則的產(chǎn)生；另一方面，革命卻并不一定會(huì)帶來新的制度均衡，以武力征伐的方式推翻某一政權(quán)的武裝叛亂或軍事政變，更多的只是政權(quán)更迭和統(tǒng)治者易人，而非制度的革新或進(jìn)步，類似于中國(guó)歷史上的朝代循環(huán)，正如梁?jiǎn)⒊裕骸案锩洫M義，則專以兵力向于中央政府者是也。吾中國(guó)數(shù)千年來，唯有狹義的革命”。

與此同時(shí)，盡管制度均衡的躍遷經(jīng)常是一種翻天覆地的社會(huì)變化，然而新的制度均衡卻并不總是對(duì)舊制度均衡的全盤否定，尤其是一些老的觀念和傳統(tǒng)具有頑強(qiáng)的生命力，經(jīng)常換上新制度的外衣而保留下來。對(duì)于這種“新瓶裝舊酒”的現(xiàn)象并不能一味否定，事實(shí)上要產(chǎn)生制度上的切實(shí)進(jìn)步，不僅要有所改變、更要有所繼承，“明白什么應(yīng)該改變”是重要的、而“知道什么值得繼承”同樣是重要的。就像伯爾曼在分析西方法律傳統(tǒng)的演變時(shí)指出，盡管西方世界歷經(jīng)多次激烈的社會(huì)革命，也深深改變了其法律內(nèi)容和形式，但最終它仍保持在西方法律傳統(tǒng)之內(nèi) ，從而使得法治最終成為了當(dāng)今西方國(guó)家制度安排的基石。同樣，對(duì)舊觀念和舊制度不分青紅皂白地一味否定，反而難以做到真正地進(jìn)步。正如托克維爾對(duì)于法國(guó)大革命的深刻分析，某種程度上正是因?yàn)椴扇×思诧L(fēng)暴雨般、與過去傳統(tǒng)一刀兩斷的大革命形式，最終卻迎來了一個(gè)比大革命所推翻的政府更加強(qiáng)大、更為專制的政府。 在中國(guó)也有越來越多的研究對(duì)“五四”時(shí)期所形成的“全盤性反傳統(tǒng)主義”進(jìn)行質(zhì)疑，認(rèn)為這種思潮與中國(guó)以后在社會(huì)發(fā)展和制度建設(shè)上所遭受的巨大磨難有著直接或間接的聯(lián)系 。

總結(jié)以上的分析，在探究中國(guó)未來中央與地方關(guān)系的演變可能時(shí)，需要注意以下幾點(diǎn)：

第一，對(duì)于中央與地方關(guān)系的分析，核心在于研究相關(guān)的制度安排，不僅應(yīng)關(guān)注那些明文規(guī)定的制度，也需要重視那些并未寫在紙面上、卻在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮作用的潛規(guī)則或陋規(guī)；即使對(duì)于那些明文的制度安排，不僅要看到它在文字上是如何規(guī)定的，更要看到它在現(xiàn)實(shí)中是如何運(yùn)作的。換言之，對(duì)于中央與地方關(guān)系制度的分析，應(yīng)將其放到具體的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，關(guān)注它如何在各方力量的實(shí)際博弈中形成、怎樣被執(zhí)行、又產(chǎn)生哪些后果。

第二，影響一國(guó)中央與地方關(guān)系制度安排的，有“環(huán)境、觀念、器物”等主要因素，這些因素既對(duì)制度安排產(chǎn)生重要影響、反過來也會(huì)受到制度安排的作用，與此同時(shí)各種因素之間又相互發(fā)生著影響。所以，在分析一國(guó)中央與地方關(guān)系制度安排時(shí)，不僅要著眼于制度本身，也要關(guān)注那些對(duì)制度演進(jìn)產(chǎn)生重要影響的環(huán)境、觀念、器物等因素。

第三，一種較為穩(wěn)定的中央與地方關(guān)系的制度安排，可以看作是各種因素互相沖突、又互相支撐的一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)。在這個(gè)動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)中，各種因素不斷發(fā)生變化，從而帶來對(duì)系統(tǒng)的擾動(dòng)和沖擊，但各種因素的共同作用又不斷使系統(tǒng)恢復(fù)到原來狀態(tài)，從而保持了一種均衡。

第四，中國(guó)中央與地方關(guān)系的未來演進(jìn)，是其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要部分。中央與地方關(guān)系制度安排的變遷，也意味著從一個(gè)均衡系統(tǒng)躍遷至另一種均衡系統(tǒng)，即所謂傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式的轉(zhuǎn)變。這種均衡的躍遷需要觀念、制度、器物在外部環(huán)境變化下發(fā)生深刻變革，經(jīng)常采取革命等的激烈方式。然而，對(duì)于傳統(tǒng)模式一味地全盤否定卻常常導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果，制度模式的真正進(jìn)步需要既有改變又有繼承。

綜上所述，在具體展開對(duì)不同國(guó)家在不同時(shí)期的中央與地方關(guān)系演變的探討時(shí)，我們將運(yùn)用上述的分析框架，側(cè)重觀念層面的變化如何對(duì)制度安排產(chǎn)生影響，并重點(diǎn)關(guān)注制度運(yùn)行的實(shí)際過程和表現(xiàn)，以此來為中國(guó)中央與地方關(guān)系的未來調(diào)整提供建議。